Publicystyka - ngo.pl

Gruziński parlament przyjął oprotestowywany projekt ustawy 4 maja 2024 roku. Za jego przyjęciem opowiedziało się 84 ze 150 posłów – wszyscy przedstawiciele rządzącej partii Gruzińskie Marzenie oraz przedstawiciele niewielkiej partii Siła Narodu. Prezydent Salome Zourabichvili zawetowała projekt, ale większość parlamentarna przegłosowała jej weto. 3 czerwca ustawę podpisał przewodniczący parlamentu.

Przyjęty akt prawny zakłada utworzenie rejestru podmiotów – organizacji pozarządowych oraz mediów „realizujących interesy sił zewnętrznych”. Do rejestracji zobowiązane zostały podmioty, które ponad 20 procent swojego finansowania otrzymują z zagranicy. Brak rejestracji stanowi wykroczenie administracyjne zagrożone karą grzywny do 25 000 GEL (około 8 700 EUR). W ustawie uregulowano także kwestie dotyczące sprawozdawczości oraz przewidziano kary za niestosowanie się do tych przepisów.

Grupa organizacji pozarządowych już oświadczyła, że zaskarży ustawę do Trybunału Konstytucyjnego oraz złoży skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Gruzińskie Marzenie uzasadniło konieczność wprowadzenia ustawy potrzebą zapewnienia przejrzystości działania organizacji pozarządowych i mediów oraz transparentności ich finansowania. Przeciwnicy ustawy twierdzą, że rzeczywistym celem partii jest ograniczenie działalności tych podmiotów. Podkreślają, że ustawa jest kopią ustawy przyjętej wcześniej w Rosji, będącej początkiem zmian w prawie, które doprowadziły do prawie całkowitej likwidacji sektora pozarządowego – dlatego nazywają ustawę „rosyjskim prawem”.  

Protest przeciwko uchwaleniu ustawy podpisało ponad 400 organizacji pozarządowych oraz mediów. W swoich oświadczeniach podkreślały, iż ustawa wymierzona jest „w europejską przyszłość Gruzji”, a jej przyjęcie uniemożliwi rozpoczęcie negocjacji z UE, które miały mieć miejsce pod koniec roku.

Protesty zgromadziły dziesiątki tysięcy uczestników, w niektórych wzięło udział ponad sto tysięcy osób (ludność Gruzji wynosi około 3,7 miliona). Protestujący domagali się wycofania ustawy, ale także realizacji reform wymaganych przez UE. Dla wielotysięcznego tłumu kwestia przyjęcia ustawy była sprawą wyborów strategicznych, generalnych – tego, czy Gruzja podąży w stronę demokratycznego Zachodu, czy niedemokratycznej Rosji.

Dlaczego Gruzińskie Marzenie pomimo protestów zdecydowało się forsować oprotestowywaną ustawę? Zdaniem ekspertów wpisuje się to w kierunek polityki realizowany przez Gruzińskie Marzenie od kilku lat. Zakłada on zwiększenie kontroli nad niezależnymi – ale także głównie prozachodnimi środowiskami oraz bardziej prorosyjski front – zwłaszcza od momentu wybuchu pełnoskalowej wojny w Ukrainie.

Eksperci podkreślają, że w Gruzji zbliżają się wybory parlamentarne – są zaplanowane na 26 października. Zwiększenie kontroli nad środowiskami pozarządowymi oraz prozachodnimi mediami może być więc dla partii rządzącej korzystne. Eksperci podkreślają, że Gruzja od grudnia 2023 roku posiada status kandydata do UE, ale jednocześnie perspektywa wejścia Gruzji do UE jest dość odległa, dlatego Gruzińskie Marzenie nie obawiało się procedowania ustawy w tym momencie.

