Publicystyka - ngo.pl

Sprawę tzw. „Willi Plus”, czyli dotacji przyznanych przez Ministra Edukacji i Nauki na zakup nieruchomości dla podmiotów, z którymi związani są rządowi politycy, m.in. wicepremier z ramienia PiS Piotr Gliński (patrz np.: Willa Plus. Miliony z publicznych pieniędzy dla fundacji bliskich PiS 2023), poprzedziły kontrowersje wokół konkursu Lasów Państwowych „Drewno jest z lasu”, którego beneficjentami były instytucje blisko powiązane z działaczami Solidarnej Polski (patrz np.: Miliony złotych z Lasów Państwowych dla parafii. Wiele z nich to rodzime kościoły polityków Solidarnej Polski).

Równolegle do „Wilii Plus” pojawiła się sprawa konkursu Ministerstwa Sportu „Sport dla Wszystkich”, w ramach którego 14 milionów złotych (z przyznanych 26,5 mln) przyznano podmiotowi, na czele którego stoi poseł Partii Republikańskiej Mieczysław Baszko (patrz np.: Miliony dla organizacji kierowanej przez partyjnego kolegę. Minister zabiera głos). 

Co jakiś czas na tapecie pojawiają się kontrowersje wokół dotacji Narodowego Instytutu Wolności (patrz np. cykl artykułów na portalu OKO.press – Kliknij) oraz Funduszu Patriotycznego (patrz np.: Tak Morawiecki i Dworczyk wspierali narodowców. „Oni już robią swoje”), nad którymi pieczę sprawuje wspomniany już wicepremier Piotr Gliński i które – jak donoszą media – stanowią m.in. instrument politycznego wpływu na bliskie władzy środowiska związane z Ruchem Narodowym. 

Z kolei nieprawidłowości w nadzorowanym przez ministra Zbigniewa Ziobrę Funduszu Sprawiedliwości były tak duże, że prezes NIK skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności rozporządzenia w sprawie Funduszu Sprawiedliwości z Kodeksem karnym wykonawczym oraz z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (patrz: komunikat NIK o realizacji ustawowych zadań Funduszu Sprawiedliwości), wskazując przy tym, że Zbigniew Ziobro nie reagował na konflikty interesów oraz mechanizmy korupcjogenne (patrz np.: Co NIK zarzuca Ziobrze. Są wyniki kontroli w Funduszu Sprawiedliwości). 

Wydaje się, że na uwagę sektora i mediów zasługuje też działalność spółek skarbu państwa, które poprzez różne programy dotacyjne, własne fundacje, darowizny, zakupy usług promocyjnych – wspierają określone organizacje (patrz np.: Wybranka z Bogdanki. Niesamowita kariera narzeczonej asystenta Kaczyńskiego). Tu szczególne zainteresowanie budzi grupa podmiotów skupionych wokół PKN Orlen, czy cały model w jakim działa, zasilana dziesiątkami milionów złotych pochodzących od państwowych spółek, Polska Fundacja Narodowa (patrz np.: Polska Fundacja Narodowa: kontrowersje za kontrowersjami). 

W ten oto sposób otrzymujemy obraz kilku modeli przepływu środków do różnych grup interesariuszy. Bo właśnie – czy powyższe działania można jeszcze nazywać dotacjami dla organizacji pozarządowych, rozumianymi jako powierzanie im realizacji określonych usług społecznych i zadań publicznych lub wsparcia oddolnej aktywności obywatelskiej?

Czy tak powinno być i – jeśli nie – to jak być powinno i jak do tego doprowadzić?

Refleksja jest potrzebna, bo fakt, że w ogólnopolskich mediach słowa „organizacje pozarządowe”, „fundacje”, „dotacje” odmieniane są przez wszystkie przypadki w jednoznacznie negatywnym kontekście określonych „afer finansowych”, budzi obawy odnośnie konsekwencji skutków całej sytuacji dla sektora.

Warto uporządkować sobie dyskusję, co wymaga nieco dłuższego przedstawienia kilku elementów mechanizmu dotacyjnego.

W połowie lat dziewięćdziesiątych okazało się, że wiele usług dotyczących zaspokajania tzw. „potrzeb miękkich” (czyli opartych na empatii, współczuciu, wielkim zaangażowaniu), które władza państwowa powinna dostarczać, mogą realizować organizacje pozarządowe. Więcej nawet – okazało się, że w wielu kwestiach NGO-sy są wykonawcą znacznie lepszym, niż prywatne firmy, gdyż kierują się innymi wartościami. W sytuacji zawodności rynku (gdzie za usługę płaci nie odbiorca usług, ale np. administracja, czyli np. za pomoc osobie wychodzącej z kryzysu bezdomności płaci agencja rządowa) organizacje, które często zatrudniały (i wciąż zatrudniają) pasjonatów, osoby szczególnie wrażliwe lub same doświadczone przez los, potrafiły dostarczyć lepszą usługę, niż typowa firma komercyjna. 

