Publicystyka - ngo.pl

Magda Dobranowska-Wittels, ngo.pl: – Rozgrzewająca ostatnio emocje i media afera „Willa +” związana jest z wynikami konkursu "Rozwój potencjału infrastrukturalnego podmiotów wspierających system oświaty i wychowania" ogłoszonego w sierpniu 2022 r. przez Ministra Edukacji i Nauki. Konkurs został ogłoszony na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy o systemie oświaty. Znalazł się tam artykuł 90x, który przewiduje, że „w celu realizacji polityki oświatowej państwa minister właściwy do spraw oświaty i wychowania może ustanowić programy inwestycyjne”. Wyniki konkursu ogłoszonego przez ministra oświaty są – delikatnie mówiąc – kontrowersyjne. Jednym z powodów jest m.in. przebieg samego konkursu. Zazwyczaj w konkursie dotacyjnym mamy niejako trzy instancje, których opinie wpływają na końcowy wynik: eksperci oceniający wnioski, komisja konkursowa i minister, który ostatecznie podejmuje decyzję o przyznaniu dotacji. Na czym polega rola każdej z tych instancji i jak ich oceny na siebie wpływają?

Tomasz Schimanek, ekspert ds. organizacji pozarządowych: – Czasami ten proces jest dwuetapowy. Jest tylko komisja, w której zasiadają eksperci, ekspertki i oceniają wnioski. Zgodnie z prawem, ostateczną decyzję o przyznaniu dotacji podejmuje odpowiedni organ. W tym przypadku to jest minister i on bierze odpowiedzialność za podjętą decyzję. Oczywiste jest, że minister sam wniosków nie czyta, opiera się na opiniach i rekomendacjach powołanych przez siebie ekspertów i, lub komisji.  

Eksperci, jak sama nazwa wskazuje, powinni się znać na obszarze, którego dotyczą wnioski. Pozwala im to ocenić czy warto na projekt opisywany we wniosku dać pieniądze. Różne są praktyki w zakresie oceny, ale z reguły jeden wniosek ocenia dwóch ekspertów, aby uwzględnić ewentualne różnice spojrzenia.

Komisja konkursowa zbiera te oceny i przedstawia rekomendacje ministrowi. Wyjaśnia też z ekspertami i ekspertkami ewentualne wątpliwości. Czasami, jeżeli jest duża rozbieżność w ocenie między ekspertami, powołuje się trzeciego, aby te wątpliwości rozstrzygnąć.

Opisane powyżej rozwiązania to standardy stosowane w praktyce, bo prawo tego szczegółowo nie reguluje. Są to wewnętrzne ustalenia, przyjęte np. przez ministra, określone najczęściej w regulaminie konkursu.

W jakich sytuacjach decyzja ministra, która jest wbrew rekomendacjom ekspertów i ekspertek jest uzasadniona? 

– Zdarzają się sytuacje, że wniosek jest rekomendowany do przyznania dotacji, ale uzyskuje niższą ocenę niż inne oferty i w związku z tym nie zmieści się w puli tych, które mogą otrzymać dotacje. Minister natomiast uważa, że ten wniosek jest szczególnie ważny dla realizacji celów konkursu i podejmuje decyzję o przyznaniu dotacji. Choć zawsze budzi to wątpliwości, ale jest to w jakiś sposób w jednostkowych sytuacjach zrozumiałem. Zawsze jednak w takich sytuacjach minister powinien publicznie przedstawić argumenty, decydujące o znaczeniu takiego projektu dla polityki państwa.  

W przypadku „Willi plus” sytuacja jest zupełnie inna, gdyż ewidentnie część wniosków, które otrzymały dotacje nie było rekomendowanych do ich przyznania, m.in. dlatego, że nie realizują polityki ministerstwa i/lub celów konkursu. Jaki był w takim razie powód, dla którego minister zdecydował się przyznać te dotacje? Raczej nie taki, że uznał je za istotne dla celów oświatowych, ponieważ eksperci ocenili, że te projekty takich celów nie realizują. Nie pozostaje inne wyjaśnienie jak nepotyzm.

Jeśli minister przyznał dotacje nie kierując się opinią ekspertów i ekspertek ani komisji konkursowej, jaką ponosi odpowiedzialność za tę decyzję?

