Publicystyka - ngo.pl

12 grudnia 2023 r. Komisja Europejska przyjęła Pakiet Obrony Demokracji, którego celem ma być wzmocnienie demokracji w krajach członkowskich. Najistotniejszą częścią tego pakietu jest propozycja uchwalenia przez Parlament Europejski dyrektywy ustanawiającej zharmonizowane wymogi na rynku wewnętrznym dotyczące przejrzystości reprezentacji interesów w imieniu państw trzecich oraz zmieniającej dyrektywę (UE) 2019/1937.

Pakiet Obrony Demokracji został ogłoszony przez szefową Komisji Europejskiej Ursulę von der Leyen we wrześniu 2022, w orędziu o stanie Unii i ma być uzupełnieniem działań podjętych już wcześniej – w ramach Europejskiego Planu Działania na rzecz Demokracji z grudnia 2020 roku.

Inicjatorzy Pakietu w zaproszeniu do konsultacji oraz uzasadnieniu do dyrektywy wskazali, że w ostatnich latach zaobserwowano zdecydowany wzrost liczby przypadków ukrytej ingerencji ze strony krajów spoza UE w politykę UE. Przy czym ryzyka z tym związane dodatkowo zwiększyła rosyjska wojna przeciwko Ukrainie. Wyjaśnili, że ukryta ingerencja jest zagrożeniem dla demokracji w Unii Europejskiej, osłabiając jej instytucje i procesy demokratyczne – dlatego konieczne jest uchwalenie adekwatnych do nowych wyzwań przepisów prawnych. Takim uregulowaniem właśnie miałaby być nowa dyrektywa – zapewniająca większą przejrzystość reprezentacji interesów państw trzecich.

Autorzy podkreślili, że celem dyrektywy nie jest ograniczenie świadczenia usług reprezentacji interesów w imieniu państw trzecich, ale tylko zapewnienie większej przejrzystości w tym zakresie.

Projekt dyrektywy zakłada utworzenie rejestru podmiotów świadczących usługi reprezentacji interesów na rzecz państwa trzeciego. Każdy taki podmiot uzyskiwałby swój numer EIRN.

W projekcie zawarto propozycję definicji reprezentacji interesów. Byłoby to „działanie prowadzone w celu wywierania wpływu na rozwój, kształtowanie lub wdrażanie polityki lub prawodawstwa, bądź na publiczne procesy decyzyjne w Unii”. Działania te mogłyby polegać między innymi na organizowaniu spotkań, konferencji lub wydarzeń lub udział w nich, organizowaniu kampanii, organizowaniu sieci i inicjatyw oddolnych, przygotowywaniu dokumentów programowych, stanowisk, projektów zmian legislacyjnych, badań opinii publicznej, sondaży, listów otwartych lub działania w obszarze badań i edukacji.

📌 Dyrektywa objęłaby swoim zakresem działania prowadzone „za wynagrodzeniem” przez osoby fizyczne oraz prawne – w tym między innymi organizacje pozarządowe.

📌 Organizacje pozarządowe (oraz inne podmioty) musiałyby w umowach z podwykonawcami zawierać informację, iż dane działanie polega na reprezentacji interesów państwa trzeciego.

📌 Zarejestrowane podmioty musiałyby podawać numer EIRN w kontaktach z urzędnikami publicznymi podczas wykonywania czynności reprezentacji interesów.

📌 Organizacje musiałyby prowadzić dokumentację każdego działania polegającego na reprezentacji interesów, obejmującą dane o podmiocie z państwa trzeciego, opis celu działań. Dokumentacja obejmowałaby także umowy i „kluczowe wymiany informacji” z podmiotem z państwa trzeciego „niezbędne do zrozumienia charakteru i celu działania”. Najważniejsze dane byłyby dostępne publicznie.

📌 Organizacje musiałyby sporządzać co roku sprawozdania zawierające wykaz podmiotów z państw trzecich, w imieniu których prowadziły działania oraz wykaz otrzymanych rocznie kwot, w podziale na państwa trzecie.

📌 Dyrektywa nakazuje, aby rejestry krajowe tworzono i prowadzono w taki sposób, aby zapewnić́ „neutralny, oparty na faktach i obiektywny sposób prezentacji zawartych w nich informacji”.