Problemem był fakt, że organizacje nie prowadzą działalności gospodarczej w typowo biznesowym modelu, a więc nie mają środków by wykonać usługę, a następnie ubiegać się o zwrot kosztów i odpowiednie wynagrodzenie. Problemem był też fakt, że prowadzą często działalność, którą ocenia coś tak niemierzalnego, jak „uśmiech dziecka” (choć w miarę rozwoju systemu dotacyjnego rozwinęły się też metody ewaluacji). 

Dlatego wypracowano system grantowy, poprzez który chciano umożliwić organizacjom pozarządowym – zgodnie z konstytucyjną zasadą pomocniczości – wspieranie zadań państwa wraz z przekazaniem środków na realizację tych zadań. Tak powstał tryb z ustawy o działalności pożytku publicznego, regulacji przyjętej w 2003 roku, na którym do dzisiaj opiera się finansowe zlecanie zadań organizacjom pozarządowym przez samorząd.

Wypracowanie tego systemu trwało latami. Od razu stwierdzić trzeba, że nie jest to system idealny, coraz częściej mówi się wręcz o konieczności jego korekty. Przygotowane są nawet pomysły zmian, opracowane przez zespół ekspercki złożony m.in. z przedstawicieli organizacji pozarządowych i samorządu. Niestety, nie do końca jest jasny ich obecny status. To, że ujrzały światło dzienne, jest w dużej mierze zasługą działań Biura monitoringu #prosteNGO (czytaj więcej: Komitet do spraw Pożytku Publicznego – monitoring).

W każdym razie – możemy tu mówić o pewnym systemie.

Jak natomiast wprowadzono podstawę do uruchomienia programu nazywanego teraz przez media „Willa Plus”? 

Przepis wprowadzający art. 90x, na podstawie którego uruchomiono program (jego fundament, to ust. 1 w brzmieniu: „W celu realizacji polityki oświatowej państwa minister właściwy do spraw oświaty i wychowania może ustanowić programy inwestycyjne”), znalazł się w ustawie o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw uchwalonej 12 maja 2022 r. (Link do ustawy). Nie było go jednak w projekcie regulacji. Cała nowelizacja miała dotyczyć – tu cytat – „wprowadzenia zmian wynikających z konieczności przygotowania rozwiązań dotyczących organizacji i sposobu przeprowadzania egzaminu ósmoklasisty i egzaminu maturalnego w latach szkolnych 2021/2022 – 2023/2024, w których egzaminy te zdawać będą uczniowie i absolwenci, którzy dużą część swego kształcenia realizowali w warunkach stanu epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2, tj. z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość” (Link do strony sejmowej). Również więc sama opinia Biura Analiz Sejmowych dotyczyła wyłącznie powyższego zagadnienia.

„Wrzutka” w postaci art. 90x pojawiła się 24 marca 2022 r. na Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży. Poprawkę firmował poseł Sławomir Skwarek (PiS). Posłanka Katarzyna Lubnauer (KO) wskazywała wówczas: „Chciałabym zapytać, co chce budować minister Czarnek? Po pierwsze, zgłaszanie poprawek, które nie są związane z materią ustawy, jest niekonstytucyjne. Po drugie, to jest projekt rządowy i był poddany konsultacjom właśnie po to m.in, żeby było wiadomo, co w nim jest. I co więcej, żeby mogły się do tego ustosunkować zainteresowane podmioty. Natomiast nagle okazuje się, że pan minister Czarnek ma mieć uprawnienia „wielkiego budowniczego”, który może budować inwestycje. Zatem, po pierwsze, jest pytanie, co chce budować minister Czarnek?” (Zapis przebiegu posiedzenia Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży z dn. 24 marca 2022 r.). Posłanka Krystyna Szumilas (KO) dodawała: „Chcę powiedzieć, że ten przepis jest po to, żeby to pan minister Czarnek mógł osobiście decydować, komu da pieniądze, a komu tych pieniędzy nie da – i komu należy to zawdzięczać”.

Jak na dłoni widać tu tytułowe wady konstrukcyjne. Po pierwsze – brak procedur, bo stworzony przepis jest na tyle ramowy, że daje ministrowi bardzo dużą swobodę działania (np. z przywoływanych wypowiedzi wynika, że posłanki prognozowały, że interesariuszem będą tu przede wszystkim samorządy). Po drugie – brak rzetelnej diagnozy i jasnego określenia celu interwencji. Po trzecie – brak ekspertyz. Po czwarte – brak konsultacji.

