Publicystyka - ngo.pl

Za nami rok praktycznego stosowania rozliczenia za rezultaty w realizacji zadań publicznych samorządów przez organizacje pozarządowe. W 2019 roku SPLOT wspólnie ze Związkiem Miast Polskich i Ogólnopolską Federacją Organizacji Pozarządowych przygotował rekomendacje dla samorządów, które miały pomóc we wprowadzaniu nowych zapisów. Dlaczego uznaliście, że to jest potrzebne? 

Łukasz Waszak, prezes Centrum OPUS, sieć SPLOT: –Przede wszystkim dlatego, że przyjęte Rozporządzenie nie do końca zrealizują ideę rozliczenia za rezultaty. To krok w dobrym kierunku, ale samo rozprządzenie i zawarte w nim wzory ofert, umowy i sprawozdań pozostawiają wiele do życzenia, jeśli chodzi o sposób zapisania, interpretację. A poza tym nie wprowadzały najważniejszych zmian, których w sumie nie da się „załatwić” rozporządzeniem, ponieważ wymaga to zmiany ustawowej: powiązania rozliczania przez rezultaty z tak zwanym ryczałtem, czyli sprawienia, że środki są przekazywane na zadanie, a nie na poszczególne koszty budżetowe, które należy rozliczyć. 

Stąd pomysł, by wypracować rekomendacje. Jako sieć SPLOT wspólnie ze Związkiem Miast Polskich, a także Ogólnopolską Federacją Organizacji Pozarządowych przygotowaliśmy przewodnik, jak wykorzystać ten kierunek przy takim, a nie innym rozporządzeniu i wzorach. Rekomendacje miały poprowadzić zarówno stronę samorządową, jak i pozarządową krok po kroku: od ogłoszenia o konkursie do rozliczenia, by jak najwięcej z idei rozliczenia przez rezultaty udało się w praktyce zaabsorbować.

Zlecanie zadań publicznych. Nowe wzory i rozliczanie za rezultaty >

Rekomendacje stanowią także w dużej mierze instrukcję – która się nie pojawiła do dzisiaj i pewnie już się nie pojawi – jak rozumieć poszczególne punkty samych wzorów: na co zwracać uwagę, gdzie można coś zmienić i dopisać w ramach prawnych. Samego wzoru zmieniać nie można, ale umowa ma charakter ramowy i można tam różne rzeczy wprowadzić pod warunkiem zachowania istoty zapisów umowy. 

Nowość związana z tym, że gros rzeczy ma być uregulowane w ogłoszeniu o konkursie, otwiera samorządom możliwość do kreowania pewnej rzeczywistości. Co nie zmienia faktu, że na końcu przychodzi etap rozliczeń i nadal mamy “stary” porządek prawny, wynikający z ustawy o finansach publicznych. Organizacje muszą pamiętać, że budżet i zapisy oferty są dla nich wiążące, przy czym istotą rozliczenia mają być teraz zaplanowane działania i rezultaty, co znajduje się w treści umowy.  Nie wyłącza to jednak zasad wydatkowania dotacji, co nadal jest przedmiotem kontroli.

Na pierwsze doświadczenia z rozliczeniem za rezultaty nałożyły się wyzwania związane z pandemią. Znalazło to także odzwierciedlenie w waszych rekomendacjach.

– Robiliśmy kilka aktualizacji tego dokumentu, a ostatnia wersja uwzględnia warunki covidowe.

Covid spowodował, że w wielu wypadkach oferty złożone, oferty aktualizowane, oferty zrealizowane to często były bardzo rozbieżne dokumenty, ale głównie idące w kierunku takim, by przeprowadzić jakieś działania, które dało się w tych warunkach wykonać. Trudno tu oceniać rezultaty. 2021 także jest rokiem, w którym wiele działań jest obarczonych dużym ryzykiem. Covid nadal będzie wpływał istotnie na zapisy ogłoszeń konkursowych i na sposób realizacji zadań.

Pracując nad wprowadzeniem rozliczenia przez rezultaty, nikt się nie spodziewał, że ta zmiana zbiegnie się z takim wyzwaniem, jak światowa pandemia. Sądzisz, że gdyby zadania publiczne były realizowane przez organizacje na starych zasadach byłoby łatwiej? 

