Publicystyka - ngo.pl

Reforma finansowej współpracy organizacji pozarządowych i samorządu – a co się z tym wiąże, nowelizacja ustawy o pożytku – wydaje się nieunikniona. Poniższy tekst jest próbą zebrania najważniejszych propozycji i pojawiających się głosów w debacie, jak również próbą pewnego wskazania możliwych kierunków zmian.

Ramą finansowych relacji samorządu i organizacji pozarządowych jest uchwalona 20 lat temu ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Do dnia 1 stycznia 2004 roku, kiedy to w życie weszły zapisy wspomnianej regulacji dotyczące prowadzenia działalności pożytku publicznego na podstawie zlecania realizacji zadań publicznych, finansowe relacje samorządu i organizacji pozarządowych nie posiadały szczegółowej regulacji systemowej. Samorządy i organizacje szukały rozwiązań we własnym zakresie (czytaj więcej: Piotr Frączak, Trzeci sektor w III Rzeczypospolitej, s. 116-127 – Kliknij).

Jako uzasadnienie przyjęcia bardzo wyraźnych ram prawnych dla tych finansowych relacji wskazywano m.in. wprowadzenie z dniem 1 stycznia 1999 roku w ówczesnej ustawie o finansach publicznych – tu cytat – „zbyt ogólnych przepisów, powodujących nadmierne rozproszenie, zasad finansowania współpracy w ramach działalności organów administracji publicznej i organizacji pozarządowych” (Kliknij, s. 20). Jednocześnie jednak jeszcze w trakcie dyskusji przed przyjęciem ustawy o pożytku pojawiały się głosy, że „dotowanie z budżetu państwa jest mniej ograniczone niż dotowanie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (choć powinno być odwrotnie)” (patrz: Piotr Frączak, Trzeci sektor w III Rzeczypospolitej, s. 127).

Dziś, po 20 latach obowiązywania zapisów ustawy o pożytku oraz kilkukrotnych zmianach rozporządzeń dodatkowo narzucających sztywne wzory formalnych dokumentów związanych z przyznawaniem dotacji organizacjom pozarządowym przez samorząd, powyższe zdanie – autorstwa prof. Huberta Izdebskiego – wydaje się doskonałą wskazówką kierunku zmian i jednym z podstawowych założeń przyświecających tym zmianom. Parafrazując – dotowanie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego powinno być mniej ograniczone niż dotowanie z budżetu państwa. 

W sposób wyraźny widać bowiem, jak nieskrępowane możliwości przekazywania środków finansowych ma administracja centralna, która nie musi tkwić w rygorze ustawy o pożytku. Na boku zostawiając wypaczenia (patrz np. „Willa Plus” i jej znaczenie dla sektora pozarządowego – Kliknij), na uwagę zasługują same systemowe konstrukcje programów takich, jak np. PROO 1a (organizacje mogą uzyskać wsparcie na realizację działań misyjnych oraz wzmocnienie instytucjonalne) (Kliknij), dotacje podmiotowe dla kół gospodyń wiejskich (Kliknij), czy realizacja rozmaitych programów za pośrednictwem wyodrębnionych instytucji, jak np. przez powołane przez MKiDN w 2022 roku Centrum Rozwoju Przemysłów Kreatywnych realizujące „Program Wsparcia Gier Wideo” (Kliknij). 

Dotacje powyższe mają swoje dokumenty i swoje zasady odpowiadające ich specyfice. Regulacja „pożytkowa” takiej elastyczności nie daje. Jak czytamy w „Opinii Sieci SPLOT: Ustawa o pożytku. Porozmawiajmy o konkretach” przygotowanej na 15-lecie regulacji: „(…) ustawa, szczególnie w trybie konkursowym – z narzuconymi wzorami ofert, umów i sprawozdań – nie rozróżnia, czy zlecane w konkursie zadanie opiewa na tysiąc czy milion złotych. Taka sama procedura, takie same wnioski i sprawozdania obowiązują wszystkich, niezależnie od wysokości dotacji” (czytaj więcej: Kliknij).

Być może powinniśmy wrócić tu regulacjami do początku, czyli do lat sprzed 2003 roku. Nie tyle zatoczyć koło, co spojrzeć na to bardziej, jak na „spiralę”, która lepiej oddaje dynamikę procesu. Pewną inspiracją jest tutaj branżowa regulacja w postaci ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, która wskazuje, że to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego.

W praktyce – to oczywiście tylko propozycja – można rozważyć coś na kształt „pełzającej rewolucji”. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego mógłby dokonać wyboru – albo bazować na zmienionych regulacjach ustawy o pożytku (o czym niżej), albo określić własne tryby – odwołujące się nie tylko do ustawy o pożytku, ale też np. ustawy prawo zamówień publicznych (o czym niżej). Pozwoliłoby to usamorządowić procedurę stopniowo, we w miarę bezpiecznych warunkach.