Mocno zauważalne jest przy tym jeszcze jedno zjawisko. Przepisy dotacyjne z ustawy o pożytku dotyczące relacji na linii organizacje pozarządowe – samorząd, mocno „wiążą” ręce obu stronom. Samorząd podejmuje działanie na podstawie bardzo konkretnych zapisów ustawowych i często bardzo literalnie trzymając się brzmienia przepisu, co czasem odbierane jest jako zbędny formalizm lub nadmierna zachowawczość. 

W przypadku dotacji centralnych – dzieje się odwrotnie. Władza centralna stopniowo poszerza sobie możliwości działania. Samo w sobie może nie byłoby to negatywne, gdyby nie fakt, że wyłączane są przy tym bezpieczniki – tak instytucjonalne (zmiany w sądownictwie, próby zawężania możliwości kontrolnych NIK), jak i „społeczne” (m.in. instrumentalne traktowanie ciał dialogu, pomijanie konsultacji, czy ignorowanie opinii komisji konkursowych – o czym też niżej).

Fundamentalne znaczenie ma tu oczywiście jeszcze jedna rzecz – przepisy przygotowuje ustawodawca, zarówno dla konkursów prowadzonych przez podmioty i instytucje, nad którymi w praktyce ma pełną kontrolę, jak i dla samorządów. W ostatnich latach pojawiały się co prawda propozycje nowelizacji ustawy o pożytku, z których część zrealizowano, ale nie szły one w kierunku tworzenia dobrych ram współpracy między organizacjami a samorządem, a w kierunku powolnej likwidacji procedur konkursowych dla zadań zlecanych przez administrację centralną (czytaj więcej: Czy wchodzimy w nowy okres współpracy organizacji pozarządowych z samorządem?).

W tym miejscu warto wskazać, że szczególny brak procedur, a nawet brak wytycznych do tworzenia tych procedur, dotyczy wspominanej już działalności spółek skarbu państwa, które poprzez różne programy dotacyjne, własne fundacje, darowizny, zakupy usług promocyjnych – wspierają milionami złotych określone organizacje. 

Polska Fundacja Narodowa, rokrocznie zasilana dziesiątkami milionów złotych ze środków spółek z udziałem skarbu państwa (patrz: statut Fundacji „Polska Fundacja Narodowa), czy fundacje powiązane z przywoływanym już PKN Orlen, działają w oparciu o te same przepisy, co fundacje z funduszem założycielskim w wysokości kilkuset złotych, założone przez osoby fizyczne. Czy rzeczywiście powinny to być te same kategorie podmiotów, z takimi samymi ustawowymi obowiązkami i możliwościami?

Warto tu może kontekstowo przywołać art. 45  ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Link do ustawy), zgodnie z którym ze środków publicznych nie można tworzyć fundacji na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach. Warto też zachęcić do lektury odpowiedzi sekretarza stanu w Ministerstwie Finansów na interpelację nr 377 w sprawie statusu prawnego fundacji na przykładzie Fundacji Miejski Park i Ogród Zoologiczny w Krakowie (czytaj: Odpowiedź na interpelację). 

To oczywiście zahacza o znacznie szersze zagadnienie, jakim jest właściwie umiejscowienie w systemie spółek takich jak przywołany PKN Orlen. Kolejne wątpliwości pojawiają się np. przy takich sprawach, jak odmowa przeprowadzenia czynności przez kontrolerów NIK wydatków między innymi Fundacji Orlen na działalność sponsoringową, medialną, usługi prawne i konsultingowe oraz przyjętych zasad przyznawania darowizn na rzecz fundacji wspieranych przez koncern (czytaj: Oświadczenie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli).

Tym, czego od lat w sektorze pozarządowym brakuje, jest szeroko rozumiana własność społeczna. W latach 90. rozpoczął się proces prywatyzacji – dotyczył on przede wszystkim działalności biznesowej. Wraz z reformą samorządową, we własność zaczęto szerzej wyposażać samorządy. W tych procesach organizacje pozarządowe nie uczestniczyły. Z pojedynczymi wyjątkami podmiotów z „minionego systemu” wyposażonych w pewnym momencie – i często w mało jasnych okolicznościach – w określony majątek. Wyjątek dotyczył też niektórych podmiotów powiązanych z partiami politycznymi. Taka historia dotyczyła m.in. spółki Srebrna, której początkowym głównym udziałowcem była Fundacja Prasowa „Solidarność” również powiązana z obecnymi politykami partii rządzącej (czytaj: Skąd się wzięła spółka Srebrna).