– Nie, bo stary system był jeszcze gorszy. Sprowadzał myślenie o realizacji zadania publicznego do tego, czy na końcu tabelka z fakturami zgadza się z tabelką budżetową. Teraz tej tabelki nie ma, co wywołuje w wielu urzędach panikę: działy finansowe nie mają czego porównywać. Często jednak siła przyzwyczajenia w urzędzie jest większa niż przepis i znamy sytuacje, w których samorządy wzywały organizacje do przedstawienia zestawień wydatków, mimo że ani umowa ani wzór sprawozdania tego nie przewidują. Samorządy korzystały w tych przypadkach z zapisów w umowie, na podstawie których mogą wezwać realizatora do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień. I w ramach tych wyjaśnień prosiły o zestawienie faktur. Na szczęście znaczna część samorządów podąża z duchem czasu. Poza tym urzędnicy także widzą, że zlecanie zadań publicznych na podstawie Ustawy o działalności pożytku publicznego to – mówiąc kolokwialnie – przerost formy nad treścią. W systemie zakupów usług do 30 tysięcy euro, jeszcze przed wejściem nowej ustawy o zamówieniach publicznych, można było jedną kartką papieru kupić usługę od organizacji. A tutaj na wydanie obojętnie jakiej kwoty musimy robić wielką procedurę, często nieadekwatną do środków, którymi dysponują samorządy.

No, ale do tego jest potrzebna zmiana również ustawy o finansach publicznych, ponieważ bez tak zwanego “rozliczenia ryczałtowego” to nie będzie mogło być wdrożone. Ale mamy dobre przykłady. Ryczałt mamy np. w środkach unijnych przy dotacji jednostkowej do 500 tys. zł – to jest olbrzymia kwota, jeśli porównamy to z zadaniami, o których mówimy w sferze pożytku publicznego. Skoro przy tak dużych środkach można zastosować taką konstrukcję, to teoretycznie nic nie stoi na przeszkodzie, by ona mogła również dotyczyć zadań zleconych w trybie ustawy o pożytku czy innych ustawach, gdzie mowa jest o dotacji na zadanie zlecone organizacji pozarządowej. . 

Jedna ze zmian wprowadzona wraz z rozliczaniem za rezultaty polegała na tym, że samorządy miały opisywać oczekiwane rezultaty, chociaż nie zawsze musiały, mogły to zostawić organizacjom. I tutaj pojawiała się obawa, że organizacje sobie nie poradzą z takim zadaniem, że nie są do tego przygotowane. Jak, w Twojej ocenie, obie strony sprostały temu wyzwaniu? 

– Żebyśmy mieli jasność: rozporządzenie w ogóle nic nie mówi na temat rezultatów i ich określania w ogłoszeniu konkursowym. Mowa jest o tym we wzorze oferty i ramowym wzorze umowy, że podstawą rozliczenia są zrealizowane działania i poziom osiągniętych rezultatów.

Rekomendacjami właśnie staraliśmy się wskazywać, że to, o jakich rezultatach będziemy rozmawiać, powinno być określane w ogłoszeniu konkursowym. To była rekomendacja skierowana do samorządu, dlatego że w całym systemie pożytku publicznego mówimy o zadaniach, które samorząd przekazuje organizacjom do realizacji. I samorząd powinien wiedzieć, co za te pieniądze chce uzyskać. Praktyka, czyli co tak naprawdę finansują samorządy, to oczywiście inny temat, ale idea jest właśnie taka: samorząd zleca coś, co jest jego zadaniem i określa do tego rezultaty. 

