Publicystyka - ngo.pl

Zbliżające się wybory parlamentarne, to czas rozliczeń i kolejnych obietnic. W niniejszym artykule chciałbym krótko zrecenzować działanie Komitetu do spraw Pożytku Publicznego na czele z Przewodniczącym Komitetu w obszarze opracowania i opiniowania projektów aktów prawnych w zakresie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. To właśnie ta kompetencja stanowiła jedno z kluczowych uzasadnień dla utworzenia powyższych ciał, powstałych w 2017 roku w wyniku nowelizacji ustawy o pożytku, wprowadzonej przyjęciem ustawy z dnia 15 września 2017 r. o NIW.

Tematyka jest dość ciężkostrawna, więc aby wprowadzić odrobinę lekkości posłużę się metaforą internetowego mema, czyli – jak wskazuje Wikipedia – komunikatu obrazkowego zbudowanego w oparciu o schemat konstrukcyjny wykorzystujący skonwencjonalizowane elementy związane z kulturą i historią Internetu. Idąc tym tropem – dokonania Komitetu i Przewodniczącego na powyższym polu przypominają mem z rysunkiem konia, którego tułów w połowie naszkicowany jest realistycznie, a w połowie – łącznie z głową – przypomina rysunek 3-letniego dziecka.

Stawiam tezę, że w obszarze opracowania aktów prawnych największym osiągnięciem Przewodniczącego było przygotowanie regulacji, na mocy której do porządku prawnego wprowadzono funkcję Przewodniczącego. Brzmi nieco kuriozalnie, ale nie jest tajemnicą, że stworzenie nowego ładu instytucjonalnego – na który składa się m.in. Przewodniczący Komitetu ds. Pożytku Publicznego, Komitet ds. Pożytku Publicznego, Narodowy Instytut Wolności z Dyrektorem oraz Radą NIW – jest wynikiem działań ministra Piotra Glińskiego, od początku pełniącego funkcję, którą dla siebie przewidział (a do czerwca 2023 roku również funkcję wicepremiera). Szerzej pisał o tym Piotr Frączak w opracowaniu „Jak to z tym NIW-em było?” (Kliknij).

W uzasadnieniu do ustawy o NIW czytaliśmy: „Powstanie Komitetu do spraw Pożytku Publicznego powinno się (…) przyczynić do zmniejszenia (…) problemów wynikających ze zjawiska nazywanego potocznie „Polską resortową”, czyli sytuacji, w której poszczególne ministerstwa realizują równolegle, niezależnie od siebie, działania w jednym obszarze, uniemożliwiając zaistnienie efektu synergii i prowadzenia systemowych działań wedle spójnych standardów” (Kliknij).

Paradoksalnie – to sam wyżej wymieniony akt prawny doskonale zilustrował powyższą resortowość. W wyniku jego wprowadzenia w 2017 roku doszło bowiem do instytucjonalnego rozdzielnia dwóch ważnych obszarów działania trzeciego sektora, czyli pożytku publicznego i ekonomii społecznej, będących dotychczas w gestii ministra właściwego ds. polityki społecznej. 

Dowodów resortowości dostarczał nam na tym tle sam Przewodniczący, m.in. w ramach polemik z Minister Rodziny i Polityki Społecznej Marleną Maląg w przedmiocie uchwalanej ustawy o ekonomii społecznej (patrz np. Kliknij). Sama regulacja spowodowała zresztą, że do ustawy o pożytku – domeny Przewodniczącego – dopisano sferę zadań publicznych w zakresie działalności na rzecz podmiotów ekonomii społecznej i przedsiębiorstw społecznych, o których mowa w ustawie o ekonomii społecznej, czyli obszarze będącym w domenie Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Na zobrazowanie tej sytuacji również znalazłoby się kilka memów.

Ustawa o ekonomii społecznej – przyjęta ostatecznie 5 sierpnia 2022 roku – jest również dowodem na brak aktywności Przewodniczącego i Komitetu w obszarze przewidzianych dla nich zadań. Regulacja ta – abstrahując od jej ogólnej oceny – z pewnością ma charakter systemowy. Żadnym tego typu aktem prawnym ani Przewodniczący, ani Komitet, nie mogą się pochwalić.