Powyższe podejście mogłoby też pomóc zauważyć co najmniej jeszcze dwa zjawiska, które obecnie ustawą o pożytku sprowadzone są do wspólnego mianownika. Mowa tutaj o określonej branżowości organizacji pozarządowych i o różnych typach wsparcia – jednym bliskim zasadzie subsydiarności, czyli delegowania zadań niżej, drugim bliskim po prostu wsparciu i pobudzaniu aktywności obywatelskiej.

Wspomniany wspólny mianownik budowany jest przez art. 4 ustawy o pożytku. Przewijają się w nim zarówno wszystkie branże (np. pomoc społeczna, sport, kultura), jak i te zadania, które bliższe są do możliwego zastosowania zasady subsydiarności (dla uproszczenia – np. te które pokrywają się w sposób w miarę bezpośredni z katalogiem zadań własnych gminy z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), jak i te bliższe wspomnianemu wsparciu i pobudzaniu aktywności obywatelskiej (np. promocja i organizacja wolontariatu).

W praktyce branżowość oraz różna specyfika mogłaby zostać uwzględniona, w przypadku, gdyby pozwolić, aby organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego mógł dokonać wyboru: albo bazować na zmienionych regulacjach ustawy o pożytku (o czym niżej), albo określić własne tryby względem realizacji konkretnego zadania ze sfery zadań publicznych z art. 4 (np. swój własny tryb na realizację zadań z zakresu ekologii).

Takie podejście mogłoby też stanowić odpowiedź na słusznie podnoszoną przez SPLOT niską elastyczność ustawy względem zadań o różnym poziomie finansowania.

Powyższe wpisuje się również w jedną z propozycji Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych dotyczącą uproszczeń dla III sektora na wybory parlamentarne 2023 roku dotyczącą reformy finansowania aktywności obywatelskiej – „na szczeblu lokalnym należy wzmocnić i w sposób wyraźny oddzielić finansowanie aktywności obywatelskiej (rozumianej jako realizacja wolności zrzeszania się) od zlecania organizacjom realizacji zadań publicznych (rozumianego jako realizacja zasady pomocniczości)” (czytaj więcej: Kliknij).

Kolejną ważną wskazówką zmian jest realne wzmocnienie zasady pomocniczości, czyli delegowania przez samorząd zadań do organizacji pozarządowych. To w tym upatruje się szansy nie tylko na uelastycznienie współpracy, ale na wzmocnienie sektora na poziomie samorządowym i tworzenia „społecznych instytucji”. Osią zmian byłaby znowu ustawa o pożytku, ale zmiany musiałby dotyczyć także innych regulacji. W praktyce chodzi o dążenie ku temu, aby organizacje pozarządowe mogły trwale i w bezpiecznych warunkach prowadzić tego typu instytucje, jak np. schroniska dla osób w kryzysie bezdomności, czy hospicja, w tym hospicja dziecięce lub instytucje, które jeszcze w Polsce nie posiadają bardziej ugruntowanych założeń, jak np. lokalne organizacje dobroczynne, czy lokalne społeczne instytucje wspierające dzieci i młodzież w kryzysie psychicznym oraz ich rodziny i opiekunów.

Wydaje się, że w sposób wyraźny widać tu, jak inna mechanika powinna być zastosowana do dotacji, które obecnie sprowadzone są do jednego „pożytkowego” mianownika. W przypadku zadań związanych z zasadą pomocniczości kluczowe wydaje się zapewnienie stabilności (np. długoletności kontraktowania usług) i kompleksowości (np. połączenie wsparcia finansowego z odpowiednią gminną polityką lokalową). Dopiero na dalszym planie jest „konkursowość”, która jest pewną metodą wyboru projektu (o tym niżej), ale obarczona jest również niepewnością (może właściwszy byłby system subwencyjny). Takich „społecznych instytucji” w gminie jest też pewna skończona ilość.

Nieco inna jest mechanika dotacji związanych z aktywnością obywatelską, mającą przede wszystkim na celu włączenie osób w różnego rodzaju procesy decyzyjne, nauczenie „rozmowy”, troski o dobro wspólne lub będącej wyrazem wolności zrzeszania się (na marginesie tych rozważań – wydaje się niezbędne dokonanie rzetelnej ewaluacji funkcjonowania budżetów obywatelskich i rozważenie, na ile nie powinny mocniej uwzględniać roli organizacji pozarządowych).

Następne wskazanie dotyczy takiej reformy zapisów dotyczących ustawy o pożytku, aby – przy uwzględnieniu możliwości stosowania własnych procedur przez gminy, stanowiły one jednak wzór postępowania, punkt odniesienia i w miarę jasne instrukcje postępowania dla samorządów, które zdecydują się bazować wyłącznie na zapisach ustawy.

