Publicystyka - ngo.pl

Chociaż pomysł wprowadzania tego typu regulacji – które ewidentnie uderzają w organizacje pozarządowe, w momencie tak gigantycznego kryzysu, z jakim mamy do czynienia obecnie, najlepiej byłoby wyprzeć i włożyć do katalogu pomysłów absurdalnych, to jednak trudno się przy tym pomyśle na chwilę nie zatrzymać. Choćby po to, żeby jeszcze raz przeanalizować, co tak naprawdę proponują nam niektóre partie polityczne, jakie są konteksty i jakie mogą być skutki tych regulacji.

→ Małgorzata Łojkowska, Act on transparency. Stigmatisation of foreign funding just like in Russia?

Projekt przewiduje nałożenie nowych obowiązków na dwie grupy organizacji. Pierwsza grupa to organizacje o przychodach za rok obrotowy powyżej 250 000 złotych. Druga grupa to organizacje o przychodach powyżej 1 000 000 złotych.

Jeżeli chodzi o organizacje o przychodach rocznych powyżej 250 000 złotych, to projekt przewiduje obowiązek zbiorczego przekazania do KRS informacji o źródłach finansowania projektów – w terminie trzech miesięcy od zakończenia roku podatkowego.

W załączniku do ustawy wskazano obszerny katalog takich rodzajów źródeł finansowania. Oprócz przychodów takich jak np. przychody z działalności gospodarczej czy działalności odpłatnej, znalazła się wśród nich tutaj na przykład kategoria darowizn w kwocie powyżej 15 000 złotych. Tego typu darowizny trzeba byłoby wykazać odrębnie w wykazie. Dodatkowo należałoby wyszczególnić odrębnie każdego darczyńcę, który przekazał łącznie powyżej 50 000 złotych. Oprócz tego organizacje zobowiązane byłyby do wykazania – znowu oddzielnie, tych przychodów, które pochodzą ze źródeł zagranicznych.

Wnioskodawcy chcieliby także, aby organizacje, o których tutaj mowa, umieszczały na swoich stronach internetowych informację „o podmiotach udzielających wsparcia”, w terminie 7 dni od uzyskania wsparcia. Niestety nie wyjaśnili, w jaki sposób to ogłaszanie miałoby mieć miejsce.

Druga kategoria organizacji to organizacje, których przychód roczny z działalności statutowej wynosił powyżej 1 000 000 złotych. Na tych organizacjach – oprócz obowiązków wymienionych powyżej, ciążyłby także obowiązek „przekazywania informacji o źródłach finansowania projektów za pośrednictwem środków audiowizualnych, dźwiękowych lub wizualnych”. Tutaj także wnioskodawcy nie wskazali, co dokładnie mają na myśli. Projekt określa natomiast sposób, w jaki organizacja musiałaby zadbać o widoczność oznaczenia – przykładowo, jeżeli materiał miałby formę audiowizualną, to informacja o finansowaniu miałaby zajmować nie mniej niż 10% powierzchni.

Dodatkowo największe organizacje miałyby prowadzić rejestr wszystkich wpłat i udostępniać go na swojej stronie internetowej – wraz z danymi osób dokonujących wpłat, oraz rejestr umów – i także umieszczać go na swojej stronie internetowej.

Z tych wszystkich obowiązków wyłączone zostały pewne kategorie podmiotów – przykładowo spółdzielnie socjalne i fundacje utworzone przez partie polityczne.  Regulacjom tym nie podlegają oczywiście partie polityczne jako takie.

W zasadzie wszystko. Podczas lektury projektu trudno nie dojść do wniosku, że został przygotowany w dużym pośpiechu i po prostu niestarannie. Jego przepisy są niejasne, poszczególne uregulowania przeczą sobie nawzajem, przez co trudno zrozumieć, kto miałby być dokładnie zobowiązany i do czego.

Trudno zrozumieć na przykład, w jakich przypadkach projektodawcy przewidują podawanie do publicznej wiadomości danych osób fizycznych przekazujących darowizny – w jednej części ustawy przewidziano taki obowiązek, a w innej, wręcz przeciwnie.

