Publicystyka - ngo.pl

Magda Dobranowska-Wittels, ngo.pl: – Przed zbliżającymi się wyborami parlamentarnymi przedstawiamy w portalu ngo.pl postulatu organizacji, rozmawiając z ich twórcami. Propozycje dotyczące samorządności przygotował Zespół Ekspertów Samorządowych Fundacji im Stefana Batorego. Rozmawiamy o nich z członkiem tego Zespołu, doktorem habilitowanym Adamem Gendźwiłłem, profesorem Uniwersytetu Warszawskiego. Czy może Pan na początek powiedzieć coś więcej o Zespole?

dr hab. Adam Gendźwiłł: – Zespół Ekspertów Samorządowych Fundacji im. Stefana Batorego jest jednym z kilku, w którym dosyć regularnie się spotykamy i dyskutujemy o zmianach, zachodzących przede wszystkim w relacjach rząd-samorząd. Od pewnego czasu wspieramy program realizowany przez Fundację Batorego –  „Pracownię samorządową” – w której samorządowcy, zarówno reprezentujący rady gmin, jak i burmistrzowie, wójtowie, czasem prezydenci miast, uczestniczą w dyskusjach praktyków. Staramy się mobilizować środowisko samorządowe, rozmawiać o zmianach, które tam zachodzą i wypatrywać, co jest przyszłością samorządu, co czeka za zakrętem. Pewien etap historii samorządów w Polsce zakończył się i trzeba myśleć o tym, co dalej.

Na stronach Fundacji im. Stefana Batorego regularnie ukazują się publikacje dotyczące samorządności. Jednym z najważniejszych produktów naszej działalności jest „Indeks samorządności”. Były już dwie edycje. To projekt, w którym co roku będziemy monitorować stan samorządności w Polsce: poziom autonomii samorządów terytorialnych różnych szczebli. To daje pojęcie o tym, co się zmienia. W odpowiedzi na te diagnostyczne projekty mieliśmy okazję sformułować propozycje zmian.

ZOBACZ TAKŻE: Indeks samorządności >

O tym właśnie chcieliśmy porozmawiać. Czy, oprócz  zespołu ekspertów zgromadzonych przy Fundacji Batorego, jeszcze jakieś organizacje brały udział w tych pracach?

– To jest projekt, który trwa. Jesteśmy na etapie sformułowania mapy drogowej, listy spraw, które są do załatwienia w krótszym horyzoncie czasowym. Jeśli mówimy o stu dniach rządzenia, to są takie zmiany, które dałoby się wprowadzić stosunkowo szybko.

Ale mamy też propozycje bardziej dalekosiężne, które wymagają często sprzęgnięcia z innymi reformami państwa w takich sektorach, w których samorząd mógłby czy powinien spełniać ważną rolę, jak np. edukacja czy służba zdrowia. W tych kwestiach jesteśmy w dosyć regularnych kontaktach z organizacjami czy porozumieniami organizacji pozarządowych, przygotowujących propozycje w poszczególnych obszarach.

W edukacji tych kontaktów jest chyba najwięcej, bo jak wiemy samorządy odgrywają ogromną rolę w prowadzeniu szkół. Jeśli jeszcze nie mamy do czynienia z wielkoskalową edukacyjną katastrofą, to w dużej mierze dzięki działalności samorządów i dzięki temu, że są one współodpowiedzialne za ten sektor.

Natomiast jeśli chodzi o konsultowanie poszczególnych postulatów, robimy to korzystając z kontaktów ze środowiskami samorządowymi w Pracowni Samorządowej oraz tymi, z którymi mamy robocze relacje w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. To są dobrowolne stowarzyszenia gmin, powiatów i województw, które reprezentują interesy samorządu w relacjach z rządem. Są to też praktycy, którzy mają ogromną wiedzę dotyczącą funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego.

My w tych kontaktach staramy się wprowadzać perspektywę obywatelską, ponieważ to jest w wielu miejscach pięta achillesowa.