Przyjęty projekt nie jest pierwszym projektem „ustawy o zagranicznych agentach” w Gruzji. Próbę uchwalenia podobnej ustawy podjęto już rok wcześniej – w marcu 2023 roku. Wówczas dwa podobne projekty zgłosiło ugrupowanie Siła Narodu. Gruzińskie Marzenie podjęło pracę nad projektem w parlamencie, jednak pod wpływem protestów społeczeństwa gruzińskiego i sprzeciwów instytucji europejskich wycofało się z prac nad nim. Nie bez znaczenia był zapewne fakt, iż Gruzja ubiegała się wówczas o status kandydata w UE.

Eksperci podkreślają, że relacje Gruzji z Rosją są złożone. Od agresji Rosji na terytorium Gruzji, Gruzja i Rosja nie utrzymują stosunków dyplomatycznych, jednocześnie jednak utrzymują intensywne relacje handlowe. Gruzja, pomimo nacisków z Zachodu, nie dołączyła do europejskich sankcji przeciwko Rosji. W maju 2023 roku wznowiono połączenia lotnicze.

Znaczna część gruzińskiego społeczeństwa jest nastawiona antyrosyjsko – przeważa pamięć rosyjskiej agresji na terytorium Gruzji w 2008 roku oraz to, że znaczna część państwa pozostaje, zdaniem Gruzinów, pod okupacją rosyjską (Rosja po wojnie w 2008 r. uznała niepodległości Abchazji i Osetii Południowej). Według sondaży ogromna większość społeczeństwa (w zależności od okresu i sondaży od 80 do 90 procent) popiera integrację z Unią Europejską.

Z drugiej jednak strony wiele osób zdaje sobie sprawę z zależności gospodarczych Gruzji od Rosji, obawia się także kolejnego konfliktu zbrojnego z Rosją – co także wykorzystują w swojej narracji politycy Gruzińskiego Marzenia. Za intencją integracji z Zachodem nie zawsze także idzie poparcie dla wartości zachodnioeuropejskich – w europejskim rozumieniu praw człowieka, co również wykorzystuje partia rządząca, strasząc np. prawami osób LGBT. Warto także podkreślić w tym kontekście, że w protestach brali do tej pory w dużej części ludzie młodzi.

Zarówno UE, jak i USA zgodnie potępiły ustawę już na etapie projektu. Podkreśliły, że prawo to jest sprzeczne z rekomendacjami, które zostały przedstawione Gruzji po przyznaniu jej statusu kandydata do UE (m.in. wzmocnienie wolności mediów, zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego). Amerykański Departament Stanu poinformował, że nałożył sankcje na kilkudziesięciu gruzińskich urzędników – wśród osób objętych restrykcjami wizowymi są urzędnicy, członkowie partii rządzącej Gruzińskie Marzenie, przedstawiciele służb oraz członkowie ich rodzin. Matthew Miller, rzecznik prasowy Departamentu Stanu przypomniał, że USA dokonuje obecnie przeglądu całej polityki USA wobec Gruzji, w tym pomocy finansowej dla tego kraju.

Przyjęcie ustawy spotkało się natomiast z pozytywnym przyjęciem w Rosji. Grigorij Karasin, Przewodniczący Komisji ds. Międzynarodowych Rady Federacji na swoim kanale telegramowym napisał, że „Przegłosowując weto Zurabiszwili wobec ustawy o zagranicznych agentach, gruziński parlament pokazał charakter i dojrzałość”. Niektórzy eksperci uważają, że ustawa przyjęta została pod naciskiem rosyjskich polityków. 

Warto zauważyć, że podobne propozycje pojawiły się w ostatnim czasie w kilku innych krajach.

2 kwietnia tego roku prezydent Kirgistanu Sadyr Japarow – wbrew protestom organizacji pozarządowych podpisał nowelizację ustawy „O organizacjach niekomercyjnych”, która umożliwia nadanie statusu „przedstawiciela zagranicznego” organizacjom pozarządowym prowadzącym „działalność polityczną”. Działalność polityczna została zdefiniowana jako mająca na celu „wpływanie na decyzje organów państwa”, „zmianę polityki państwa” prowadzonej przez te organy i „tworzenie opinii publicznej” w tym kierunku.

