Publicystyka - ngo.pl

Dobre argumenty nie są w cenie. Wiele razy merytoryka musiała ustąpić w procesie stanowienia prawa doraźnym interesom politycznym czy po prostu zwykłej niewiedzy i brakowi zainteresowania. Nie oznacza to jednak, że dobra argumentacja jest nieprzydatna. Wręcz przeciwnie – brak wiedzy zawsze jest słabością. Należy mieć na uwadze, że w procesie legislacyjnym pojawia się filtr w postaci ekspertów w danej materii będących do dyspozycji władzy ustawodawczej, mowa tutaj m.in. o prawnikach i specjalistach w danej dziedzinie. Filtr ten może działać wybiórczo w przypadku, gdy jest silna wola polityczna (pisząc inaczej – gdy rząd forsuje swój pomysł bez względu na zgłaszane wątpliwości i zastrzeżenia), jednak w sytuacji odwrotnej, to jest w przypadku argumentów strony społecznej, eksperci będący do dyspozycji władzy ustawodawczej (np. Rządowe Centrum Legislacji) są ważnym interesariuszem, którego siłą argumentów merytorycznych należy przekonać, by w ogóle móc myśleć o realnej zmianie.

Mimo ograniczonych zasobów, którymi dysponuje strona społeczna, wydaje się, że w ostatnich latach ta „eksperckość” organizacji pozarządowych biorących udział w procesie legislacyjnym utrzymuje się na wysokim poziomie, zatem to nie brak wiedzy stanowi główną trudność w procesie rzeczniczym, a opór przed przyjmowaniem argumentów po stronie władzy ustawodawczej. W przypadku prowadzonych przez nas działań niejednokrotnie spotykaliśmy się z bardzo wysoką oceną jakości przygotowywanych materiałów. Koronnym przykładem jest tu inicjacyjny proces rzeczniczy na rzecz opracowania wzorca statutu stowarzyszenia rejestrowego i włączenia rejestracji stowarzyszeń w system S24, dla którego poparcie wyrażali tak członkowie rządu (m.in. Przewodniczący Komitetu ds. Pożytku Publicznego czy Minister Sprawiedliwości - Kliknij), jak i posłowie opozycji, członkowie Rady Działalności Pożytku Publicznego (Kliknij) i samorządowcy. Mimo że dobre przygotowanie merytoryczne często nie wystarcza, to zgromadzone w toku prac dokumenty oraz przychylne opinie pozwalają na gromadzenie kolejnych argumentów i materiałów, a te pozwalają ponawiać działania w przypadku zmiany sytuacji społecznej i politycznej.

Dobre przygotowanie argumentów ma wymiar jakościowy, szeroka koalicja zbudowana w ramach procesu rzeczniczego – bardziej ilościowy. Tu znowu – przedmiot rzecznictwa musi być dobrze opracowany (zrozumiały), aby móc zbudować wokół niego zainteresowanie, ale bez tego wsparcia nawet najlepsze argumenty mają małe szanse powodzenia. W przypadku działań na rzecz dobrego prawa dla organizacji pozarządowych koalicje w ramach procesów rzeczniczych opierane są raczej na podmiotach, a nie osobach indywidualnych. Tutaj modelowym przykładem jest reakcyjne działanie rzecznicze z 2021 roku przeprowadzone wobec niekorzystnych zapisów projektu ustawy o sprawozdawczości organizacji pozarządowych (Kliknij).

Poza zaprezentowanym wyżej podejściem kolektywnym ważna jest też rola pojedynczych osób, które są ambasadorami procesu rzeczniczego po stronie politycznej. To takie osoby reprezentują proces w gabinetach i w kuluarach, do których nie ma szerokiego dostępu. Dobrze, gdy są to osoby, które mają za sobą doświadczenie związane z organizacjami pozarządowymi – czy to praktyczne, czy naukowe. One – co naturalne – utożsamiają się z interesami trzeciego sektora i rozumieją jego problemy. Są bardziej zaangażowane i przekonujące. Zaangażowanie i pilnowanie procesu jest bardzo ważne. Trzeba mieć na uwadze, że rozmaitych grup interesów są setki (choćby przedsiębiorcy jako cała grupa czy przedsiębiorcy z poszczególnych branż) i działacze społeczni po prostu nie są w stanie z nimi konkurować w przedmiocie zabiegania o uwagę polityków. 