– Ponosi pełną odpowiedzialność polityczną, moralną, ale wydaje mi się – opieram się na informacjach, które były dostępne publicznie – że także karną, bo minister mógł złamać prawo. Ustawa o finansach publicznych mówi jasno – to dotyczy samorządów i każdej jednostki administracji publicznej, a więc także ministra – że przyznając dotacje, należy wybrać najkorzystniejszą ofertę i uzyskać najlepsze efekty z danych nakładów. A to – w świetle ocen ekspertów – nie miało miejsca. Ani nie była to najkorzystniejsza oferta, ani nie dawała efektów takich, jakie były oczekiwane. Nie mówiąc już o nakładach, ponieważ tam były też uwagi dotyczące np. wysokości stawek.

Jednym z zarzutów podnoszonych w mediach jest to, że organizacje otrzymują publiczne pieniądze na zakup nieruchomości, które po pewnym czasie – 5 lub 15 lat, w zależności od tego, czy rzeczywiście zostaną podpisane aneksy, które zapowiada minister – będą mogły sprzedać. Czy przypominasz sobie konkursy na szczeblu centralnych czy samorządowym, w których z dotacji publicznej organizacja mogła uzyskać potem pewien przychód?

– To jest trudna sprawa. Od lat, jako środowisko organizacji pozarządowych, staraliśmy się o to, aby z dotacji publicznych organizacje mogły kupować nieruchomości, o ile jest to niezbędne dla prowadzonej działalności. Przed 2019 rokiem w zasadzie się to nie zdarzało, z różnych powodów. Jednym z kluczowych było to, że administracja publiczna interpretowała obowiązujące prawo tak, że dotacja dla organizacji pozarządowej może wiązać się wyłącznie z realizacją konkretnego zadania publicznego, a zakup lokalu trudno było uznać za zadanie publiczne. Dodatkowo prawo wymaga rozliczenia realizacji zadania w roku budżetowym, a jak rozliczyć zadanie polegające na zakupie lokalu?

Od 2019 roku interpretacja prawa zaczęła się zmieniać. Ale tylko interpretacja administracji rządowej, tak jakby samorządy obowiązywały inne przepisy. Pierwszą zmianą był Program Rozwoju Organizacji Obywatelskich, gdzie w priorytecie 1a pojawiła się możliwość przeznaczenia dotacji na zakup lokalu. Ale też nie o tak sobie, tylko w sytuacji, w której jest to niezbędne dla rozwoju i wzmocnienia organizacji. Potem taka możliwość pojawiła się w innych konkursach rządowych, aż wreszcie w skrajnej postaci pojawiła się u ministra Czarnka.

Przy okazji chciałbym zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy. Media nagłośniły fakt przeznaczenia dotacji na zakup lokali, ale pozostaje jeszcze druga strona medalu, czyli sam zakup. Jak zrozumiałem, przynajmniej część kupionych za dotacje od ministra Czarnka lokali to nieruchomość Skarbu Państwa lub samorządów terytorialnych.  Pytanie, jak organizacje te lokale kupiły. Jeżeli na zasadach ogólnych, to znaczy bez preferencji, startując w przetargu, to w porządku. Organizacja w ten sposób kupiony lokal może przeznaczyć na dowolną działalność. Nie wiem, jak to było w przypadku lokali kupowanych za dotacje z Ministerstwa Edukacji i Nauki, ale biorąc pod uwagę, jak szybko niektóre z tych lokali były kupowane przez organizacje, można domniemywać, że nie działo się to w drodze przetargu. Kwoty, jakie organizacje zapłaciły za kupione lokale, także wydają się sugerować, że korzystały one z jakiś ulg.  Jest to możliwe, ale zgodnie z ustawą o gospodarce komunalnej lokal pozyskany od Skarbu Państwa lub od samorządu przez organizację pozarządową bezprzetargowo i na zasadach preferencyjnych musi służyć celom wymienionym w ustawie: oświatowym, kulturalnym itd.

Czyli nie można jej zbyć?

– Moim zdaniem nie, ale oczywiście pozostaje pytanie, na jakich zasadach te lokalne zostały kupione. Jeżeli na zasadach ogólnych, czyli bez żadnych przywilejów z racji tego, że jest to organizacja pozarządowa, to mają do tego prawo. Ten, kto przekazuje dotacje, może w umowie zastrzec, że nie może to nastąpić wcześniej niż po 5, 10 czy 15 latach. Prawo tego nie reguluje. Ponieważ jednak są to pieniądze publiczne, uważam, że najrozsądniej jest zagwarantować, że lokal powinien bezterminowo służyć celom, na które została przekazana dotacja.

Przypomina mi się stara, ale dosyć głośna historia. W Tatrach jest schronisko Głodówka, należące do Związku Harcerstwa Polskiego. Przez Akademię Sztuk Pięknych w Krakowie zostało ono przekazane jako darowizna na rzecz ZHP w 1935 roku, ale z zastrzeżeniem, że ono dożywotnio musi służyć harcerzom. Okazało się to bezcenne pod koniec lat 90., o ile mnie pamięć nie myli, kiedy ZHP chciał sprzedać Głodówkę. Nie mógł tego zrobić, bo okazało się, że po wsze czasy schronisko ma służyć harcerzom.