Wnioskodawcy w różnych, zmiennych kontekstach używają słowa „wsparcie”, przez co termin ten staje się niezrozumiały.

W projekcie ustawy oraz w uzasadnieniu znajdują się oczywiste błędy – np. w jednym miejscu wskazano, że coś dotyczy organizacji o przychodach powyżej 1 000 000 zł, a w innym miejscu, że dotyczy to organizacji powyżej 100 000 zł. W jednym miejscu mowa o konieczności wykazywania darowizn w kwocie powyżej 15 000 zł, w drugim w pojawia się w tym samym kontekście kwota 10 000 zł. Są to oczywiste pomyłki z niedbalstwa. 

Projekt zawiera też katalog obowiązków, niemożliwych albo niezwykle trudnych w realizacji. Definiuje przykładowo wsparcie zagraniczne jako takie, które pochodzi bezpośrednio lub pośrednio z zagranicy – nie wiemy, skąd organizacja ma wiedzieć, czy otrzymuje wsparcie pochodzące pośrednio z zagranicy.

Co najbardziej ciekawe – projekt określa jako wsparcie z zagranicy dotacje od polskich organizacji, których przychody w 33% pochodzą z zagranicy. Takim wsparciem byłoby także wsparcie od polskich osób prawnych oraz podmiotów od nich zależnych, w których udział zagraniczny przekracza 50%.

W uzasadnieniu wielokrotnie pojawia się kwestia finansowania działań organizacji przez podmioty zagraniczne w kontekście wywierania szkodliwego wpływu tych podmiotów na kwestie państwowe. Wskazano na kwestie związane z bezpieczeństwem narodowym, czy terroryzmem.

Podczas konferencji inicjującej projekt wnioskodawcy odwoływali się także do wojny w Ukrainie, wskazywali na ryzyko związane z oddziaływaniem przez Rosję na opinię publiczną różnych krajów. Tę kwestię podnieśli również podczas konferencji prasowej. W tle niewątpliwie czaił się cały czas zarzut realizowania interesów innych państw kierowany do organizacji pozarządowych (znowu), generowano wiele różnych strachów, a niewygodne konteksty wyeliminowano.

Co najważniejsze – argumentacja wnioskodawców kierowana do opinii publicznej ujawnia motywacje wnioskodawców, że chodzi tak naprawdę o zagraniczne fundusze.

W tekście aktu prawnego wnioskodawcy starają się unikać wskazywania, że chodzi o zagraniczne wsparcie organizacji pozarządowych. Ma to zapewne związek z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości, który uznał węgierską ustawę – dotyczącą funduszy zagranicznych, za niezgodną z prawem Unii Europejskiej. Wnioskodawcy starają się więc w projekcie wskazywać, że chodzi o wykazywanie wszystkich przychodów, co ostatecznie – w kontekście całego, także ustnego uzasadnienia, oraz jednak – wyszczególniania funduszy zagranicznych w ustawie, wychodzi dosyć nieudolnie.

Przeczytaj:

→ „Trybunał Sprawiedliwości UE: Węgierska ustawa o organizacjach pozarządowych otrzymujących wsparcie z zagranicy niezgodna z prawem unijnym”

Ustawa stwarza również taką możliwość, że nawet jeżeli nie będzie wprost stygmatyzowała organizacji, to w narracji, która będzie jej towarzyszyła, można to robić. Co już się dzieje – autorzy, komentując tę kwestię mówią właśnie głównie o zagranicznych środkach.

Warto jeszcze na marginesie wskazać, że podczas konferencji wnioskodawcy uzasadniali, że przepisy dotyczyłyby jedynie dużych podmiotów, małe – z dochodami poniżej 250 000 nie byłyby objęte regulacjami. W tym miejscu od razu należy zauważyć, że grupa organizacji, do których odnoszą się kwestie poruszane w projekcie, wcale nie jest taka mała. Zgodnie z danymi z badania „Kondycja organizacji pozarządowych 2021” (https://kondycja.ngo.pl/) organizacji o budżecie powyżej 1 mln jest 6% (przy założeniu, że aktywnych jest obecnie 70 tys. to daje około 4,2 tys.), a tych z budżetem powyżej 250 tys. jest 18% (czyli 12,6 tys.). Ustawa otwierałaby także drzwi do dalszych regulacji, którymi można by objąć później także inne organizacje.