Patrząc na wcześniejsze doświadczenia w realizacji zadań publicznych, na to w  jaki sposób zarówno organizacje, jak i samorząd podchodziły do części merytorycznej i określanych tam rezultatów, to rzeczywiście pojawiła się obawa, że organizacje będą kopiować to, co wcześniej wpisywały we wnioskach jako rezultaty, np.: zintegrujemy stu mieszkańców na imprezie lokalnej. Na papierze brzmi pięknie, tylko – jeżeli mamy rozliczyć organizację za ten rezultat – to pojawiają się pytania, jak ona udowodni, że było stu mieszkańców na tej imprezie. To pierwsza wątpliwość, a druga: jaki naprawdę  będzie miała pomysł na zmierzenie czegoś, co się nazywa integracją mieszkańców. Taki rezultat został przecież zapisany. 

To skłoniło nas między innymi do zaproponowania, aby na poziomie ogłoszeń nazywać, jakie rezultaty chce osiągnąć samorząd. Ta rekomendacja była otwierająca: dawała możliwość stworzenia przykładowego katalogu rezultatów wraz ze wskaźnikami, jak i sposobem ich pomiaru. Ponieważ najbardziej problematyczny jest właśnie sposób pomiaru rezultatów. Poziom integracji oczywiście można zmierzyć. Każdy rezultat można zmierzyć. Tylko, że koszty potrzebnego do tego narzędzia mogą być nieadekwatne do istoty zadania.  

Dlatego sięgnęliśmy do zapisów we wzorze oferty, zgodnie z którym rezultatem jest nie tylko zmiana, ale też produkty i usługi, które zostaną wytworzone. Stoi to trochę w sprzeczności z metodologią określania rezultatów, ale korzystając z takiego zapisu, zaproponowaliśmy , aby w ogłoszeniach pojawiały się produkty bądź też usługi, które chce samorząd otrzymać jako rezultat. Na przykład produktem lub usługą byłoby zorganizowanie jednego wydarzenia integrującego mieszkańców, czyli rozliczymy się z wydarzenia, a nie z faktu integracji. To jest zdecydowanie łatwiej zmierzyć: organizacja może pokazać plakat, dokumentację fotograficzną, wydarzenie się odbyło, najczęściej pewnie lokalne władze również w nim biorą udział. 

Takie podejście miało w tym pierwszym etapie pomóc w dookreślaniu rezultatów, ale oczywiście docelowo warto również pochylić się nad tym, po co my te imprezy robimy. Jaki jest ich cel? Czy to jest impreza dla imprezy, czy jednak chcemy mieć tę integrację mieszkańców. A jeżeli chcemy, to co powinniśmy zmierzyć i jak. To miały być kolejne etapy w dyskusji, edukowaniu o rozliczaniu przez rezultaty.

Piszę do Ciebie, Organizacjo! Jak zmierzyć się z nowymi wzorami. Cz. 2: Rezultaty >

I jak samorządy korzystały z tej rekomendacji?

– Nie robiliśmy badań w tym zakresie, raczej bazujemy na doświadczeniach i głosach, które do nas dochodzą np. ze Związku Miast Polskich, czy z Forów Pełnomocników ds. współpracy z organizacjami lub różnych spotkań i szkoleń z samorządami. 

W mojej ocenie część samorządów, która współpracę z organizacjami traktuje jako element systemowego działania, tę rekomendację przyjęła. W mniejszym stopniu sprawdza się to w małych samorządach, gdzie od lat te same podmioty otrzymują dotacje na te same zadania. 

Natomiast, patrząc na skalę całego kraju, wydaje mi się, że jednak jakoś wszyscy z tego próbowali wybrnąć. Było bardzo dużo spotkań, szkoleń, informacji na ten temat, więc ci, którzy gdziekolwiek dotknęli tego tematu, widzieli, że trzeba rezultaty przemyśleć. Tutaj też duża była rola różnych ośrodków wspierających, czy to sieci SPLOT, czy innych organizacji, które zachęcały: myślmy, co wpisujemy, ponieważ bierzemy odpowiedzialność za ten zapis. Dzięki temu w kilku przypadkach udało się wyeliminować takie zapisy, które nakładałyby na organizacje  niepotrzebne ryzyko związane ze sposobem określenia rezultatu. 