Czego dotyczą propozycje, które Państwo przygotowaliście?

– Najprostszym rozwiązaniem, aby przywrócić samorządność byłoby cofnięcie pewnych zmian, które zaszły w relacjach rząd-samorząd od roku 2015. Ale to nie jest jedyne i wystarczające rozwiązanie. Do pewnych kwestii powrotu nie ma. Myślimy o tym, jak projektować rozwiązania legislacyjne, które by zapobiegły recentralizacji, której doświadczamy w ostatnich latach i na którą mamy twarde dowody, chociażby właśnie w „Indeksie samorządności”.

Zdiagnozowaliśmy kluczowe obszary, jest ich dużo, powiem o tych, które mi się wydają najważniejsze.

Z perspektywy zwykłych mieszkańców, odbiorców uchwał jednostek samorządu terytorialnego, ważną kwestią jest nadzór nad samorządami, który pełnią wojewodowie i regionalne izby obrachunkowe. Wiemy, że jakość tego nadzoru dramatycznie się pogorszyła w ostatnich latach i że jest to nadzór w dużej mierze motywowany politycznie. Chcemy uwolnić samorządy i mieszkańców wspólnot samorządowych od niepewności, która się z tym wiąże oraz od utraty sprawczości. Decyzje podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny być kwestionowane tylko w sytuacjach rażącej kolizja z prawem. Propozycje w naszych pracach nad projektem założeń do ustawy zmierzają do tego, żeby bardzo radykalnie ograniczyć dyskrecjonalną władzę wojewodów do uchylania aktów uchwalanych przez jednostki samorządu terytorialnego. I przekierować potencjalne spory do sądownictwa administracyjnego.

To również wiązałoby się z możliwością wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządowych przez grupy mieszkańców bądź stowarzyszenia. Ta legitymacja procesowa wzmocniłaby pozycję lokalnego społeczeństwa obywatelskiego.

Te postulaty były podnoszone już wielokrotnie. Myślimy tylko o tym, w jaki sposób opracować procedurę, która by nie spowodowała, że system przestałby być drożny. Musimy pamiętać o tym, że wydolność takiego systemu jest ograniczona.

Inna kwestia to reprezentacja samorządu w relacjach z rządem. Pracujemy nad projektem nowelizacji ustawy o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, która dawałaby większe uprawnienia reprezentacji samorządowej, a w szczególności pozwalałaby konsultować akty prawne dotyczące samorządu. Wiemy z naszych badań, że samorządy są regularnie bypassowane, obchodzone przez rząd. Projekty ustaw lub zmian w nich nie są przedstawiane Komisji albo są wprowadzane tak zwaną ścieżką poselską, która nie wymaga konsultacji z reprezentacją samorządów. Stoimy na stanowisku, że prawo, które ostatecznie wdrażają samorządy i które na szczeblu samorządowym zmienia radykalnie sytuację, powinno być konsultowane. Chodzi też o jakość legislacji. Wiemy, że z tym jest pewien problem.

Czy Wasze propozycje dotyczą także kwestii finansowych? One zazwyczaj powodują napięcia…

– Tak. To jest bardzo duży temat, który wymaga namysłu w systemie naczyń połączonych. 

Finanse samorządowe wymagają reformy, która dawałaby większą autonomię finansową jednostkom samorządu terytorialnego. Jednym z głównych mechanizmów recentralizacji w Polsce w ostatnich latach jest ograniczanie dochodów własnych samorządów, w szczególności samorządów większych miast i przesuwanie finansowania na różnego rodzaju programy grantowe o niejasnych bądź bardzo ogólnikowych kryteriach przyznawania, jak np. rządowy Fundusz Inicjatyw Lokalnych czy Program Inwestycji Samorządowych. Tego typu fundusze sprawiają, że samorządy stają się beneficjentami środków płynących z rządu i są stawiane w pozycji klientów, którzy muszą zabiegać o to. I mamy te pielgrzymki, klamkowanie do reprezentantów rządu w terenie, czyli wojewodów, do lokalnych posłów partii rządzącej albo wręcz do Warszawy.