W ostatnich latach przyjęto zresztą co najmniej dwie inne ustawy w zakresie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, które powstały poza domeną Przewodniczącego. Mowa tutaj o ustawie z dnia 9 listopada 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich (Kliknij) (pierwotnie w domenie ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, obecnie ministra właściwego do spraw rozwoju wsi) oraz ustawie z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Kliknij) (będącej w domenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych). 

Co gorsza – powyższe akty prawne naruszyły na kilku poziomach systemowy porządek, nad którym ustawowo mają czuwać ciała powołane przy okazji ustawy o NIW. Mowa tutaj o porządku ustawy prawo o stowarzyszeniach oraz ustawy o pożytku. Obie nowe przyjęte ustawy dotyczą form prawnych typu zrzeszeniowego, dla których koronna – patrząc systemowo – powinna być ustawa prawo o stowarzyszeniach (zob. Piotr Frączak, “Stowarzyszenia na tle innych zrzeszeń” – Kliknij). 

Ustawa o KGW stworzyła w 2018 roku zupełnie nowy byt prawny, z własnym systemem rejestracji, własnym system finansowania, innymi, niż w pożytku, zasadami dotyczącymi uproszczonej ewidencji przychodów i kosztów, inną działalnością zarobkową oraz… wątpliwościami, czy KGW w ogóle są organizacjami pozarządowymi (sic!). Ustawa o OSP na szczęście tak daleko nie poszła, zdemontowała nieco pożytek (nie ona zresztą jedna), czyniąc dla ochotniczych straży pożarnych wyjątek w postaci braku konieczności dwuletniego stażu w chwili ubiegania się o status OPP.

Metafora mema z rysunkiem konia, którego tułów w połowie przypomina rysunek 3-letniego dziecka jest szczególnie adekwatna przy omawianiu propozycji zmian prawnych, które wyszły spod pióra Przewodniczącego. 

Mowa tutaj o projekcie ustawy o sprawozdawczości organizacji pozarządowych (Kliknij) i wieloletnich przymiarkach do reformy ustawy o pożytku. Diagnoza dla opracowania obu aktów prawnych była słuszna (nie stanowiła zresztą diagnozy samego Przewodniczącego, a była raczej spisanymi postulatami środowiska pozarządowego). Efekt – w postaci konkretnych zapisów – to już jednak ta mniej udana, pisząc delikatnie, część obrazka. 

Projekt ustawy o sprawozdawczości organizacji pozarządowych spotkał się z szeroką krytyką, w dużej części stanowił m.in. “zasłonę dymną” dla chęci uczynienia kroku w stronę centralizacji i rozbudowy systemu kontroli nad organizacjami pozarządowymi, a zarazem był niedopracowany pod kątem szczegółów (Kliknij). Krytyka ta jednak nie usprawiedliwia faktu, iż od tylu lat – mimo zapowiedzi – nie doszło do poprawy w przedmiocie sprawozdawczość organizacji pozarządowych w Polsce. Nadal mamy do czynienia z dublowaniem się danych zbieranych w ramach różnych obowiązków sprawozdawczych, nadmiernym obciążeniem obowiązkami sprawozdawczymi mniejszych organizacji, czy niskim wykorzystaniem zebranych danych do projektowania dobrych zmian dla sektora.  

Losy reformy ustawy o pożytku są jeszcze bardziej skomplikowane i mało przejrzyste. Szeroko pisze o nich wspominany już Piotr Frączak, w też już przywoływanym opracowaniu „Jak to z tym NIW-em było?” (Kliknij). W skrócie – tu również, mimo zapowiedzi, nie ma żadnych efektów po stronie rządowej. Nie udało się nawet sfinalizować prac nad rozporządzeniami do ustawy dotyczącymi zlecania zadań, które konsultowano jeszcze w 2019 roku.