Z własnego doświadczenia i obserwacji mogę powiedzieć, że w ogłoszeniach owszem, pojawiały się rezultaty, natomiast o wiele rzadziej określano sposoby ich monitoringu i dokumentowania, w tym jakie dokumenty będą potrzebne do rozliczenia. Tego było zdecydowanie mniej. A na różnych spotkaniach samorządy sygnalizowały, że nie mają wiedzy merytorycznej na ten temat. Dotychczas to organizacje przynosiły propozycje zadań. Samorządy więc odbijały piłeczkę: jeśli organizacje są w stanie same określić zadania, to też powinny dostarczyć później właściwe dokumenty na potwierdzenie rezultatu. .  

Kolejną waszą rekomendacją, zaczerpniętą z zamówień publicznych, było to, aby spróbować określać ryzyka związane z realizowaniem zadań. Jak się później okazało, mogło to być przydatne z powodu warunków pandemicznych. Czy samorządy się decydowały na takie zapisy? 

– Sporadycznie. Ryzyka były abstrakcyjne dla wszystkich, np. siła wyższa. Kto wziął pod uwagę pandemię jako ryzyko składając ofertę w grudniu 2019? Byłby pewnie podejrzewany w tamtym czasie o czarnowidztwo. Nikt nie mówił o tym, jako o realnym ryzyku. Jeśli pojawiały się jakieś zapisy, to dotyczyły ryzyka związanego z warunkami atmosferycznymi, które mogły mieć wpływ na wydarzenia o charakterze plenerowym, szczególnie na osiągnięcie wskaźników ilościowych, liczby wydarzeń czy liczby uczestników.

Ta rekomendacja zapobiega także sytuacji, kiedy ktoś zarzuca, że pomiędzy ofertą przyjętą do realizacji a ofertą, która ostatecznie jest realizowana zachodzą istotne zmiany, które powodują, że to, co było przedmiotem oceny komisji konkursowej, jest czymś zupełnie innym w wyniku aktualizacji umowy. A takie sytuacje miały często miejsce w roku ubiegłym: zakres rzeczowy i merytoryczny ofert zmieniał się tak, aby jednak udało się te zadania zrealizować. Pojawia się pytanie, czy one zawsze przynosiły ten sam rezultat, który miał być pierwotnie?  Stąd teraz rekomendujemy, aby od razu proponować alternatywne formy realizacji. Pandemia jest faktem, w 2021 r. na pewno jeszcze będzie nam  towarzyszyć, więc od razu przewidujmy i planujmy, jakie będziemy prowadzić alternatywne działania w tej sytuacji.

Inna opcja jest taka, aby zwoływać znowu komisje konkursowe do konsultacji tych proponowanych zmian… 

– Tak, ale ta rekomendacja powoduje wiele formalnych wątpliwości. Jej zastosowanie jest uzależnione od indywidualnej procedury konkursowej w danym samorządzie. W większości samorządów powołuje się komisję do konkretnego konkursu. Konkurs się kończy, komisji nie ma. Nie ma już z kim później dyskutować o tej ofercie. Ale część samorządów robi tak, że powołuje komisje do oceny ofert na cały rok, tylko uzupełnia jej skład. Ale to jest raczej wyjątek niż reguła.

Poza tym pamiętajmy, że komisja ma tylko głos opiniodawczy dla organu, który zleca zadanie. To organ decyduje o tym, czy zgodzi się modyfikować ofertę czy nie. Zawsze też może rozwiązać i wypowiedzieć umowę. Zresztą takie rozwiązanie także rekomendujemy w czasach pandemii: jeśli ze względu na siłę wyższą nie da się zrealizować zadania, to lepiej rozwiązać umowę za porozumieniem stron niż brnąć w aneksy i próby realizacji czegoś, co może być z góry skazane na niepowodzenie.

Mówiłeś o tej propozycji podczas ostatniego Forum Pełnomocników. Budziło ono obawy…

– Budzi obawy ponieważ jest nowe. To znaczy, jest to zapis, który zawsze był w umowach, ale mało kto go stosował.

