Publicystyka - ngo.pl

15 grudnia 2020 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, w którym orzekł, że brak możliwości zaskarżenia do sądu rozstrzygnięcia organu władzy publicznej wydanego w ramach otwartego konkursu ofert jest niezgodny z Konstytucją. Za niezgodny z Konstytucją uznano także brak możliwości zaskarżenia bezczynności organu organizującego konkurs. Zdaniem Trybunału, niedopuszczalność skargi w tych sprawach narusza bowiem konstytucyjne prawo do sprawiedliwego procesu.

Wyrok ten jest z pewnością przełomowy - dotychczas uznawano, że skargi na rozstrzygnięcia otwartych konkursów ofert oraz bezczynność organizujących je organów nie są dopuszczalne, działania organów w tych sprawach pozostawały więc poza sądową kontrolą. Czy wyrok oznacza jednak, że od tej pory rozstrzygnięcia wszystkich konkursów dla organizacji pozarządowych będą zaskarżane do sądu?

W wyroku Trybunał uznał, że niezgodne z Konstytucją jest:

1. takie rozumienie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (PPSA), które nie dopuszcza składania do sądów administracyjnych skarg na rozstrzygnięcia organów władzy publicznej w przedmiocie otwartych konkursów ofert realizowanych na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (UDPPiW) oraz
2. takie rozumienie art. 3 § 2 pkt 8 PPSA, które nie dopuszcza składania do sądów administracyjnych skarg na bezczynność organów władzy publicznej w przedmiocie otwartych konkursów ofert realizowanych na podstawie przepisów UDPPiW.

Zgodnie z interpretacją Trybunału, w przypadku niezadowalającego rozstrzygnięcia konkursu przez dany organ, a także w sytuacji nierozstrzygnięcia konkursu (bezczynności organu), uczestnicy konkursu mogą więc złożyć do sądu administracyjnego skargę na to rozstrzygnięcie bądź bezczynność organu, na podstawie przepisów PPSA.

Wyrok z 15 grudnia to tzw. wyrok interpretacyjny. Skutkiem takiego wyroku nie jest utrata mocy obowiązującej przepisu prawa - określa się w nim jedynie jakie rozumienie tego przepisu jest niezgodne z Konstytucją. 

To, czy tego typu wyroki Trybunału są wiążące dla sądów jest dyskusyjne, jednak w odniesieniu do spraw administracyjnych sądy, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, stosują się do interpretacji Trybunału. Co więcej, uznają one, że wyroki te stanowią podstawę do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym (272 § 1 PPSA).

W związku z tym:

1. osoby, które będą brały udział w nierozstrzygniętych konkursach albo będą niezadowolone z rozstrzygnięcia konkursu, będą mogły złożyć skargę na bezczynność albo rozstrzygnięcie organu w danej sprawie do sądu administracyjnego;
2. jeżeli przed wydaniem wyroku Trybunału osoba złożyła skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie bądź bezczynność organu w sprawie otwartego konkursu ofert, a sąd odrzucił ją uznając, że nie można zaskarżać takiego rozstrzygnięcia albo bezczynności - osoba ta może złożyć skargę o wznowienie postępowania w tej sprawie.

W obu przypadkach istnieje duże prawdopodobieństwo, że skarga zostanie rozpatrzona przez sąd.

Ze względu na to, że przepisy o otwartych konkursach ofert nie przewidują możliwości odwołania się od rozstrzygnięcia konkursu, skargę na nie będzie można złożyć bezpośrednio po ogłoszeniu jego wyników. Termin na złożenie skargi wyniesie wówczas 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu.

Jeżeli natomiast pomimo ponaglenia organ nie rozstrzygnie konkursu, skargę na jego bezczynność będzie można złożyć w każdym czasie. 

Obydwie skargi należy składać za pośrednictwem organu, który ogłosił konkurs (art. 52-54 PPSA).