Na końcu warto zauważyć, że nawet „bodźcowanie” Przewodniczącego propozycjami aktów prawnych mających na celu przyspieszenie rejestracji stowarzyszeń (Kliknij) oraz poprawę sytuacji małych organizacji w przedmiocie PPK (Kliknij), zakończyło się niepowodzeniem. Przewodniczący w formie petycji otrzymał od środowiska pozarządowego spisane przepisy, jednak nawet taki „gotowiec” nie był w przedmiocie jego zainteresowania.

Niniejszy wpis krótko opiniuje Komitet i Przewodniczącego w przedmiocie wywiązywania się z zadań w obszarze opracowania i opiniowania projektów aktów prawnych w zakresie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Na końcu chciałbym napisać kilka słów o finansach, ale też w kontekście przepisów, na podstawie których wydawane są środki. Mam też w tyle głowy polemikę Dyrektora NIW Wojciecha Kaczmarczyka z tekstem Tomasza Schimanka dotyczącym likwidacji funkcji Pełnomocnika rządu ds. społeczeństwa obywatelskiego z początku 2021 roku (zob. Tomasz Schimanek, “Pełnomocnik rządu ds. społeczeństwa obywatelskiego: czy likwidację tej funkcji ktoś w ogóle zauważy?” – Kliknij). W polemice tej Dyrektor NIW wskazywał właśnie na finanse i wzrost alokacji dla sektora, Tomasz Schimanek podkreślał, iż jego tekst dotyczy konkretnie funkcji Pełnomocnika oraz zapowiadanego lata temu narodowego program rozwoju społeczeństwa obywatelskiego (a w zasadzie jego braku, do dziś zresztą program nie powstał). Ja, podobnie jak wówczas Tomek Schimanek, chciałbym podkreślić, iż piszę konkretnie o aktywności legislacyjnej.

W tym jednak kontekście warto NIW przywołać. Tu stawiam bowiem tezę, iż dla działania NIW powyższe zadania wpisane w kompetencje Przewodniczącego i Rady nie mają znaczenia. Więcej nawet – szkodzą.

NIW jest w istocie agencją zajmującą się realizacją programów grantowych. Tylko tyle i aż tyle. Patrząc ogólnie w dokumentację realizowanych przez NIW programów oraz ideę, która przyświecała ich uruchomieniu i realizacji (w szczególności programów PROO) oraz oceniając warstwę komunikacyjną (materiały pomocnicze, kontakt z pracownikami, webinaria, generator, wizualizacje, itp.) są to według mnie jedne z lepszych centralnie zarządzanych programów dedykowanych organizacjom pozarządowym. 

Polityczna pozycja Przewodniczącego im szkodzi, bowiem niemal po każdej edycji wysnuwane są opinie o konflikcie interesów. I czy taki nie zachodzi, skoro Przewodniczący Piotr Gliński nadzoruje NIW, a NIW przyznaje dotacje np. Fundacji Polska Wielki Projekt, w której radzie programowej zasiada… Piotr Gliński? Sam Przewodniczący jednak zdaje się problemu nie dostrzegać, skoro sytuacja się powtarza – raz w 2021 roku (zob. Daniel Flis, Instytut Glińskiego rozdał 11 mln zł organizacjom nacjonalistycznym, katolickim i PiS-owskim – Kliknij), innym razem w roku bieżącym (zob. Daniel Flis, Sebastian Klauziński, Maria Pankowska – “Instytut Glińskiego rozdał 68 mln zł. Publiczne pieniądze dla organizacji z kręgu ministrów PiS” – Kliknij).

I tu znowu mówimy o regulacjach, bo w mojej opinii brak konfliktu interesów powinien być gwarantowany ustawowo (większe gwarancje braku konfliktu interesów mamy w regulacjach dot. organizacji pożytku publicznego, niż w przypadku powyższym). Tu chciałem też przypomnieć bardzo ciekawy artykuł wspomnianego już Tomka Schimanka traktujący właśnie o tej materii (zob. Tomasz Schimanek, “Konflikt interesów przy zlecaniu zadań publicznych” – Kliknij).