Zgodnie z zapisem umowy jej rozwiązanie za porozumieniem stron następuje ze względu na okoliczności, za które strony nie ponoszą odpowiedzialności, w tym w przypadku siły wyższej. Skutkuje to tym, że jest sporządzany protokół, na podstawie którego określa się, co się udało zrobić, czego się nie udało zrobić, jakie wydatki są kwalifikowane, jakie nie, jakie środki podlegają zwrotowi. I koniec. Nie potrzeba już sprawozdania. I od razu pojawiają się zastrzeżenia: „No, ale jak to? Nie ma sprawozdania? Zawsze mieliśmy sprawozdanie!”. Nie mamy praktyki w zakresie tego rozwiązania, a to jest kluczowe. 

Brak praktyki, ale chyba także taka mentalna bariera po stronie organizacji, wśród których nie jest rzadkie myślenie, że lepiej wydać pieniądze z dotacji do końca niż je oddawać.

–  Niestety tak, to siła przyzwyczajeń.

Pandemia wymusza faktyczny dialog między stronami. W końcu jest rozmowa o tym, jak to zadanie publiczne jest organizowane. Mogę powiedzieć, że samorządy i organizacje pozarządowe wybrnęły z sytuacji pandemicznej i roku 2020 obronną ręką wtedy, gdy następował pomiędzy nimi kontakt, kiedy był dialog. I można było skorzystać zarówno z zapisów samego rozporządzenia i wzoru umowy, która wiązała strony, ale i też zapisów tarcz antykryzysowych. Tarcze dawały i nadal dają jakieś możliwości, ale to wymaga tego, aby strony wzajemnie się informowały. Samorząd nie czekał, aż organizacje będą się odzywały ze swoimi problemami. W wielu wypadkach inicjatywa była właśnie po stronie samorządów, które organizowały spotkania online dla organizacji, aby z nimi przedyskutować, jak mogą dane zadanie zrealizować w czasie pandemii. Czy to wymaga zmiany formy realizacji, czy też może jest to moment, w którym trzeba powiedzieć, że nie jesteśmy w stanie tego zrobić dzisiaj, może trzeba przesunąć to w czasie, a może rozwiązać umowę za porozumieniem? 

W tym wypadku pandemia była bardzo dobrą lekcją, która – mam nadzieję –  będzie skutkowała tym, że jedna i druga strona nauczą się na bieżąco ze sobą rozmawiać. 

O tym też często mówimy na szkoleniach, spotkaniach: zlecanie zadania publicznego nie polega tylko na tym, że samorząd daje pieniądze i czeka dwanaście miesięcy na sprawozdanie. I zobaczymy, co z tego wyjdzie. Spotkania organizacji i samorządów powinny mieć miejsce od samego początku procedury konkursowej, zanim w ogóle ogłosimy konkurs. Tak, jak to jest np. w Warszawie, gdzie ogłoszenia konkursowe są konsultowania przez komisje dialogu społecznego. Czy później – gdy są spotkania po ogłoszeniu konkursu w celu wyjaśnienia różnych wątpliwości, które znajdują się w tym ogłoszeniu. I także już po podpisaniu umowy, żeby wyjaśnić, jak wdrażać to zadanie, jak się rozliczać. Taki standard kontaktów powinien być minimum. 

Rekomendowaliśmy wielu samorządom, aby przed zakończeniem realizacji zadań organizowały spotkania i omawiały ostatnie aktualizacje oferty, żeby sprawozdanie, które trzeba złożyć za rok 2020, było jak najbliższe ostatniej aktualizacji. Część samorządów wprowadzała aktualizacje do ofert jeszcze w listopadzie lub w grudniu, właśnie po to, żeby uniknąć sytuacji, że w styczniu – gdy przyjdzie złożyć sprawozdanie – to oferta, realizacja i sprawozdanie będą przedstawiać trzy różne rzeczywistości. 

To pokazało, że tam, gdzie współpraca faktycznie jest, gdzie organizacje nie boją się kontaktu, to problemów jest mniej. Często, mam takie wrażenie, organizacje mówią: „Nie pójdziemy do urzędu, bo co będziemy się tłumaczyć”. I udają, że  wszystko jest dobrze. Urząd także trochę odsuwa od siebie odpowiedzialność za to, co dzieje się podczas realizacji zadań. A praktyka pokazuje, że na końcu więcej problemów z nierozliczeniem dotacji ma urząd niż organizacja. Dlatego  zachęcamy, żeby jednak traktować to jako stały element współpracy. Sama ustawa mówi, że to jest forma WSPÓŁPRACY o charakterze finansowym, więc współpracujmy. To znaczy, że dwie strony współpracują,  i wspólnie biorą odpowiedzialność.