Przepisy prawa nie opisują takich sytuacji w przekazywaniu dotacji, ale powinno być standardem, że taka nieruchomość dożywotnio służy celom społecznym. To są nowe rzeczy, ponieważ do tej pory tego nie praktykowano, więc to jest do wypracowania.

A po co w ogóle organizacjom pozarządowym, edukacyjnym siedziby? Obecnie dyskusja idzie też w takim kierunku, że kwestionuje się w ogóle potrzebę posiadania przez organizacje miejsc do działania.

– Oczywiście, że jest taka potrzeba. Osoby, które zakładają organizacje, zazwyczaj nie dysponują nieruchomościami.

Tym bardziej, że od lat pojawiają się duże ograniczenia we wchodzeniu organizacji do szkół. To nie są tylko ostatnie próby zmiany Prawa oświatowego, ale już wcześniej były różnego rodzaju ograniczenia, jeśli chodzi o działalność organizacji w szkołach. W związku z tym organizacjom potrzebne są lokale, w których mogłyby prowadzić zajęcia z dziećmi na odpowiednim poziomie. Organizacje potrzebują też powierzchni biurowych, bo podobnie, jak inne podmioty, również gospodarcze, prowadzą księgowość, muszą sporządzać sprawozdania, w przypadku korzystania z pieniędzy publicznych obciążone są dużą biurokracją, generującą mnóstwo dokumentów, które trzeba gdzieś przechowywać.  

Na dodatek w przypadku organizacji prowadzących działania edukacyjne, to nie może być siedziba byle jaka. Musi spełniać określone warunki, standardy, żeby można było prowadzić bezpiecznie zajęcia z dziećmi.

Większość organizacji takimi lokalami nie dysponuje. Oczywiście są różne możliwości prowadzenia działalności na przykład w lokalach samorządowych. Stosunkowo najprostszą możliwością jest najem. Tutaj ogromną robotę od lat wykonują samorządy, które – nie bez współpracy z organizacjami pozarządowymi, zwłaszcza w dużych miastach – wypracowują własną politykę, własne rozwiązania w tym zakresie. Podejmują uchwały o różnych preferencyjnych warunkach najmu lokali przez organizacje.

Ale nie zawsze najem wystarczy. W wielu przypadkach, zwłaszcza w działalności edukacyjnej czy zdrowotnej, lokale muszą być odpowiednio przystosowane do potrzeb i możliwości osób korzystających ze wsparcia organizacji. Na remonty i adaptacje lokali samorządów najczęściej nie stać. Dlatego często organizacje mogą na preferencyjnych zasadach wynajmować lokale od samorządu, ale same muszą zadbać o ich przystosowanie do prowadzonej działalności.  

Teraz lokale, w których realizowane są zadania publiczne powinny być też dostępne dla osób ze szczególnymi potrzebami.

– Kwestia dostępności jest teraz niezwykle istotna. Organizacje, mogą na przykład korzystając z dotacji PFRON-u, takie prace uwzględniające wymogi dostępności przeprowadzić. Ale, gdy z jakiś względów przestają wynajmować lokal, to z reguły nie odzyskują tego, co w ten lokal włożyły. Dlatego w niektórych przypadkach potrzebne są organizacjom lokalne na własność, aby mogły w nie inwestować.

Własny lokal to też element budowania potencjału organizacji. To jest zresztą podnoszone w przypadku Willi+. Rzeczywiście jest to coś, co stabilizuje sytuację organizacji. Nie musi ona wydawać pieniędzy na wynajem lokalu. Może wziąć pożyczkę pod zastaw lokalu. Dlatego w niektórych przypadkach, o ile jest to niezbędne dla działania organizacji, Skarb Państwa czy samorządy mogą sprzedawać na preferencyjnych warunkach lokale, pod warunkiem, że służą działalności społecznie użytecznej, o której mówi ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Warto dodać, że organizacje, które wynajmują lokal od samorządu płacą za to. Teraz, jako przeciwwaga dla wątpliwości dotyczących konkurs ministra edukacji podnosi się, że samorządy wydają duże pieniądze na najem lokali dla organizacji.

I muszą ważyć: z jednej strony korzyści dla mieszkańców, które wynikają stąd, że organizacja może rozwijać swoją działalność w swoim lokalu, a z drugiej strony – straty. Bo gdyby ten lokal poszedł po cenach rynkowych, to pieniądze trafiałyby do budżetu gminy. Samorządy to liczą.