Aby zrozumieć, o co tak naprawdę chodzi, trzeba, po prostu trzeba sięgać do tego, co już było. Akty prawne o tym charakterze zostały już wcześniej wprowadzone w Izraelu, na Węgrzech i w Rosji. Jest to pewnego rodzaju kalka. Wszystkie te ustawy dostosowane zostały do lokalnej specyfiki, ale są tak naprawdę bardzo podobne, a ich wprowadzaniu towarzyszyła identyczna narracja.

Oraz konsekwencji działania tych przepisów – które w każdym z tych przypadków doprowadziły do poważnego kryzysu w sektorze pozarządowym, ograniczenia działania organizacji. W konsekwencji – do zmniejszenia kontroli władzy przez obywateli, rozwoju autorytaryzmu i łamania praw człowieka.

W Rosji ustawy o zagranicznym finansowaniu od 2012 roku uległy dodatkowo dramatycznemu rozszerzeniu. Po nałożeniu na organizacje obowiązku rejestrowania się organizacji jako „zagranicznych agentów” oraz oznaczania ich materiałów, zakazano w ogóle pozyskiwania pieniędzy z niektórych źródeł.

Kolejnym krokiem było otwarcie drogi do podobnych regulacji dotyczących sektora mediów. W dniu 15 listopada 2017 roku rosyjska Duma przyjęła ustawę nowelizującą prawo medialne. Zmiana polegała na rozszerzeniu działania ustawy o zagranicznych agentach na media – od tej pory media, które otrzymały jakiekolwiek środki finansowe z zagranicy muszą zarejestrować się jako zagraniczni agenci i oznaczać wszystkie swoje materiały – także wtedy, kiedy otrzymują środki od osób prywatnych, obywateli obcych państw (czyli np. obywatel innego kraju zapłaci za subskrypcję).

Dwa lata po uchwaleniu wskazanej ustawy, 21 listopada 2019 roku, Duma Państwowa uchwaliła kolejną nowelizację prawa medialnego – tym razem dotyczącego osób fizycznych. Ta ustawa pozwala nadawać status „agenta zagranicznego” już nie tylko organizacjom pozarządowym oraz mediom, ale także osobom fizycznym, jeżeli otrzymują finansowanie z zagranicy oraz rozpowszechniają treści adresowane do nieograniczonej liczby odbiorców.

Ministerstwo Sprawiedliwości opracowało także projekt ustawy, w którym zaproponowano rejestr dla organizacji „niezarejestrowanych”’ – czyli grup nieformalnych, ruchów obywatelskich. Rosyjscy obrońcy praw człowieka wyjaśniają jednak, że chodzi o uzyskanie kontroli nad niekontrolowanymi do tej pory działaniami obywateli i o to, aby potem nałożyć na nich te same ograniczenia, które dotyczą organizacji – na przykład te z ustawy o zagranicznych agentach. Projekt nie został jednak na razie uchwalony.

W praktyce ogromnym problemem wynikającym z ustawy jest konieczność oznaczania materiałów jako wyprodukowanych przez organizację pełniącą funkcję zagranicznego agenta. Łatwo wyobrazić sobie raport o fałszerstwach wyborczych opatrzony na okładce opisem „przygotowane przez organizację, która wykonuje funkcje zagranicznego agenta” (Stowarzyszenie Głos) albo raport z sondażu opinii publicznej opatrzony taką etykietą (Centrum Lewady). Utrudnia to prezentację raportów i wyników badań nie tylko opinii publicznej, ale także władzom (ułatwia im zajęcia stanowiska takiego jak np.: „zapoznaliśmy się z raportem organizacji, ale to są zagraniczni agenci”). Łatwo sobie wyobrazić, w jaki sposób taka etykieta działa w przypadku mediów.