Ambasadorem przyjętej w 2003 roku ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie był prof. Jerzy Hausner, który w momencie uchwalania ustawy piastował stanowisko ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej, a tuż po jej przyjęciu został mianowany wiceprezesem Rady Ministrów. Oczywiście osób, które mają zasługi w tym, że regulacja została przygotowana i uchwalona, było znacznie więcej, ale patrząc na jego ówczesną pozycję polityczną, prof. Jerzy Hausner był tu najważniejszy. Jeżeli chodzi o nowelizację ustawy - Prawo o stowarzyszeniach, z 2015 roku, jako ambasadora zmiany można wskazać Henryka Wujca, ówcześnie pracującego w kancelarii Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego. Rola ta okazała się szczególnie ważna na końcowym etapie prac nad regulacją. 

W obecnej kadencji Sejmu strukturalnie rolę takiego ambasadora mógł odgrywać, również posiadający doświadczenie pozarządowe, prof. Piotr Gliński, od 2017 rok Przewodniczący Komitetu do spraw Pożytku Publicznego, a w latach 2015–2023 wiceprezes Rady Ministrów. Niestety Przewodniczący starał się forsować własną agendę, odrębną od myślenia o prostych przepisach dla organizacji pozarządowych, skoncentrowaną raczej na centralizacji sektora. W każdym razie – w tym przypadku interesy okazały się sprzeczne. 

W kontekście działań na rzecz dobrego prawa dla organizacji pozarządowych za ambasadorkę zmiany w kończącej się w 2023 roku kadencji Sejmu można uznać posłankę Monikę Falej, Przewodniczącą Parlamentarnego Zespołu ds. Organizacji Pozarządowych i Społeczeństwa Obywatelskiego. To Przewodnicząca pasuje do opisanej wyżej charakterystyki – ma doświadczenie związane z organizacjami pozarządowymi, jest prawniczką, utożsamiała się z interesami trzeciego sektora i w trakcie posiedzeń Zespołu wyrażała zrozumienie dla jego problemów. Zaangażowanie Moniki Falej oraz wiceprzewodniczącej Anity Kucharskiej-Dziedzic miało duże znaczenie dla co najmniej dwóch procesów – powstania poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, który dotyczył zwolnienia organizacji pozarządowych z obowiązków podatkowych w zakresie CIT (Kliknij) oraz działań na rzecz wzorca statutu stowarzyszenia (Kliknij). Niestety ich czysto polityczna pozycja (w IX kadencji Sejmu obie posłanki związane były z opozycyjną Lewicą) nie pozwoliła na „dowiezienie” projektów. W przypadku CIT Marszałek przetrzymał projekt w „zamrażarce” i nie nadano mu nawet numeru druku, w przypadku wzorca statutu stowarzyszenia – nie udało się przygotować, mimo decyzji Komisji ds. Petycji, ostatecznej regulacji.

Zespół OFOP-u „Proste prawo dla NGO”

Dla troski o dobrą jakość materiału rzeczniczego (np. propozycji stanowisk rzeczniczych lub uwag do ustawy) w przypadku działań na rzecz dobrego prawa dla organizacji pozarządowych kluczowe znaczenie ma obecne funkcjonowanie Zespołu OFOP-u „Proste prawo dla NGO” (Kliknij).

Zespół formalnie rozpoczął swoją działalność w maju 2021 roku i obecnie składa się z ekspertów delegowanych przez cztery organizacje członkowskie OFOP-u, tj. Fundację trzeci.org, Polską Fundację im. Roberta Schumana, Stowarzyszenie Dialog Społeczny i Stowarzyszenie Klon/Jawor. Zespół jest miejscem prac eksperckich i wewnętrznego uzgadniania stanowisk. Jego posiedzenia są systematyczne. Warto tu wspomnieć rolę ekspertów zewnętrznych – tak ze świata biznesu, jak i świata akademickiego. W ramach prac Zespołu OFOP-u „Proste prawo dla NGO” mieliśmy możliwość korzystać ze wsparcia merytorycznego takich osób, jak m.in. dr Maria Supera-Markowska (doktor nauk prawnych, pracowniczka naukowo-dydaktyczna Katedry Prawa Finansowego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego), Jakub Flejszar z PwC (PwC to globalna sieć przedsiębiorstw świadczących usługi księgowe, audytorskie i doradcze) czy Bernadeta Skóbel (Radczyni Prawna Związku Powiatów Polskich, koordynatorka pomocy prawnej). Mieliśmy też możliwość wymiany refleksji z mec. Pawłem Suskim, autorem najważniejszych omówień prawnych dotyczących ustawy Prawo o stowarzyszeniach. To też jedno z zadań związanych z prowadzeniem rzecznictwa – sprawić, aby więcej osób angażowało się ekspercko w dobre regulacje na rzecz sektora. Taka współpraca może przynieść obopólne korzyści, związane przede wszystkim z wymianą wiedzy i doświadczeń wynikających z praktyki stosowania prawa.