Skargę o wznowienie postępowania można zaś wnieść w terminie trzech miesięcy od dnia dowiedzenia się o wyroku Trybunału, jednak nie później niż po upływie pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia wydanego w tym postępowaniu (art. 277-278 PPSA).

Wyrok z 15 grudnia dotyczy bezpośrednio jedynie otwartych konkursów ofert realizowanych na podstawie przepisów UDPPiW. Nie wynika więc z niego, że takie rozumienie przepisów PPSA, które uniemożliwia złożenie na ich podstawie skargi na rozstrzygnięcie lub bezczynność organów udzielających dofinansowań w innych trybach również jest niezgodne z Konstytucją. Nie ma zatem pewności, czy sądy administracyjne będą uważać takie skargi za dopuszczalne.

W szczególności będzie się to odnosić do niektórych dofinansowań ministerialnych, które udzielane są na podstawie innych przepisów niż UDPPiW - m.in. środków przekazywanych przez Ministra Sprawiedliwości z Funduszu Sprawiedliwości, czy środków przyznawanych w ramach programów ustanowionych przez Ministra Nauki i Edukacji na podstawie przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

Problem ten nie będzie dotyczył jednak dofinansowań udzielanych ze środków unijnych na podstawie przepisów ustawy o polityce rozwoju lub ustawy o polityce spójności. Organizacjom, które aplikują o te środki możliwość zaskarżenia wyników konkursu do sądu administracyjnego przysługiwała bowiem już wcześniej, bezpośrednio na podstawie przepisów tych ustaw (art. 30c ust. 1 ustawy o polityce rozwoju i art. 61 ust. 1 ustawy o polityce spójności).

Problem nie dotyczy także zamówień publicznych, ponieważ ustawa Prawo zamówień publicznych określa własne środki zaskarżania wyników konkursów.

Bardziej skomplikowana jest sytuacja dofinansowań udzielanych przez Narodowy Instytut Wolności. Zgodnie z przepisami ustawy o NIW, do wykonywania zadań Instytutu stosuje się przepisy UDPPiW, a swoje programy realizuje on w drodze otwartych konkursów ofert w trybie UDPPiW (art. 28 i art. 30 ust. 1 ustawy o NIW).

Do tej pory przepisy UDPPiW Instytut stosował jednak jedynie do konkursów realizowanych w ramach programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich na lata 2014-2020. W pozostałych programach dofinansowania nie były udzielane w tym trybie. Przepisy UDPPiW nie będą stosowane zapewne również w kolejnych edycjach FIO (biorąc pod uwagę treść ostatnio konsultowanego projektu programu FIO na lata 2021-2030).

Trudno więc określić na tym etapie, czy sądy administracyjne uznają, że konkursy organizowane przez Instytut powinny być realizowane w trybie przepisów UDPPiW oraz, czy na rozstrzygnięcia bądź bezczynność Dyrektora Instytutu przysługuje skarga.

Wątpliwości co do tego, czy sądy administracyjne będą stosować się do wyroku z 15 grudnia może wywoływać też kryzys prawny wokół Trybunału Konstytucyjnego. Zastrzeżenia co do legalności obecnego Trybunału związane są jednak z wadliwym wyborem kilkorga jego sędziów, a żadne z nich nie zasiadało w składzie orzekającym w tej sprawie. W związku z tym wyrok nie powinien być kwestionowany przez sądy.

Największą niewiadomą pozostaje natomiast możliwość składania skarg na rozstrzygnięcia bądź bezczynność organów udzielających dofinansowań na podstawie innych przepisów niż UDPPiW. To, czy skargi te będą powszechnie składane uzależnione jest w dużej mierze od rozstrzygnięć sądów administracyjnych w pierwszych tego typu sprawach. Już sam sukces odniesiony przez skarżących w sprawie, która doprowadziła do wydania wyroku z 15 grudnia może jednak działać mobilizująco na startujące w konkursach organizacje.

Opisany powyżej wyrok został ogłoszony 21 grudnia 2020 r. i z tym dniem wszedł w życie.