Szerszy obywatelski ruch pozarządowy dopiero się w Polsce rodził. Oparty był – i nadal jest – w dużej mierze o pracę wolontariacką i projekty, które w zasadzie uniemożliwiają gromadzenie majątku. A trzeba pamiętać, że budowana czasami nawet setek lat własność społeczna przedwojennych stowarzyszeń i fundacji została przejęta po II wojnie światowej przez państwo i nieliczne, koncesjonowane organizacje. 

To więc co w krajach stabilnej demokracji jest jedną z ważnych podstaw niezależności społeczeństwa obywatelskiego u nas dopiero zaczyna się budować (Własność społeczna – czyli czyja? Organizacje pozarządowe a ich majątek).  

Od początku lat dziewięćdziesiątych „pozarządówka” mocno się zmieniała. Rósł poziom wiedzy, doświadczenia, umiejętności. Pojawiły się środki publiczne (unijne, pozaunijne, centralne, samorządowe), które należało w zdecydowanej większości rozliczać „projektowo” i nie dość, że wydatkować „do zera”, zgodnie z budżetem i harmonogramem, to często też z wymaganym wkładem własnym, który nie tylko nie wzmacniał, ale wręcz drenował zasoby organizacji pozarządowych. W większości były to środki przeznaczone na „wykupienie” przez administrację publiczną określonych usług od organizacji. Po realizacji projektu organizacje pozostawały w punkcie wyjścia.

Odpowiedzią na to miał być program Fundusz Inicjatyw Obywatelskich. Program – patrząc z szerokiej perspektywy – daleko niewystarczający na poziomie centralnym, nie mówiąc już o szczeblu samorządowym, gdzie wciąż brak konkretnych regulacji i środków, na podstawie których i z użyciem których takie działania mogłyby być realizowane. 

Ustawodawca kilka lat temu wprowadził obligatoryjność budżetów obywatelskich w gminach będących miastami na prawach powiatu (wysokość budżetu obywatelskiego wynosić musi co najmniej 0,5% wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu), ale to rozwiązanie – pomijając jego ocenę samą w sobie – zupełnie pominęło rolę organizacji. Rolę organizacji pominięto także przy mechanizmie inicjatywy lokalnej. 

Tym jednak, co w ogóle jest dobrem deficytowym, są wspomniane dotacje instytucjonalne, przez które rozumieć można dotacje przeznaczane nie na zakup konkretnej usługi, a na takie wzmocnienie podmiotu, aby mógł on realizować swoją misję bez konieczności ciągłego trwania w systemie grantowym. Jest oczywistym, że przekazanie samej nieruchomości lub środków na zakup danej nieruchomości np. dla instytucji prowadzącej hospicjum dziecięce, pozwoli takiemu podmiotowi działać bezpiecznie, a jednocześnie pomoże prowadzić na bazie tego kapitału pewne działania ekonomizujące, z których dochód przeznaczany będzie na działalność misyjną. Pomoże uniezależnić się od systemu dotacyjnego.

W samorządach model ten praktykowany jest bardzo rzadko i raczej w innym wariancie, czyli ewentualnego długoterminowego użyczenia nieruchomości i przeznaczenia dotacji na prowadzenie określonego działania, np. schroniska dla osób wychodzących z bezdomności. Działanie to nazywane jest czasem powierzeniem zadania publicznego razem z infrastrukturą.

Na poziomie centralnym pierwszym takim systemowym rozwiązaniem był konkurs PROO w ramach Priorytetu 1a (Czytaj więcej: Strona NIW). Program przewiduje możliwość otrzymania kilkuset tysięcy złotych na – tu cytat – „dofinansowanie realizacji misji i kosztów prowadzenia działalności statutowej, w tym budowanie kapitału ludzkiego oraz zasobów technicznych w ramach spójnych, wieloletnich strategii lub programów rozwoju organizacji”. Jak wspomniano we wstępie, działania NIW, czyli podmiotu zarządzającego konkursem PROO, również budzą kontrowersje (opisywane m.in. w ramach przywoływanego już cyklu tekstów OKO.Press).

Choć trudno przyłożyć miarę do obecnych wydarzeń i sprawy „Willi Plus”, analogii z NIW można szukać m.in. w zarzutach dot. konfliktu interesów. Tu również – tak jak przy „Willi Plus” – pojawia się m.in. Fundacja Polska Wielki Projekt, z którą związani są prominentni działacze PiS, w tym sam wicepremier Gliński. Pojawiały się też zarzuty braku brania pod uwagę opinii ekspertów komisji konkursowej (Krzysztof Jakubowski: NOWEFIO dla „zgodnych z polityką rządu”).