Kolejną rekomendacją, która pojawiła się już w wyniku doświadczeń pandemicznych, jest rezygnacja z wkładów własnych. Skąd to się wzięło?

– Organizacje często generowały wkłady finansowy z innych środków publicznych albo z odpłatności od uczestników. Pandemia spowodowała, że często te źródła były niedostępne. Podam autentyczny przykład: organizacja dostała dotację na realizację zadania składającego się z  dwóch działań. Jedno działanie w stu procentach było realizowane ze środków z dotacji, drugie – z odpłatności od uczestników. Miał to być wyjazd do teatru plus wyjścia na basen. Działanie na rzecz seniorów. Z dotacji udało się zrealizować wyjście na basen. Wydali więc całą dotację. Trzy razy organizacja próbowała zorganizować wyjazd do teatru. Pobrała odpłatność od uczestników. Ostatecznie wyjazd nie doszedł do skutku i odpłatności oczywiście oddali uczestnikom. Efekt: nie zrealizowali zadania w połowie. I nie mogli wykazać wkładu, który miał pochodzić z odpłatności. Przy rozliczeniu dotacji okazało się, że zasada proporcjonalności nadal obowiązuje. Organizacja musiała oddać środki wynikające z tego część dotacji. To między innymi spowodowało dyskusję na temat wkładów własnych.

Proszę pamiętać, że to jest cały czas zadanie publiczne. To samorząd decyduje, w jaki sposób zleca zadanie oraz czy i jaki wkład jest oczekiwany. To element szerszej dyskusji, dlaczego mamy dokładać do zadań publicznych? Sektor prywatny, gdy realizuje zamówienie publiczne nie dokłada, a zarabia. A my, jako pozarządówka, nie dość, że robimy wiele rzeczy za – delikatnie mówiąc – niskie środki, to jeszcze do tego dokładając wkład własny.  To, jak powiedziałem, konieczność szerszej dyskusji o całym systemie. Natomiast w czasie pandemii postulujemy, żeby zrezygnować z wkładu, szczególnie finansowego,  

Nasza rekomendacja jest znowu wzorowana na tym, co zostało wprowadzone w samorządach. Na przykład w Warszawie oferent decyduje, czy oferta jest na wsparcie czy powierzenie. A co za tym idzie, czy ten wkład wygeneruje i go chce wykazywać, czy też nie. 

Najwięcej problemów w rozliczeniu zadań za rok 2020, przynajmniej z którymi ja miałem do czynienia, dotyczyły właśnie tego, że organizacja nie wygenerowała wkładu własnego. A samorząd nie miał wyjścia, bo tarcze antykryzysowe w ogóle nie odnosiły się do tej kwestii, co zrobić, jeżeli nie zapewniliśmy wymaganego wkładu. Tu niestety obowiązuje  zasada proporcjonalności. Tego nikt nie przewidział. 

A jak wynika z waszych obserwacji: samorządy stosują takie rozwiązanie? 

– Nie stosują. Samorządy idą  utartą ścieżką: organizacje jakoś dały radę, więc tylko mówimy im, żeby na to zwracały uwagę, że te wkłady mogą być niższe, może trochę inaczej zdefiniowane. Ale taki zapis, że organizacja sama sobie wybiera czy realizuje zadania w formie wsparcia czy powierzenia – rzadko spotykam.

Jakie wyzwania czekają nas w 2021 ? 

– Pandemia jest faktem. Zlecenie zadań powinno uwzględniać ten fakt. Rozmawiajmy lokalnie, programujmy konkursy tak, by były one realne do przeprowadzenia. Rozmawiajmy i korzystajmy z rekomendacji. Liczę, że pod koniec 2021 będziemy mogli rozbudować ten materiał o  kolejne nowe dobre praktyki.