📌 Każde państwo członkowskie musiałoby wyznaczyć co najmniej jeden organ odpowiedzialny za rejestr oraz co najmniej jeden organ nadzorczy.

📌 Państwa członkowskie musiałyby wprowadzić przepisy dotyczące sankcji – ograniczonych do administracyjnych kar pieniężnych (nie można byłoby nakładać sankcji karnych). Dyrektywa określa kwotę maksymalną sankcji – w przypadku organizacji byłoby to maksymalnie 1% rocznego budżetu, w przypadku osób fizycznych – 1 000 EUR.

Autorzy dyrektywy zaproponowali pełną harmonizację przepisów – co oznacza, że państwa członkowskie nie mogłyby wprowadzić przepisów odbiegających od tych ustanowionych w dyrektywie, w tym przepisów surowszych, ani łagodniejszych.

Przeciwko dyrektywie protestowało wiele organizacji i sieci organizacji z różnych państw członkowskich.

Podobne uregulowania posłużyły do stygmatyzacji organizacji otrzymujących zagraniczne finansowanie – jako tych, które w charakterze zagranicznych agentów działają wbrew interesowi swojego kraju. Doprowadziło to do likwidacji lub samolikwidacji wielu organizacji, a wiele z nich znacznie ograniczyło swoje działania z obawie przez atakami lub sankcjami.

Organizacje protestujące przeciwko dyrektywie zwracały uwagę na fakt, iż – wbrew temu, co twierdzą jej inicjatorzy, dyrektywa zawiera podobne uregulowania i sformułowania do tych, które zawierają ustawy o „zagranicznych agentach”. Podkreślały, że projekt dyrektywy w swoim obecnym brzmieniu – biorąc pod uwagę ogólność jej sformułowań i definicji, nie spełnia kryterium pewności prawa wymaganego przez Kartę Praw Podstawowych UE. Nieprecyzyjne sformułowania w niej zawarte są zagrożeniem dla organizacji w krajach, takich jak np. Węgry – które już próbowały wprowadzać ustawy o „zagranicznych agentach” i stygmatyzować organizacje pozarządowe (podobne projekty proponowane były również w Polsce – ostatni w 2022 roku).

Organizacje zauważały, że UE ma niewielki wpływ na to, jak władze krajowe będą stosować uchwalone przez siebie przepisy. A także, jakiej narracji dotyczącej zagranicznego finansowania używać będą władze oraz media w krajach członkowskich.

Zwracały uwagę na fakt, iż UE proponuje rozwiązanie, podobne do tych, którym sama sprzeciwiała się w przeszłości, podważając wiarygodność UE w zakresie wypowiadania się przeciwko atakom na demokrację za granicą.

Podnosiły, że dyrektywa będzie szkodliwa dla demokracji i nie spełni deklarowanego zamiaru demaskowania ukrytej zagranicznej ingerencji.

Pomimo licznych wezwań do zaniechania prac nad dyrektywą, podczas debaty plenarnej w Parlamencie Europejskim, Věra Jourová – wiceprzewodnicząca Komisji ds. Wartości i Przejrzystości oraz Dubravka Šuica, Komisarz ds. Demokracji i Demografii, przedstawiły posłom pakiet. W swoim wystąpieniu próbowały przekonać posłów, że celem dyrektywy nie jest zamach na społeczeństwo obywatelskie, a dyrektywa nie jest ustawą o zagranicznych agentach. Przekonywały, że dyrektywa różni się od tych przepisów, którym UE się sprzeciwia – w tym od ustawy gruzińskiej.

Zarówno w tej, jak i w innych swoich wypowiedziach, inicjatorki próbowały wskazywać na różnice pomiędzy dyrektywą a innymi – szkodliwymi, ustawami o zagranicznym finansowaniu. Jako argumentu używały faktu, iż dyrektywa nie używa stygmatyzujących określeń. Przekonywały, że dyrektywa dotyczy wszystkich podmiotów, nie tylko organizacji pozarządowych. Podnosiły, że dyrektywa nie zakazuje niczego oraz że wprowadza tylko sankcje administracyjne, nie wprowadzając karnych.