Niestety, jeśli nie działają „dobre praktyki”, należy wzmocnić przepisy. Na przykład wprost wykluczając z możliwości ubiegania się o dotacje podmioty, z którymi związani są politycy pełniący określone funkcje. Do dyskusji – jakie funkcje. Jak pisał niedawno Tomasz Schimanek: „W Polsce rozwiązania prawne służące unikaniu konfliktu interesów, w porównaniu do innych państw europejskich, na przykład Belgii czy Danii, nie są zbyt rozbudowane.” (czytaj: Konflikt interesów przy zlecaniu zadań publicznych). 

Można też wzmocnić ustawowo opinie ekspertów komisji konkursowych, dbając przy tym o w pełni transparentny sposób ich wyboru i ewaluację ich pracy.

Odnośnie wyciągania konsekwencji –  należy obserwować dalsze losy całej sprawy i nie pozwolić jej dać się zapomnieć. Obserwować należy los zarówno przepisu, na podstawie którego ogłoszono konkurs (jako podstawy do tego typu dotacji instytucjonalnej), jaki i losy „bohaterów” całej afery. Tak losy decydentów, czyli ministra Przemysław Czarnka oraz działaczy związanych ze środowiskiem rządzącym i z podmiotami, które otrzymały dotacje, jak i samych dotowanych podmiotów. Będą to zachęty lub przestrogi dla kolejnych osób. 

Jest też niezwykle niepokojące, że za fakt przyjmuje się, iż ewentualne konsekwencje będą mogły być wyciągnięte dopiero po zmianie władzy - jeśli w ogóle (czytaj więcej: Czy nowa władza może odkręcić „program” Willa Plus? Prawniczka wskazała paragraf na PiS). 

Pokazuje to, jak daleko normy moralne odbiegają od norm prawnych. Na gruncie tych drugich, definicje „sprawiedliwości” i „uczciwości” zależą od tego, kto jesienią 2023 roku wygra wybory. Truizm, ale dojmujący.

Wróćmy jeszcze jednak do „logiki projektowej”, aby pokazać inne wady konstrukcyjne pojawiające się przy realizacji programów dotacyjnych. 

Interwencja środków finansowych – a za taką należy uznać dotację – powinna być odpowiedzią na zdiagnozowany problem. Diagnoza powinna być osadzona w całym kontekście problemów, tak aby dokonać selekcji i wybrać te problemy, które są w danym momencie najważniejsze do rozwiązania.

Skomplikowanie materii programowania widać na przykładzie systemu dotacji unijnych. Ilość dokumentów liczona jest w milionach stron. Dyskutować można, czy tej biurokracji nie jest za dużo. Pokazuje to jednak, że da się zrobić dobre analizy. Zresztą w przedmiocie działań względem funduszy unijnych i chęci dbania o ich transparentne wydatkowanie, aktywność polskich organizacji pozarządowych wydaje się wręcz nadludzka – biorąc pod uwagę skromność posiadanych zasobów.

Całość procesów osadzona jest w określonej strukturze instytucji i czasem już ten podział determinuje sposób działania. W świetle dotacji dla organizacji pozarządowych pojawiają nam się tutaj dwa zasadnicze spojrzenia – systemowe i branżowe oraz zakładające zlecanie realizacji usług społecznych i wzmacniające instytucjonalnie. 

Strukturą odpowiedzialną za systemowe podejście w ramach instytucji centralnych jest wspominany już NIW. Tutaj dokumentu strategicznego nie doczekaliśmy się do dzisiaj (pisze o tym szerzej w przywoływanej już publikacji Piotr Frączak). Największą próbę przygotowania takiego dokumentu podjął sam sektor, w postaci Strategicznej Mapy Drogowej Trzeciego Sektora (czytaj: Strategiczna Mapa Drogowa Trzeciego Sektora). 

W NIW są dokumenty niższego rzędu, stanowiące podstawę ogłaszania określonych programów. Na przykład wspomnianego programu PROO. Program PROO zakłada wzmocnienie instytucjonalne i w tym aspekcie w swojej konstrukcji nieco zbliżony jest do założeń programu MEiN. Dyskutować można o tym, czy rozłożenie akcentów interwencji jest dobre, skoro brak dokumentu horyzontalnego (strategii), ale są przynajmniej określone ścieżki, których w przypadku MEiN brak.

Nie oceniając jakości dialogu, programy realizowane przez NIW są konsultowane. Konsultowane też było samo ustanowienie nowej instytucji, choć tu należy zaznaczyć, iż większość krytycznych uwag nie została wzięta pod uwagę, a przyjęta ostateczna treść ustawy zawierała znaczące zmiany, m.in. dodana została funkcja Przewodniczącego Komitetu ds. Pożytku Publicznego (stanowisko od początku piastowane przez wicepremiera Piotra Glińskiego) i zapisy dotyczące samego Komitetu – których nie było na etapie konsultacji. 