Podobne działania do Kirgistanu podjął także wcześniej Kazachstan – choć nie polegały one na uchwaleniu specjalnej ustawy. We wrześniu 2023 roku Państwowa Komisja Skarbowa Ministerstwa Finansów opublikowała arkusz podpisany jako „Rejestr osób otrzymujących pieniądze i (lub) inny majątek od obcych państw, organizacji międzynarodowych i zagranicznych, cudzoziemców, bezpaństwowców”. W rejestrze znalazło się 240 podmiotów.

Opublikowanie rejestru było – zdaniem władz Kazachstanu – aktem przejrzystości zgodnie z nowelizacją Ordynacji podatkowej z 2022 r. W Kazachstanie organizacje i osoby fizyczne otrzymujące finansowanie zagraniczne na określone rodzaje działalności od 2016 r. mają obowiązek zgłaszania organom podatkowym otrzymanie i sposób wykorzystania takich środków. W marcu 2022 r. władze przyjęły zmiany legislacyjne wymagające upublicznienia tych informacji.

W lutym 2024 projekt ustawy o zagranicznych agentach pojawił się w nieuznawanej przez prawie całą społeczność międzynarodową, ale uznanej przez Rosję, Abchazji. Projekt przedstawił parlamentowi prezydent Aslan Bzhaniya. Projekt ustawy jest jednym z 46, które mają zostać poddane pod głosowanie w parlamencie Abchazji w ramach długotrwałej „harmonizacji” ustawodawstwa rosyjskiego i abchaskiego. Projekt spotkał się z krytyką działaczy społecznych.

W marcu 2024 projekt ustawy „o zagranicznych agentach” opublikowało także Ministerstwo Sprawiedliwości Republiki Serbskiej. W myśl projektu organizacje pozarządowe, które korzystają z zagranicznych grantów lub innego tego typu finansowania, musiałyby każde takie wsparcie zgłosić do resortu w ciągu maksymalnie 15 dni. Ministerstwo oceniłoby, czy dane przedsięwzięcie „ma wpływ na wewnętrzną politykę lub opinie publiczną” oraz czy „narusza integralność i konstytucję Republiki Serbskiej”. Jeśli urzędnicy państwowy uznaliby, że tak jest – dana organizacja zostałaby wpisana na listę „agentów zagranicy”. W skrajnych przypadkach możliwe byłoby także zawnioskowanie przez Ministerstwo Sprawiedliwości do sądu o zakazanie działalności danej organizacji.

Projekt ustawy procedowany miał być pomimo sprzeciwu NGO-sów oraz protestu instytucji europejskich. Jednak 28 maja 2024 roku, pod koniec dnia rząd niespodziewanie wycofał z porządku obrad kontrowersyjny projekt ustawy. Niedługo potem Prezydent Republiki Serbskiej Milorad Dodik oświadczył na platformie X, że po „kilkudniowych konsultacjach z rządem i deputowanymi” podjęto decyzję o wycofaniu ustawy ze względu na zastrzeżenia dotyczące standardów europejskich.

W 2017 roku na Węgrzech zostało uchwalone „Prawo w sprawie przejrzystości organizacji wspieranych z zagranicy.” Węgierska ustawa stanowiła, że organizacje pozarządowe, które w ciągu roku otrzymają środki z zagranicy w kwocie równej lub wyższej od 7 200 000 forintów (około 90 000 złotych), z mocy prawa nabywają status „organizacji wspieranej z zagranicy”.

Węgierska ustawa utworzyła nowy rejestr – „rejestr organizacji wspieranych z zagranicy”. Organizacja musiała opublikować na swojej stronie internetowej informację, że jest organizacją wspieraną z zagranicy i od tej pory musiała ją także zamieszczać we wszystkich wydawanych materiałach.

18 czerwca 2020 roku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok w sprawie węgierskiej ustawy – orzekł, jest niezgodna z prawem unijnym.