Reforma ta powinna zawierać elementy wskazywane m.in. we wspomnianych już propozycjach Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych dotyczących uproszczeń dla III sektora na wybory parlamentarne 2023 roku oraz opinii SPLOT-u, a także rekomendacjach dla obrad Samorządowego Okrągłego Stołu we Wrocławiu z 2022 roku (Kliknij), tj. m.in.:

• wprowadzenie rzeczywistego rozliczania realizacji zadań publicznych za rezultaty (ryczałt) (czytaj więcej – Kliknij),
• umożliwienie generowania dochodu z przeznaczeniem na działalność statutową,
• zwiększenie maksymalnej wartości małych grantów (czytaj więcej – Kliknij),
• ustawowe wprowadzenie zapisów ograniczających konieczność składania załączników do ofert realizacji zadań (czytaj więcej – Kliknij),
• wprowadzenia zapisów umożliwiających finansowanie z dotacji celowych wydatków poniesionych przed zawarciem umowy dotacyjnej (czytaj więcej – Kliknij).

Wydaje się, że ważnym jest również wzmocnienie roli komisji konkursowych oraz dalsze upowszechnienie praktyk regrantingowych (wyboru społecznych operatorów przekazywanych dotacji może być szczególnie interesujące w przypadku dotacja na wsparcie aktywności obywatelskiej).

W tym kontekście warto też przywołać tekst Piotra Frączaka “Ustawa o pożytku. Tezy do założeń” (Kliknij) i tezy Stowarzyszenia Dialog Społeczny ws. współpracy z JST (Kliknij).

Kolejne wskazanie dotyczy też artykułowanego przez wspomniane już środowiska mocniejszego powiązania trybów z ustawy o pożytku z trybami z ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych przy uwzględnieniu nowego kontekstu, jaki daje ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o ekonomii społecznej. Powiązanie tych porządków jest sporym wyzwaniem. Wydaje się, że kluczowe jest tutaj m.in.:

• jasne wskazanie ewentualnego pierwszeństwa danego trybu lub jasne wskazanie możliwości wyboru pierwszeństwa danego trybu (np. w dokumencie planistycznym jakim jest program współpracy), co wybrzmiało w uwagach zgłaszanych do projektu ustawy o ekonomii społecznej i pierwotnie zawartych w niej nowych trybów,
• uwzględnienie specyfiki zorganizowania urzędów – w zdecydowanej większości urzędnicy pracujący „na pożytku” nie pracują na trybach PZP (i odwrotnie), przy czym to „pożytkowi” urzędnicy są w gminach najczęściej tymi osobami, które o organizacjach pozarządowych wiedzą, z poziomu urzędu, najwięcej.

Następne wskazanie dotyczy pełnego korzystania z wypracowanego już dorobku merytorycznego, mającego postać nie tylko przywoływanych już rekomendacji i propozycji, ale i bardzo konkretnych rozwiązań, tj.:

• propozycja projektu ustawy zmieniającej ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wypracowana przez Zespół ds. reformy systemu zlecania zadań publicznych powołany Zarządzeniem nr 8 Przewodniczącego Komitetu ds. Pożytku Publicznego z dnia 25 listopada 2020 roku i przekazania Przewodniczącemu Komitetu ds. Pożytku Publicznego (Kliknij),
• propozycje realizacji usług społecznych przez podmioty ekonomii społecznej zawarte w projekcie ustawy o ekonomii społecznej z dnia 12 maja 2021 r. (art. 32-46) (Kliknij).

Podsumowując – ilość poczynionych refleksji względem reformy ram finansowych relacji organizacji pozarządowych i samorządu wydaje się naprawdę spora. Władza obecnej kadencji parlamentu, mimo składanych deklaracji dotyczących przeprowadzenia zmian, nie wykonała żadnych poważnych ruchów w kierunku ustawowej poprawy tych ram. Jedyną zmianą była niewielka korekta rozporządzeń, która w praktyce nie rozwiązała żadnych rzeczywistych problemów samorządu i organizacji.

W tej kadencji parlamentu zmiany raczej nie należy się spodziewać. Z pewnością jednak należy oczekiwać takiej zmiany po wyborach. Bez względu na ich wynik, powinna ona uwzględniać głosy głównych zainteresowanych – organizacji pozarządowych i samorządowców.

Łukasz Gorczyński – członek zarządu Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych, wiceprezes Stowarzyszenia „Cała Naprzód” działającego w obszarze dobroczynności i wsparcia osób z niepełnosprawnościami, wiceprezes Fundacji trzeci.org i członek zarządu Stowarzyszenia Dialog Społeczny. Doradca i szkoleniowiec w Centrum 3.0 – Gliwickim Ośrodku Działań Społecznych, samorządowej jednostce wspierającej trzeci sektor. Współautor bloga poświęconego tematyce funkcjonowania organizacji pozarządowych – www.trzeci.org i serwisu proste.ngo. Autor opracowania dotyczącego uwarunkowań formalnych i kluczowych problemów klubów sportowych w Polsce: Kliknij.

Jesienią 2023 roku odbędą się w Polsce wybory parlamentarne. Zarząd OFOP przy współpracy z Zespołem OFOP „Proste prawo dla NGO” przygotował propozycje dotyczące uproszczeń dla III sektora na wybory parlamentarne 2023 roku, których celem jest wzmocnienie sektora pozarządowego.