Powyższe stanowi dla mnie też powód do nieco innej refleksji. Chodzi mianowicie o wspomnianą już narrację o dużej ilości środków przekazywanych na realizację programów NIW. Wartość środków przeznaczonych na dotacje dla organizacji w ramach wspomnianych już konkursów PROO w edycji 2024 r. wynosi 47 milionów zł. Kwota ta jest przeznaczona na projekty realizowane w latach 2024, 2025 i 2026. Odpowiednio 17,8 miliona złotych, 16,6 miliona złotych oraz 12,6 miliona złotych. W tym kontekście… więcej dostaje Polska Fundacja Narodowa. Na podstawie gwarancji zawartych w statucie fundacji (sic!) otrzymuje bowiem corocznie przelewy od spółek skarbu państwa w wysokości 50 milionów złotych (Kliknij). I otrzymywać ma corocznie te 50 milionów złotych aż do 2027 roku. 

Dysponowanie tym majątkiem jest już wewnętrzną sprawą podmiotu, który działa w oparciu o tą samą ustawę, co dziesiątki tysięcy innych fundacji w Polsce. A umówmy się – Polska Fundacja Narodowa na pewno nie jest taką samą fundacją jak dziesiątki tysięcy innych fundacji w Polsce… 

Brak regulacji aż kłuje w oczy. Raz jeszcze przywołajmy tu fragment uzasadnienia dla powstania Komitetu do spraw Pożytku Publicznego: „Powstanie Komitetu do spraw Pożytku Publicznego powinno się (…) przyczynić do (…) prowadzenia systemowych działań wedle spójnych standardów”. O jakich spójnych standardach mówimy w przypadku Polskiej Fundacji Narodowej? Art.  45 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wskazuje, że ze środków publicznych nie można tworzyć fundacji na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach. Jest to przepis w praktyce dziurawy, skoro możliwe są takie działania, jak te związane z PFN.

Pozostając przy pieniądzach – maksymalny limit wydatków budżetu państwa będący skutkiem finansowania ustawy o NIW (w tym całego NIW, więc i wszystkich programów NIW) wynosił w 2022 roku 193 miliony złotych (art. 46 ustawy o NIW).  Znowu zwracam uwagę, że wciąż jesteśmy tu w obszarze regulacji prawnej. I znowu – czy powyższe środki, to dużo, skoro przychody nie działającej w rygorze ustawy o finansach publicznych Fundacji Orlen w 2022 roku wyniosły więcej, bo aż 205 milionów złotych? (Kliknij).

Jako koszty działalności statutowej – w rozumieniu, jak mniemam, konkursów dotacyjnych Fundacji Orlen – wskazano 94 miliony złotych. Jakie “spójne standardy” regulacji normują wydatkowanie tych środków na działalność organizacji?

Prawnych standardów wydatkowania środków na działalność organizacji pozarządowych na poziomie centralnym nie ma. Symbolem tego jest art. 90x ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, czyli artykuł na podstawie którego Minister Edukacji uruchomił program dotacyjny znany szerzej jako “Willa Plus” (zob. Łukasz Gorczyński, „Willa Plus” i jej znaczenie dla sektora pozarządowego – Kliknij).

W kontekście finansowania warto też przypomnieć, iż Przewodniczący próbował zwiększyć budżet NIW, ale kosztem… odebrania możliwości dysponowania funduszami norweskimi przez operatorów w postaci organizacji pozarządowych (zob. Anton Ambroziak, “Gliński przegrał drugą bitwę o środki norweskie. 53 mln euro będą zarządzać niezależne organizacje” – Kliknij) oraz poprzez dysponowanie częścią środków z mechanizmu wyrównawczego 1% (zob. Łukasz Gorczyński, “Miliony tracą – zyskuje jeden” – Kliknij). 

“Łatanie” ustawy o pożytku związane z “Polskim Ładem” jest zresztą kolejnym przykładem na to, że powstanie Komitetu do spraw Pożytku Publicznego nie rozwiązało problemów, dla którego powyższe ciało powstało.