Zespoły parlamentarne

Inną wspomnianą wyżej strukturą organizacyjną ważną dla procesu rzeczniczego okazał się Zespół ds. Organizacji Pozarządowych i Społeczeństwa Obywatelskiego (Kliknij). W kończącej się w 2023 roku kadencji parlamentu nie było komisji wprost dedykowanej organizacjom pozarządowym (komisje są lepiej „umocowane”), były za to dwa zespoły – ten wspomniany wyżej oraz drugi – Parlamentarny Zespół ds. Społecznych Stowarzyszeń Członkowskich (Kliknij). Pierwszy Zespół składał się głównie z parlamentarzystek i parlamentarzystów z różnych partii opozycyjnych, drugi – wyłącznie z posłów PiS. Ten pierwszy – uformowany w 2019 roku – do maja 2023 roku spotkał się 11 razy, ten drugi – powstały w maju 2022 roku – spotkał się dwa razy. Tego typu ciała są szansą na publiczne przedstawianie parlamentarzystom swoich stanowisk.

Ustawowy system ciał dialogu

Osobną kwestią jest cały ustawowy system dialogu. Są rady działalności pożytku publicznego (w tym RDPP na szczeblu krajowym) oraz nowy ład instytucjonalny stworzony w 2017 roku w wyniku nowelizacji ustawy o pożytku, wprowadzonej przyjęciem ustawy z dnia 15 września 2017 r. o NIW, na który składa się m.in. Komitet ds. Pożytku Publicznego oraz Rada Narodowego Instytutu Wolności. O ile ogólnopolska RDPP podejmowała pewne próby działań w obszarze prawa dla organizacji pozarządowych, o tyle aktywność pozostałych ciał nie była ukierunkowana na szerszy dialog. Ciała te traktowane są raczej instrumentalnie. Nie jest to jednak wyłącznie kwestia przepisów, ale też określonego „momentu politycznego”, o którym piszemy niżej. Na końcu warto odnotować pozaustawowe ciało dialogu, jakim jest Konwent Wojewódzkich Rad Działalności Pożytku Publicznego, oraz poddać pod refleksję pomysł ewentualnego powołania stanowiska Rzecznika Organizacji Pozarządowych (Kliknij).

Nawet najlepsze rozwiązania, by mogły zostać zauważone, wymagają odpowiedniej komunikacji, a by traktowano je priorytetowo – należy ciągle podejmować próby pozostawania w relacjach z różnymi interesariuszami. Do promocji działań rzeczniczych można stosować zasady podobne do tych, które ogólnie stosuje się w marketingu. Inaczej mówiąc – działanie rzecznicze może być również produktem, który trzeba umieć „sprzedać”. Mowa tutaj m.in. o dostosowanym do określonego odbiorcy przekazie i odpowiednim opakowaniu (identyfikacji graficznej). Poniżej wskazujemy tylko kilka zagadnień z zakresu komunikacji i promocji, na które warto zwrócić uwagę.

Komunikacja z interesariuszami

Działanie rzecznicze składa się m.in. z etapu przygotowania materiału (np. napisanie petycji, stworzenie wniosku o informację publiczną) oraz etapu wdrożenia (m.in. wysłanie danego pisma w terminie i w odpowiedniej formie) i właściwego monitorowania procesu. Proces jest często rozciągnięty na wiele miesięcy i dużo jest momentów, w których nie mamy pewności, jaki jest rezultat naszego działania. Nawet mimo określenia konkretnego adresata interwencji grupa interesariuszy jest zazwyczaj znacznie szersza (np. urzędnicy określonego ministerstwa). W niektórych działaniach, na przykład związanych z pozyskiwaniem informacji publicznej, bardzo przydaje się wiedza prawnicza.