O jakimkolwiek procesie społecznych konsultacji nie można mówić np. przy okazji działania spółek z udziałem skarbu państwa, które powołują fundacje grantodawcze lub przy takich konkursach, jak konkurs Lasów Państwowych „Drewno jest z lasu”. Czy za tymi działaniami stoi jakaś refleksja i diagnoza określonej sytuacji społecznej? Czy system wymaga, aby była taka refleksja? Aby interesariusze mogli się wypowiedzieć i mieć wpływ na kształt rozwiązań? Nie wymaga. Czy powinien? Patrząc na obecne praktyki – wydaje się, że tak.

Wracając do sprawy „Willi Plus”– z doniesień medialnych wynika, że za programem nie stała realna diagnoza, tylko chęć stworzenia mechanizmu przekazania środków z góry wybranej grupie podmiotów. Jeśli ta teza zostanie potwierdzona, to mamy nie tylko do czynienia ze złą praktyką, ale też z działaniem spiskowym – podlegającym określonym sankcjom prawnym. Czy da się to udowodnić?

Raz jeszcze – w przypadku programu MEiN nie było w zasadzie żadnej kontroli ex-ante. Nie konsultowano przepisu ustawy. Nie konsultowano regulaminu. Takie konsultacje – szeroko komunikowane – powinny być zawsze. Szczególnie, że program MEiN nie dotyczył obiektywnie żadnej nagłej sytuacji.

Jedną z bardzo negatywnych konsekwencji sprawy „Willi Plus” jest efekt mrożący. Minister napastliwym tonem mówiący, że „Lewakom nigdy nie da” ("Program willa plus". Czarnek odpiera zarzuty. „Że lewacy nie dostali? Nie dostaną”), abstrahując od tego, kogo w ten sposób etykietuje i co rozumie pod tym pojęciem, oraz premier, który z kamienną twarzą deklaruje, że zamierza ministrowi za całość działań podziękować (Dotacje ministra Czarnka na zakup willi. Morawiecki: Zamierzam mu podziękować), powodują, że część organizacji nawet nie będzie próbowała ubiegać się o środki w przypadku powtórzenia konkursu. 

Niebranie pod uwagę opinii ekspertów spowoduje, że część wycofa się z dalszej oceny (o ile w ogóle w kolejnym konkursie będzie takie gremium – patrz niżej). W takim wypadku – znowu wygrywa „sprawca”.

Związani z władzą bohaterowie reportażu TVN „Dary lasów” dotyczącego pieniędzy przeznaczonych przez Lasy Państwowe na dotacje w konkursie "Drewno jest z lasu" dzwonili do określonych podmiotów (organizacji, parafii) i bezpośrednio informowali o konkursie, czemu w reportażu próbowali zaprzeczać i co każe stawiać pytania odnośnie intencji takiego działania (patrz: Dary lasów). 

Jeszcze inną praktyką jest wskazywanie krótkich terminów na przygotowanie wniosków, np. dwutygodniowych (czytaj: Sprzeciw wobec trybu ogłaszania konkursu przez Ministerstwo Zdrowia na promocję karmienia piersią). Dla przypomnienia, dla konkursów dotyczących współpracy organizacji i samorządu długość terminu określa ustawa o pożytku. Termin do składania ofert nie może być krótszy niż 21 dni od dnia ukazania się ogłoszenia.

Na całość nakłada się ogólny sposób informowania o konkursach przez niektóre ministerstwa, różnorodność miejsc, gdzie zamieszczane są informacje, nieprecyzyjność i niejasność regulaminów oraz brak spotkań informujących. Jeśli i tu nie działają dobre praktyki, to standard informacyjny powinna określić ustawa.

Osobnym elementem związanym z komunikacją jest sam wizerunek organizacji pozarządowych. Przysłowie mówi, że „jak nas widzą, tak nas piszą”. W ostatnich dniach miliony Polek i Polaków widzą i słyszą o fundacjach w kontekście źle wydatkowanych środków publicznych. Rzutuje to na cały sektor pozarządowy. Nawet jeśli przekaz jest bardziej zniuansowany, to słowa-klucze wpisują się w świadomość odbiorców.

Organizacje pożytku publicznego mają zapewniony darmowy czas antenowy na swoje kampanie społeczne w mediach publicznych. Przepis jest dobry. Tylko, że obecne media publiczne nie są miejscem, w którym duża część sektora chciałby się pojawiać. Media publiczne bronią polityków władzy, próbując przy tym atakować właśnie organizacje pozarządowe (czytaj: Jak TVP Info „zdemaskowało” OKO.press i Fundusze Norweskie, by przykryć aferę „willa plus”).