Ale przede wszystkim twierdziły, że w dyrektywie zawarto dostateczne zabezpieczenia, które zapobiegną szkodliwym skutkom, jak nakaz prowadzenia rejestrów krajowych w taki sposób, aby zapewnić́ neutralny, oparty na faktach i obiektywny sposób prezentacji zawartych w nich informacji oraz obowiązek powołania niezależnego organu nadzorczego.

W tym miejscu warto jednak zauważyć, że gruzińska ustawa również nie używa stygmatyzujących określeń – takie natomiast pojawiają się w narracji polityków i mediów prorządowych. Rosyjskie ustawy także obejmują obecnie szeroki zakres podmiotów – co powoduje, że ustawa szkodliwie oddziałuje na rozwój wielu sektorów. Sankcje administracyjne spowodowały poważny kryzys w rosyjskich organizacjach, a dyrektywa nie ogranicza w żaden sposób możliwości nakładania takich sankcji wielokrotnie. Odnosząc się natomiast do kwestii nakazu prezentowania informacji z rejestrów w sposób niedyskryminujący – trudno sobie wyobrazić, w jaki sposób ten ogólny zapis miałby w krajach odchodzących od demokracji przykładowo powtrzymać prorządowe media.

→ Przeczytaj: „Gruzińska ustawa o zagranicznych agentach: kontrowersje i protesty w cieniu rosyjskiego wpływu”

Pomimo pewnych nadziei wśród protestujących organizacji, że po wyborach do Parlamentu Europejskiego i protestach w Gruzji dyskusja na temat dyrektywy szybko nie powróci, tak się nie stało.

26 czerwca założenia do dyrektywy były przedmiotem dyskusji podczas zgromadzenia Rady ds. Ogólnych Rady Unii Europejskiej. Reprezentująca Komisję Europejską Věra Jourová jeszcze raz przedstawiła cele dyrektywy, deklarując przy tym możliwość dalszej pracy w Komisji nad jej kształtem.

Najmocniejsze stanowisko wyrażające obawy dotyczące kierunku działania dyrektywy i zagrożenia dla społeczeństwa obywatelskiego wyraziły Niemcy.

Wśród głosów delegacji powtarzał się natomiast ten o konieczności doprecyzowania definicji, a część krajów sprzeciwiła się proponowanej przez Komisję pełnej harmonizacji prawa krajowego z dyrektywą, domagając się większej elastyczności.

Przyglądając się dyskusjom w instytucjach Unii Europejskiej dotyczącym dyrektywy, trudno nie mieć wrażenia, że zarówno członkinie i członkowie Komisji Europejskiej, jak i przedstawiciele krajów członkowskich, widzą pewne zagrożenia związane z oddziaływaniem dyrektywy na społeczeństwo obywatelskie, ale nie oceniają ich jako wysokie.

Deklarowane prace nad przeformułowaniem przepisów dyrektywy w taki sposób, żeby zminimalizować ryzyka, będą z pewnością trudne. Nie wiadomo, czy w ogóle jest możliwe takie sformułowanie jej przepisów, żeby nie można było wykorzystywać jej do walki ze społeczeństwem obywatelskim.

To, że Unia Europejska i kraje członkowskie mierzą się i mierzyć się będą dalej z problemem wrogich oddziaływań informacyjnych, jest niezaprzeczalnym faktem. Pytaniem jednak pozostaje, czy podobne regulacje są adekwatną odpowiedzią na ten problem – biorąc np. pod uwagę, że wiele z takich oddziaływań na opinię publiczną w UE prowadzona jest przez Internet, przez podmioty znajdujące się fizycznie poza Unią Europejską lub przez osoby i instytucje nieprzekazujące otwarcie środków podmiotom działającym w krajach członkowskich.

Dodatkowym pytaniem jest to, czy położenie nacisku na kwestie związane z zagranicznym finansowaniem organizacji pozarządowych nie odbierze zasłużonej uwagi innym inicjatywom, które proponują inne, bardziej złożone, wielosektorowe, podejście do zwalczania dezinformacji.