Komunikacja branżowa

W działaniu rzeczniczym warto mieć zbudowany kanał, poprzez który stale będziemy informować o kolejnych krokach – może to być strona internetowa lub profil w mediach społecznościowych. Podstawowym narzędziem komunikacji branżowej w ramach działań na rzecz dobrego prawa dla organizacji pozarządowych jest serwis proste.ngo (Kliknij), w którym zamieszczane są koleje numery Biuletynu #prosteNGO (Kliknij) oraz artykuły i opracowania. Biuletyn wysyłany jest też w formie newslettera. Duża część artykułów z serwisu proste.ngo udostępniana jest w ramach portalu ngo.pl, największego medium branżowego, co daje możliwość dotarcia do większej ilości osób. Stanowiska rzecznicze publikowanie są natomiast na stronie internetowej Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych. Do komunikacji wykorzystywane są również media społecznościowe, przede wszystkim Facebook. Dość duża społeczność użytkowników zbudowana jest zwłaszcza wokół profili ngo.pl i Polskiej Fundacji im. Roberta Schumana.

Komunikacja masowa

Tematy dobrego prawa dla organizacji pozarządowych są dość trudne w komunikacji masowej. Najczęściej pojawiają się w sytuacji kryzysu, takiego jak sprawa „Willi Plus” (Kliknij). Można wówczas próbować przedstawić w debacie publicznej te mniej oczywiste, branżowe konteksty danej sprawy.

Komunikacja wewnętrzna

Jeszcze innym zagadnieniem jest dbanie o komunikację wewnętrzną. Budowa koalicji wokół danego zagadnienia wymaga umiejętności przekonania do danej sprawy, dopilnowania otrzymania odpowiedzi w określonym terminie czy informowania o postępach.

Strategia rzecznicza wiąże się z wyborem określonego narzędzia rzecznictwa. Kilka takich narzędzi daje nam prawo.

Petycja

Kwestię petycji reguluje ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy przedmiotem petycji może być żądanie m.in. zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji. Polecamy to narzędzie rzecznicze jako dobry sposób na aktywne rzecznictwo. Pozwala ono wnieść swoje pomysły na forum publiczne i uczynić je elementem debaty politycznej.

Rzecznik Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich jako konstytucyjny organ ochrony prawnej stoi na straży przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela. Jego pozycja ustrojowa i kompetencje wynikające z Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich umiejscawiają go poza klasycznym podziałem organów władzy państwowej. Podjęcie czynności przez Rzecznika Praw Obywatelskich może nastąpić na wniosek organizacji. Rzecznik po zapoznaniu się ze skierowanym do niego wnioskiem może m.in. podjąć sprawę, wskazać wnioskodawcy przysługujące mu środki działania lub przekazać sprawę według właściwości. Przy urzędzie Rzecznika Praw Obywatelskich działa grupa „Nasz Rzecznik” złożona z organizacji pozarządowych i inicjatyw społecznych.

Poselski projekt ustawy

Poselskie projekty ustaw mogą być wnoszone przez komisje sejmowe lub co najmniej 15 posłów podpisujących projekt. Jeśli materiał rzeczniczy jest dobrze przygotowany, można liczyć na to, że zostanie on poparty przez komisję lub wskazaną liczbę posłów i wniesiony do Sejmu właśnie jako projekt poselski.

Dostęp do informacji publicznej

Dostęp do informacji publicznej nie jest bezpośrednim narzędziem rzeczniczym, ale może nam dostarczyć argumentów do takiego procesu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tryb udzielania informacji ustala ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Konsultacje publiczne

Konsultacje publiczne służą uwzględnieniu opinii społeczeństwa obywatelskiego w procesie stanowienia prawa. Zasady prowadzenia konsultacji publicznych zostały określone w „Wytycznych do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego”.

Wysłuchanie publiczne

Instytucja wysłuchania publicznego funkcjonuje w Polsce od 2005 roku na podstawie ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa i przepisów Regulaminu Sejmu. Celem wysłuchania publicznego jest dostarczenie prawodawcy w danej sprawie argumentów i opinii różnych podmiotów oraz wyważenie sprzecznych interesów stron. Jest to mechanizm służący reprezentowaniu i promocji interesów i jednocześnie metoda wpływania na decyzje organów władzy publicznej.

Czy tego chcemy, czy nie – w działalności rzeczniczej bardzo duże znaczenie ma moment polityczny. Ważnym okresem jest oczywiście czas kampanii wyborczej, ale również i inne wydarzenia, np. wybór nowego ministra, chwila przyjmowania nowej regulacji itp. Tym „momentem” może być też cała kadencja parlamentu, kiedy wiemy, że dane zagadnienia są bliskie lub nie interesom danej partii politycznej.