Po orzeczeniu Trybunału węgierskie władze stosowały różną narrację. W 2021 roku pojawił się projekt nowego aktu prawnego „Prawo w sprawie jawności organizacji obywatelskich prowadzących działalność mogąca wpływać na życie publiczne” – budził on obawy organizacji pozarządowych, nie dotyczył jednak bezpośrednio zagranicznego finansowania.

Kolejny kontrowersyjny akt prawny „O Ochronie Suwerenności Narodowej” uchwalony został natomiast w 2023 roku. Autorzy zauważają, że „Suwerenność Węgier jest coraz bardziej poddawana złośliwym atakom. Próby wywierania wpływu przez zagraniczne organizacje i osoby prywatne podejmowane są od lat. (…) Węgierskie prawo zabrania obecnie partiom przyjmowania finansowania zagranicznego, jednak wiosną 2022 roku zjednoczona opozycja obeszła tę zasadę, wykorzystując środki zagraniczne za pośrednictwem organizacji pozarządowych i firm zaangażowanych w działalność polityczną. Aby zapobiec podobnym przypadkom, konieczne jest także zaostrzenie obowiązujących przepisów”.

Najważniejszym elementem ustawy jest powołanie nowego Urzędu Ochrony Suwerenności. Zadaniem nowego Urzędu ma być „wykrywanie i badanie działań prowadzonych w interesie innego państwa takich jak: działalność rzecznicza, manipulacja i działania dezinformacyjne, działania mające na celu wpływanie na debatę demokratyczną i procesy decyzyjne Unii Europejskiej”. Urząd ma również „identyfikować i badać organizacje, których działalność z wykorzystaniem finansowania zagranicznego może mieć wpływ na wynik wyborów”.

Organizacje społeczeństwa obywatelskiego ostro skrytykowały nowe prawo. Zauważyły, że proponowany tekst ustawy jest celowo niejasny i ma wywołać efekt odstraszający. Zauważają, że nowy Urząd Obrony Suwerenności będzie mógł prowadzić dochodzenia w sprawie każdej organizacji lub osoby pod niejasnymi i szeroko zakrojonymi pretekstami, takimi jak zagraniczne interesy i zagrożenie suwerenności Węgier, czy wykorzystanie zagranicznego finansowania. Unia Europejska w związku z uchwaleniem ustawy wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Budapesztowi.

Dlaczego gruzińskie organizacje tak bardzo obawiają się projektu ustawy przypominającego rosyjskie regulacje? Jakie regulacje obowiązują w Rosji?

Pierwszym aktem prawnym dotyczącym zagranicznego finansowania organizacji pozarządowych w Rosji, była uchwalona w 2012 roku ustawa, zwana potocznie – tak jak ustawa gruzińska – ustawą o zagranicznych agentach. Jej przepisy stanowiły, że organizacje, które otrzymują wsparcie finansowe z zagranicy i zajmują się „działalnością polityczną”, muszą zarejestrować się w „rejestrze organizacji non-profit wykonujących funkcję zagranicznego agenta”.

Na organizacje będące „zagranicznymi agentami” ustawa nałożyła szereg obowiązków – w tym przede wszystkim obowiązek oznaczania tworzonych przez nie materiałów, czyli np. raportów, plakatów, stron internetowych, informacją, że zostały przygotowane przez organizację, która wykonuje „funkcje zagranicznego agenta”. Za nieprzestrzeganie przepisów groziły wysokie kary.

Wejście w życie ustawy było początkiem głębokiego kryzysu społeczeństwa obywatelskiego w Rosji. W rejestrze bardzo szybko znalazły się rosyjskie organizacje praw człowieka, ale także wiele innych zajmujących się różną tematyką. Władze wpisywały organizacje albo wykreślały w zależności od politycznych potrzeb. Szczególnie dotkliwy okazał się obowiązek oznaczania materiałów etykietą, że są one „wytworzone” przez zagranicznego agenta – organizacje odmawiały oznaczania ich zgodnie z ustawą, a władza wielokrotnie karała je wysokimi grzywnami. Sankcje karne groziły także osobom zarządzającym organizacją. To wszystko spowodowało, że wiele organizacji zamknęło swoją działalność, a inne znacznie ją ograniczyły.