Ugrupowania, które w różnych krajach powołują się na fakt, iż analogiczna ustawa istnieje także w Stanach Zjednoczonych, dyskretnie pomijają fakt, iż została ona stworzona z myślą głównie o działalności politycznej. Powstała dawno temu i jej celem nie było w żadnym wypadku regulowanie działania organizacji non profit. Dyskusja dotycząca w ogóle możliwości zastosowania tej ustawy do organizacji obecnie się toczy, ale przeważa argument, że w demokratycznym państwie jest to po prostu szkodliwe, a korzyści z takiego działania byłyby mniejsze niż straty.

Przeczytaj: 

→ „Agenci społeczeństwa. Ustawy o zagranicznym finansowaniu w Rosji”

→ „Organizacje pozarządowe w cieniu Kremla”

→ „Rosja – społeczeństwo pod presją”

Dla losów wszystkich polskich projektów tego typu kluczowe wydaje się wspomniane już wyżej orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Strasburgu.

W dniu 13 lipca 2017 r. Komisja Europejska wszczęła postępowanie w sprawie naruszenia przepisów prawa przeciwko Węgrom. Zdaniem Komisji prawo o finansowaniu zagranicznym organizacji narusza prawo Unii Europejskiej. Ponieważ̇ rząd Węgier zignorował opinię Komisji, Komisja skierowała sprawę̨ do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. 

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok w sprawie węgierskiej ustawy dotyczącej organizacji pozarządowych, które otrzymują wsparcie finansowe z zagranicy. Orzekł, że ustawa o zagranicznych agentach jest niezgodna z prawem unijnym. W postanowieniu Trybunał orzekł, że nakładając na niektóre kategorie organizacji obowiązki związane z rejestracją i publikacją informacji o zagranicznym wsparciu Węgry wprowadziły dyskryminujące i nieuzasadnione ograniczenia zarówno w odniesieniu do tych organizacji, jak i w stosunku do osób udzielających im takiego wsparcia. TS stwierdził, że transakcje określone w ustawie są objęte pojęciem „przepływu kapitału” w rozumieniu prawa europejskiego i że ustawa zawiera środek ograniczający o charakterze dyskryminującym. Ustanawia bowiem różnicę w traktowaniu przepływów kapitału w obrocie krajowym i transgranicznym – która może zniechęcać osoby fizyczne lub prawne mające siedzibę w innych państwach członkowskich lub krajach trzecich do udzielania wsparcia finansowego węgierskim organizacjom.

Przeczytaj:

→ „Trybunał Sprawiedliwości UE: Węgierska ustawa o organizacjach pozarządowych otrzymujących wsparcie z zagranicy niezgodna z prawem unijnym”

Trybunał odniósł się jednak nie tylko do kwestii nierównego traktowania funduszy krajowych i zagranicznych – uznał także, że ograniczenia te są sprzeczne z obowiązkami państw członkowskich także w zakresie prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, prawa do ochrony danych osobowych i prawa do wolności zrzeszania się.

Sędziowie Trybunału zauważyli, że publiczne ujawnienie informacji dotyczących osób mających siedzibę w innych państwach członkowskich lub w państwach trzecich, które zapewniają wsparcie finansowe tym stowarzyszeniom i fundacjom, może również zniechęcać je do udzielania takiego wsparcia. W związku z tym obowiązki rejestracji i publikacji oraz kary przewidziane w ustawie o przejrzystości, rozpatrywane łącznie, stanowią ograniczenie swobodnego przepływu kapitału, które jest zakazane.

Odnosząc się do prawa do zrzeszania się, Trybunał zauważył, że stanowi on jedną z podstawowych podstaw społeczeństwa demokratycznego i pluralistycznego, ponieważ umożliwia obywatelom wspólne działanie w dziedzinach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, przyczyniając się do prawidłowego funkcjonowania życia publicznego. W niniejszej sprawie Trybunał stwierdził, że środki przewidziane w ustawie o przejrzystości ograniczają to prawo, ponieważ pod wieloma względami znacznie utrudniają działanie i funkcjonowanie stowarzyszeń wchodzących w zakres tej ustawy.

Przeczytaj: 

→ „Węgierskie NGO pod presją. Co czeka nas w Polsce?”

→ „Stop Soros” na Węgrzech. Nie popełnijcie naszych błędów!”

→ „Bat na węgierskie organizacje”