Proponujemy zmiany. Po pierwsze, postulujemy, aby wszelkie programy grantowe były rozporządzane na poziomie regionalnym. Podobnie jak środki strukturalne z funduszy europejskich. W poprzednich perspektywach budżetowych w dużej mierze były one dystrybuowane przez samorządy województw, a przy samorządach województw powstawały kolegialne organy, które decydowały o priorytetach. Wydaje nam się, że to właśnie jest spełnienie konstytucyjnej zasady pomocniczości, w której decyzje powinny być zlokalizowane tam, gdzie możemy je podejmować, a nie ściągane coraz bardziej do centrum.

Druga kwestia, trudniejsza, ale dająca długoterminowy efekt, to reforma systemu podatkowego, który zabezpieczałby dochody własne samorządów w dłuższej perspektywie i czyniłby je realnie dochodami własnymi. Samorządowcy wielokrotnie podnosili postulat zwiększenia udziału samorządów w podatku dochodowym od osób fizycznych czy w podatku CIT. To jest ważne, ale nie rozwiązuje całkowicie problemu. Tu jest ważny element kontaktu z reprezentantami samorządów mniejszych, bardziej peryferyjnych, wiejskich, gdzie płatników podatku dochodowego jest mało. Takich samorządów w Polsce jest bardzo dużo. Generalnie zmiany w podatku PIT czy CIT nie wystarczą. Dlatego wśród tych propozycji, o których rozmawiamy, jest zmiana systemu subwencji równoważącej, czyli tzw. janosikowego, który byłby sprawiedliwszy, oparty o potrzeby wydatkowe samorządów.

Proponujemy także usprawnienie redukujące koszty transakcyjne związane z podatkiem od nieruchomości, który jest podatkiem lokalnym, będącym w gestii gmin. Widzimy w tym narzędzie, którym gminy mogłyby prowadzić nie tylko politykę podatkową, np. wprowadzając strefowanie w zależności od dostępności usług publicznych na swoim terytorium, ale którym mogłyby prowadzić również własną politykę mieszkaniową, politykę transformacji energetycznej, za pomocą stawek podatku od nieruchomości. Ta materia jest dosyć skomplikowana, bo też ten system jest ulepiony z kawałków.

Mamy kompletnie archaiczny podatek rolny, którego stawki są wyliczane od kwintala żyta. To wymaga radykalnej zmiany. Wierzymy, że to pomogłoby samorządom, bo zabezpieczyłoby podstawę finansowania usług publicznych, za które samorządy są odpowiedzialne.

Powiedział Pan, że chodzi przede wszystkim o to, aby zapobiec dalszej recentralizacji samorządów, ale też powiedział Pan na początku, że to nie jest jedynie powrót do tego, co już było, tylko Waszym zamierzeniem jest odnowa samorządności. W jaki sposób chcecie to osiągnąć?

– Tak, wierzymy, że samorządy potrzebują nowego impulsu, przedefiniowania roli i wizerunku, który jest dominujący w społeczeństwie. Z naszych badań wynika, że samorządy ciągle są postrzegane jako lokalny inwestor zastępczy, który wydaje środki publiczne po to, żeby rozwijać infrastrukturę. Oczywiście, samorządy wykonały olbrzymią pracę, żeby pewną lukę infrastrukturalną, z którą mieliśmy do czynienia na początku transformacji, zasypać. W dużej mierze w takich podstawowych usługach jak wodociągi czy kanalizacja to się udało, głównie dzięki aktywności inwestycyjnej samorządu.

Natomiast ważne jest, żebyśmy zauważyli też rolę samorządu jako dostarczyciela mniej spektakularnych usług publicznych. Spektakularne jest przecinanie wstęgi przy nowo otwieranej inwestycji. Wtedy samorządowcy się pokazują, a ludzie widzą, że lokalna władza coś robi.