W kolejnych latach ustawodawstwo dotyczące „zagranicznych agentów” ewaluowało, aby ostatecznie doprowadzić do prawie całkowitego stłumienia aktywności obywatelskiej w Rosji.

Już w 2016 roku doprecyzowano definicję działalności politycznej w taki sposób, żeby wyraźnie obejmowała większość działań prowadzonych przez organizacje pozarządowe – takich jak udział w organizacji wydarzeń, obserwacja wyborów, składanie apelów do władz, rozpowszechnianie opinii na temat decyzji władz państwowych, czy prowadzenie badań opinii publicznej.

Kolejne akty prawne wykorzystywały fakt istnienia rejestru, wykluczając organizacje zarejestrowane w rejestrze w różnych obszarach. Przykładowo w 2016 r. utworzono nową kategorię organizacji, które są „dostawcami usług użytecznych społecznie”. Takie organizacje kwalifikowały się do priorytetowego finansowania ze środków wewnętrznych. „Agenci zagraniczni nie mogli być uznawani za „dostarczycieli usług”.

W 2018 r. zmieniono ustawę o publicznych komisjach, które mają prawo do kontroli warunków w zakładach karnych. Organizacjom będącym zagranicznymi agentami zakazano zgłaszania kandydatów do publicznych rad monitorujących. Uderzyło to znacznie w organizacje przeciwdziałające torturom – które od samego początku znalazły się na liście zagranicznych agentów.

Kolejna nowelizacja wyłączyła organizacje posiadające status „zagranicznego agenta” z listy instytucji społecznych uprawnionych do dokonywania niezależnej oceny projektów antykorupcyjnych aktów prawnych.

W 2015 roku rosyjska Duma przyjęła drugą ustawę dotyczącą sektora pozarządowego, zwaną ustawą o organizacjach niepożądanych. Przepisy ustawy stanowiły, że rosyjskie władze mogą całkiem zakazać działalności organizacji zagranicznej lub międzynarodowej na terenie Rosyjskiej Federacji, jeśli działalność organizacji stanowi zagrożenie dla podstaw ustroju konstytucyjnego lub obronności i bezpieczeństwa państwa.

Na listę organizacji niepożądanych szybko zostały wpisane zachodnie organizacje grantodawcze – w ten sposób ustawa uderzyła w organizacje rosyjskie pozbawiając je możliwości współpracy z zagranicznymi partnerami (jedną z pierwszych wpisanych do rejestru organizacji było Open Society Institute OSI Assistance Foundation Georga Sorosa). Ustawa była także niedługo później wykorzystywana już nie tylko do walki z organizacjami, ale również do walki z opozycją.

Kolejnym krokiem było rozszerzenie ustawodawstwa dotyczącego zagranicznych agentów na media. W 2017 roku rosyjska Duma przyjęła ustawę̨ nowelizującą̨ ustawę o środkach masowego przekazu. Media mogły być objęte statusem „agenta zagranicznego”, jeśli otrzymują środki finansowe z zagranicy – także wtedy, kiedy otrzymują środki od osób prywatnych. Utworzono nowy rejestr mediów – zagranicznych agentów.

Dwa lata po uchwaleniu tej ustawy, Duma Państwowa uchwaliła kolejną nowelizację prawa medialnego. Ustawa rozszerzyła działanie ustawy o agentach na osoby fizyczne – za zagranicznych agentów mogły od tej pory zostać uznane osoby, które otrzymały finansowanie z zagranicy oraz rozpowszechniały treści adresowane do nieograniczonej liczby odbiorców. Od tej pory zagranicznymi agentami mogli być dziennikarze, ale także blogerzy, a nawet osoby tworzące treści w mediach społecznościowych.