Preferencje dla organizacji są różne, sięgają 20, 30 % stawki czynszu. Najdalej idące ulgi, na które trafiłem, to 70% rynkowej stawki czynszu. Samorząd musi także brać pod uwagę, na co stać organizacje. W dużych miastach być może jest trochę inaczej, w małych gminach organizacji nie stać na czynsze rynkowe, więc ulgi mogą być większe. Ale nie ma takiej możliwości, aby organizacje nie płaciły czynszu w ogóle. A bardzo często zdarza się, że dostają lokale w takim stanie, że jest potrzebne co najmniej odmalowanie lub nawet mały lub większy remont. I to już spada na organizacje. Gminy tego najczęściej nie finansują.

Wśród różnych komentarzy do sytuacji związanej z dotacjami przyznanymi przez ministra edukacji na zakup lokali pojawiają się też głosy, po co w ogóle organizacjom dawać pieniądze na edukacje, lepiej by było dać je po prostu szkołom, które są niedofinansowane, może na pensje dla nauczycieli… Czy rzeczywiście pozbawienie organizacji tego dofinansowania rozwiąże problemy polskiej edukacji?

– Po pierwsze należy powiedzieć, że to są dwie różne „szufladki” w budżecie państwa, czy w tym wypadku ministerstwa edukacji. Osobne pieniądze są przeznaczane na subwencje dla szkół i na pensje dla nauczycieli, a osobne na ewentualne dotacje dla organizacji.

„Szufladka” dla organizacji jest bardzo potrzebna. Szkoły są pod różnymi względami ograniczane: finansowo, programowo, kadrowo. Co skutkuje „dziurami” w ofercie edukacyjnej szkół publicznych oraz obniżeniem jakości edukacji.  

Alternatywą czy uzupełnieniem – na razie może nie na masową skalę, ale lokalnie bardzo ważnym – jest to, co oferują organizacje pozarządowe. Lokalnie, bo najczęściej organizacje odpowiadają na potrzeby społeczności, w których działają.

Zdarza się, choć tak nie powinno być, że organizacje oferują o wiele wyższą jakość usług edukacyjnych niż szkoła. Przyznają to niekiedy sami nauczyciele.  

Mamy także wiele przykładów na to, że organizacje pozarządowe potrafią wprowadzać wiele nowych, innowacyjnych rozwiązań w edukacji, których ze względów programowych, formalnych i finansowych nie mogą realizować szkoły publiczne.  Organizacje mogą eksperymentować, mogą stosować nowe narzędzia edukacyjne, przecierać ścieżki dla szkół. Przykładem takiego działania jest metoda Montessori, którą w Polsce zaszczepiały organizacje pozarządowe, a dziś jest powszechnie stosowana w przedszkolach czy szkołach.

Organizacje pozarządowe są także czynnikiem uspołecznienia edukacji. Są zakładane przez obywateli i obywatelki, niekoniecznie wyłącznie rodziców, i to oni wpływają na kształt i zakres usług edukacyjnych.  

Wreszcie organizacje wypełniają wspomniane „dziury” w ofercie szkół publicznych. Jeżdżąc po Polsce trafiłem na taki przykład: publiczna szkoła podstawowa w małej miejscowości nie mogła znaleźć nauczyciela angielskiego. W sukurs przyszła fundacja z miasta obok i wspólnie ze szkołą zorganizowała zajęcia angielskiego, oferując swojego nauczyciela.

Co wyniknie z tej sytuacji z Willą + Twoim zdaniem? Czy może z tego jakaś dobra lekcja popłynąć?

– Niestety, nie jestem optymistą. To będzie skaza na wizerunku ministra, ale żadnej odpowiedzialności za to nie poniesie. Ani politycznej, ani karnej. Natomiast mocno obciąży to wizerunek wielu organizacji. A na dodatek obawiam się, że obecna władza – obym się mylił – w odwecie za Willę + zacznie poszukiwać różnych problemów w organizacjach, które postrzega jako tzw. opozycyjne. Zacznie wyciągać różne kontrowersyjne rzeczy, co jeszcze bardziej pogrąży wizerunek organizacji jako takich. Nie widzę tu optymistycznych scenariuszy. Jedyny możliwy plus z tej sytuacji jest taki, że być może w przyszłości zaowocuje to opracowaniem przemyślanych standardów przyznawania i rozliczania dotacji z pieniędzy publicznych

Tomasz Schimanek – działacz społeczny, ekspert ds. organizacji pozarządowych i programów społecznych.