Ale samorząd to również organ, który troszczy się o to, żeby na co dzień funkcjonowała edukacja, transport publiczny. Doskonale wiemy, że w tych sektorach czekają nas ogromnie wyzwania. Wierzymy, że to jest pole, na które samorząd może spokojnie wchodzić. W obliczu napięcia między rządem a samorządem, to te ten ostatni ma dużo większy potencjał i klucz do tego, żeby rozwiązywać problemy z dostępnością i jakością usług publicznych.

Jeśli miałbym wskazać przykład, gdzie trzeba pójść dalej, gdzie nie wystarczy odwrócenie niekorzystnych zmian, które nastąpiły, to pewnie edukacja. Można powiedzieć, że wystarczyłoby ograniczyć się do cofnięcia pewnych uprawnień kuratorów oświaty dotyczących obsadzania stanowisk dyrektorów szkół czy konstruowania sieci szkolnej, ponieważ ten system powoduje, że ktoś podejmujący decyzje nie ponosi jej skutków finansowych. Wiemy doskonale, że kuratorzy oświaty w tej chwili bardzo często są zaangażowanymi politycznie funkcjonariuszami partii rządzącej. To nie jest model współpracy rządu z samorządem przy dostarczaniu tak ważnej usługi, jaką jest edukacja, czy też ważnej w kontekście strumienia funduszy, jakie są potrzebne na prowadzenie edukacji.

Jesteśmy w kontakcie z zespołami, które pracują nad pomysłami reformy edukacji. Wspieramy model przewidujący kolegialne zarządzanie edukacją, społecznościowe, w którym nie jednoosobowy nominat rządu, ale komisje składające się samorządowców, przedstawicieli rządu, ale też rodziców, nauczycieli, uczniów byłyby odpowiedzialne za prowadzenie szkół, czy prowadzenie lokalnego systemu edukacyjnego w odpowiednim kierunku. To jest rozwiązanie, które jest potencjalnie efektywne finansowo, ale jest też demokratycznie dużo lepsze.

Czy tymi postulatami udało się zainteresować polityków, komitety wyborcze?

– Nie prowadziliśmy bardzo intensywnej kampanii lobbującej za tymi rozwiązaniami, będąc też świadomi kalendarza politycznego, w jakim się znajdujemy.

Przedstawiliśmy jednak ten zestaw postulatów, mapę drogową, licząc na to, że partie polityczne, budując swoje programy w kampanii wyborczej, odwołają się do tych elementów, które w jakiś sposób dotykają polityki samorządowej. Mamy jednak świadomość, że część z tych postulatów ma charakter techniczny, nie mają nośności haseł, których się oczekuje po kampanii wyborczej.

Pewne ślady narracji samorządowej widać po tym, jak politycy w terenie starają się pokazać wspólnotom samorządowym, że są zwolennikami decentralizacji. Liczymy jednak na to, że ten temat wróci, kiedy będzie się zbliżać kampania samorządowa.

Chociaż nie ukrywajmy: październikowe rozstrzygnięcie wyborcze jest kluczowe. Wszystko, co wiemy do tej pory o polityce PiS względem samorządów, każe twierdzić, że jeżeli wygra PiS bądź sformułuje się rząd z udziałem PiS-u, to będziemy mieli raczej do czynienia z kolejną falą recentralizacji. Wtedy nasze postulaty samorządowe będą leżeć na półce i czekać być może na modyfikacje, bo konieczne zmiany będą jeszcze głębsze.

Nie ma co się oszukiwać: przejęcie pewnych kompetencji, dyskrecjonalnej władzy nad dystrybucją środków finansowych, to jest olbrzymi zasób, który kusi każdego.

Kluczowe jest, żeby przypominać o tym, że decentralizacja ma również ten wymiar. Nie wystarczy powiedzieć, że jesteśmy za decentralizacją, tylko rzeczywiście trzeba dopuścić do tego, żeby zasoby były rozproszone i żeby uwzględniały zasadę pomocniczości.