Scenariuszy narracji, które mają usprawiedliwić działania wokół “Willi Plus” jest kilka (czytaj: Fałszywe narracje obozu władzy o willi plus). Jednym z bardziej szkodliwych jest ten, który do wspólnego mianownika próbuje sprowadzić wszystkie działania, które finansowane są w sposób dotacyjny. Mechanizm „Willi Plus” nijak ma się do dotacji przekazywanych przez samorządy. Abstrahując nawet od omawianych już względów proceduralnych, dotacje samorządowe są wprost realizacją idei pomocniczości i delegowania zadań do realizacji do możliwie najniższych szczebli samorządu. Retoryka ministra wprost godzi w tą konstytucyjną zasadę.

W sprawie „Willi Plus” mocno widoczny jest wątek komisji konkursowej. Jest też mocno niejasny. Sam omawiany przepis ustawy stanowiący podstawę realizacji programu, czyli art. 90x znowelizowanej w 2022 roku ustawy o systemie oświaty (Link do ustawy) milczy w tym zakresie. Jedyną wskazówką jest ust. 3 pkt. 5) ww. artykułu, który wskazuje, że szczegółowe kryteria oceny wniosków określa sam minister.

W przedmiocie komisji konkursowej sam więc minister w opublikowanym komunikacie z dnia 22 sierpnia 2022 r. o ustanowieniu programu inwestycyjnego pod nazwą „Rozwój potencjału infrastrukturalnego podmiotów wspierających system oświaty i wychowania” wskazał w punkcie V.12, że „może powołać zespół doradczy lub ekspertów w celu przedstawienia opinii lub ekspertyzy na potrzeby merytorycznej oceny wniosków” (Link do komunikatu). Minister może więc powołać ciało doradcze, ale nie musi tego zrobić. Samo to powołanie następuje też „bez żadnego trybu”. 

I tu znowu jest sporo niejasności. Mimo wspomnianej dowolności, okazało się, że opinie ekspertów były negatywne (Willa plus. Negatywne opinie ekspertów, MEiN i tak przyznał dotacje. „Wsparcie dla siebie, nie uczniów”), co i tak nie przeszkodziło ministrowi przyznać dotacje tym podmiotom, którym sam chciał dotacje przyznać. 

Ponadto okazało się, że skład zespołu ekspertów kilka razy się zmieniał. Jeden z ekspertów nawet nie wiedział, że został umieszczony na liście i sam poprosił o wykreślenie z niej (sic!) (Żonglerka ekspertami do „willi plus”. Nowe fakty o składzie komisji).

Jak wskazano - ekspertów w omawianym konkursie w ogóle być nie musi, bo nie wymaga tego ustawa, i może nawet w kolejnym naborze ich nie będzie. Wszystko zależy od samego ministra. A całość wynika z tego, że ustawowo oddano mu pełne władztwo w tym zakresie.

W przywoływanej już ustawie o pożytku mamy szereg regulacji dotyczących działania komisji konkursowych, np. gwarancję miejsca w komisji dla przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz obowiązek umieszczenia w programie współpracy trybu powoływania i zasad działania komisji. Sam dokument programu współpracy musi być konsultowany z organizacjami pozarządowymi również w ściśle określony ustawowo sposób.

Programy współpracy z organizacjami pozarządowymi MEiN – bo MEiN również takie programy musi posiadać – to osobna historia. 

Na stronie rządowej znajdują się dwa dokumenty tego dotyczące (Zarządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 13 grudnia 2022 r. w sprawie Programu współpracy Ministra Edukacji i Nauki w zakresie działu administracji rządowej – szkolnictwo wyższe i nauka z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w roku 2023 oraz Zarządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 28 stycznia 2021 r. w sprawie Programu współpracy Ministra Edukacji i Nauki, w zakresie działu administracji rządowej – oświata i wychowanie, z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na lata 2021–2023. 

Pierwszy jest programem rocznym, drugi – wieloletnim. W tym drugim dokumencie brak jest informacji o komisjach konkursowych, bo w myśl ustawy o pożytku przy wieloletnich programach ten element nie jest wymagany. W pierwszym dokumencie znajduje się zapis: „Zgodnie z art. 15 ust. 2a ustawy minister, w drodze zarządzenia, powołuje (z udziałem przedstawicieli organizacji pozarządowych) komisje konkursowe do spraw opiniowania złożonych ofert na realizację zadania publicznego”. 

Bez względu na to, jakie jest położenie programu nazywanego obecnie „Willa Plus” względem wspomnianych programów współpracy, widzimy tu ewidentny brak konsekwencji względem ramowych regulacji dotyczących komisji konkursowych i innych ciał doradczych. 

Oczywiście prawo nie reguluje wszystkiego, ale może przynajmniej zapewnić określone ramy. Tych w konkursach ministerialnych ewidentnie brakuje.