W 2020 roku uchwalona została „Ustawa o zmianie niektórych aktów ustawodawczych Federacji Rosyjskiej w celu ustanowienia dodatkowych środków przeciwdziałania zagrożeniom bezpieczeństwa narodowego”. Ustawa wprowadziła zasadę, według której za każdym razem, kiedy media piszą o osobie lub organizacji będącej w rejestrach „zagranicznych agentów”, muszą podać informację, że ta osoba lub organizacja pełni funkcję zagranicznego agenta. Ustawa ta była w późniejszym czasie jeszcze zmieniana.

W czerwcu 2022 roku Duma Państwowa przyjęła kolejną nową ustawę dotyczącą „zagranicznych agentów” – była to konsekwencja prowadzenia przez Federację Rosyjską działań zbrojnych w Ukrainie. Nowy akt prawny nosił nazwę „Ustawy o kontroli nad działalnością osób znajdujących się pod zagranicznym wpływem”.

Ustawa wyraźnie odnosiła się nie tylko do organizacji pozarządowych, czy mediów, ale także do wszystkich osób fizycznych. W rozumieniu niniejszej ustawy federalnej przez agenta zagranicznego rozumie się osobę, która otrzymała wsparcie i (lub) znajduje się pod obcymi wpływami w innej formie. Ustawa stanowiła, że za agenta zagranicznego można uznać osobę fizyczną lub prawną, niezależnie od jego formy organizacyjno-prawnej, stowarzyszenie publiczne działające bez osobowości prawnej, inne stowarzyszenie osób, strukturę zagraniczną bez osobowości prawnej, a także osobę fizyczną, niezależnie od jej obywatelstwa lub w przypadku braku osoby prawnej.

Według nowej ustawy agentem zagranicznym może być już nie tylko osoba, która uzyskuje wsparcie materialne z zagranicy, ale także taka, która znajduje się „pod obcymi wpływami w innych formach”. Wpływ zagraniczny zdefiniowano jako zapewnienie osobie wsparcia z zagranicznego źródła lub wywieranie wpływu na osobę, w tym poprzez przymus albo perswazję. Zamiast pięciu rejestrów „zagranicznych agentów”, funkcjonować miały od teraz dwa – „rejestr agentów zagranicznych” oraz nowy „rejestr osób powiązanych z agentami zagranicznymi”.

Wszystkie te ustawy spowodowały, że działalność społeczeństwa obywatelskiego w Rosji stała się prawie niemożliwa. Nie pomogły sprzeciwy organizacji pozarządowych oraz społeczności międzynarodowej.

Już w 2013 roku grupa rosyjskich organizacji pozarządowych wniosła skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu – skarga dotyczyła ustawy w pierwotnej wersji. Orzeczenie zapadło dopiero w 2022 roku. Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że rosyjska ustawa o zagranicznych agentach jest niezgodna z Europejską Konwencją Praw Człowieka. Orzeczenie zapadło tydzień po tym, jak Rosja postanowiła nie wykonywać postanowień Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Regulacje prawne dotyczące tego ustawodawstwa nadal się zmieniają. Przykładowo – ostatnia zmiana prawa medialnego z marca 204 zakazuje reklam w mediach „zasobów informacyjnych agentów zagranicznych” – czyli w praktyce zakazuje reklam, jeżeli dotyczą organizacji znajdującej się w rejestrze.

W maju 2024 wprowadzono zmianę do ustawy „o agentach” stanowiącą, że osoba wpisana do rejestru nie może zajmować stanowisk we władzach publicznych, w tym stanowisk w państwowej służbie cywilnej i służbie miejskiej, ani być członkiem komisji wyborczej lub komisji referendalnej. „Agenci” nie mogą prowadzić też żadnej działalności edukacyjnej.

Postępowanie rządzącej w Gruzji większości rodzi pytania odnośnie kierunku prowadzonej przez nią polityki zagranicznej. Pod znakiem zapytania stoi przyszłość europejska Gruzji – szczególnie wobec wyraźnych oświadczeń Komisji Europejskiej oraz urzędników Unii Europejskiej, że przyjęcie ustawy o zagranicznych agentach negatywnie wpływa na postęp Gruzji na drodze do UE.