Gwarancje wspomnianej nienaruszalności przyjętych zasad – o ile do ich przyjęcia dojdzie – może dać mocne „odpolitycznienie” procesu przyznawania dotacji. „Odpolitycznieniu” służyć może wspominane już zwiększenie roli ciał dialogu, wzmocnienie komisji konkursowych, a także regranting lub wybranie społecznych operatorów danych programów, na wzór przywołanych wyżej funduszy norweskich. 

Dla przykładu – środki z budżetu państwa na aktywność obywatelską mogłyby być częściowo dystrybuowane przez federacje. Podobne praktyki mogą dotyczyć procesu przyznawania dotacji dla podmiotów działających w określonych branżach lub dotacji dotyczących określonego typu wsparcia. Obecnie środki na tworzenie miejsc pracy w przedsiębiorstwach społecznych przyznawane są przez podmioty społeczne (patrz: Wykaz akredytowanych OWES). Podobnie mogłoby być ze środkami z PFRON dotyczącymi zatrudniania osób z niepełnosprawnościami. Mogłyby one być dystrybuowane przez organizacje pozarządowe działające w tym obszarze.   

Sam sektor społeczny powinien dbać wówczas o jakość działań, a interwencja państwa powinna dotyczyć tylko naruszania określonych zasad. Taki model jest jak najbardziej możliwy. Sam w sobie wzmocniłby też sektor pozarządowy. Nie tylko „odpolitycznił”, ale też zapewnił bardziej partnerską relację (w dobrym, ustawowym tego słowa znaczeniu) między grantodwacami i grantobiorcami (patrz: Czy relacja NGO-administracja publiczna jest rzeczywiście partnerska?). Oczywiście – całość jest do wypracowania w drodze dyskusji.

Osobną kwestią są takie zmiany w ustawodawstwie, które pomogą organizacjom budować kapitał do prowadzenia dalszych działań statutowych przy okazji realizacji zadań zleconych. Pisząc wprost – takie zmiany, które spowodują, że nie będzie trzeba każdej dotacji „zerować”. Wówczas dopiero będziemy mogli mówić o prawdziwym rozliczaniu za rezultaty. To rezultaty interwencji środków publicznych powinny być bowiem najważniejsze (efekt społeczny), a nie środki publiczne „same w sobie”.

Należy też wzmocnić możliwości organizacji pozarządowych do odwoływania się w sprawie rozstrzygnięć konkursowych, do czego drzwi pod koniec 2020 roku nieco szerzej otworzył Trybunał Konstytucyjny (czytaj: Czy NGO-sy będą mogły odwoływać się do sądów w sprawie rozstrzygnięć otwartych konkursów ofert). Niestety, niewiele organizacji ze ścieżki sądowej korzysta.

Sprawa „Willi Plus” może być momentem zwrotnym dla wielu procesów związanych z przyznawaniem dotacji. 

Należy monitorować, jak w praktyce realizowane są działania, na które przekazano środki, bo tutaj także jest szereg wątpliwości (czytaj: Miała być willa od ministerstwa, to będzie, choć inna. Fundacja założona przez Dworczyka zmieniła zdanie). Warto zwrócić uwagę m.in. na etap dokonywania zakupu nieruchomości. I tu bowiem ponownie pojawia się majątek publiczny i określone przepisy dotyczące gospodarowania tym majątkiem (Willa staniała o pół miliona zł. I kupuje ją fundacja powiązana z PiS).

Jakość działań w dużej mierze zależy od zapisów regulaminów konkursowych i samych propozycji działań wskazanych w złożonych ofertach. Jeśli regulaminy i zapisy w ofertach są mało czytelne lub ogólnikowe – w praktyce też mogą prowadzić do nadużyć. Pokazano to m.in. przy okazji przywoływanego konkursu Lasów Państwowych. W przypadku „Willi Plus” jest podobnie.

W przypadku konkursu Lasów Państwowych wadliwy był jeszcze jeden element – całość przekazywanych środków rozliczane jest fakturami wystawionymi przez podmioty za promocję Lasów Państwowych. Faktury te muszą wystawiać podmioty, które nie prowadzą działalności gospodarczej w zakresie promocji. Część z nich – jak na przykład uczniowskie kluby sportowe – ustawowo nawet nie mogą prowadzić działalności gospodarczej (czytaj: Postanowienie Sądu Okręgowego w Toruniu z dnia 2 kwietnia 2013 r. VI GZ 44/13 kwestionujące możliwość prowadzenia przez UKS dz. gospodarczej). 

Sam moment przyznania dotacji, to nie jest koniec procesu. Wręcz odwrotnie. Moment ten powinien być dopiero początkiem rzeczywistych działań. Czy będzie jak u Hitchcocka – zaczęło się od trzęsienia ziemi, potem zaś napięcie będzie nieprzerwanie rosnąć?