Publicystyka - ngo.pl

Od 2003 r. podstawą współpracy samorządów z organizacjami pozarządowymi w zakresie finansowym jest ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i opisany w niej tryb konkursowy. Od samego początku funkcjonowania ustawy postulowane jest uproszczenie procedur zlecania zadań.

Niestety tryb konkursowy nie doczekał się zmian, a kolejne zmiany rozporządzeń, na podstawie których przeprowadzane są konkursy nie dodają nowej jakości do sytemu. Model konkursowy jest przeregulowany, rozbudowany i w praktyce często nieadekwatny do tego o jakiej skali środków mówimy na poziomie lokalnym. Pomysł na tryb dedykowany dla NGO miał być formą alternatywy dla przetargów. I faktycznie przy dużych zadaniach ma on sen. Problemem jest jednak to, że większość zadań zlecanych z wykorzystaniem trybu konkursowego to jednak zadania z małymi dotacjami. Z badania przeprowadzonych przez Centrum OPUS i Centrum Innowacji Społecznych Uniwersytetu Łódzkiego w ramach projektu Centrum Analiz i Modeli Społecznych finansowanego ze środków Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018-2030, wynika, że po odjęciu zadań z pomocy społecznej i sportu średnia wartość środków na zadania zlecone nie przekracza 50.000 zł rocznie, a pojedyncza dotacja 5000 zł. Mimo takich wartości zadania zlecane są w trybie konkursowym i rodzą określone problemy. Dlaczego? Bo taka jest praktyka. 

Czy to oznacza, że samorząd i organizacje zdane są tylko na konkursy o dotacje? Nie, już sama ustawa wprowadza tryb uproszczony w ramach art. 19a. Jest on trybem dotacyjnym, ale bez konkursu. Jego słabością jest brak możliwości „zaprogramowania” naboru (ofertę można złożyć w każdym czasie) oraz fakt, że rozliczenie nadal podlega tym samym rygorom co dotacje w ramach konkursu. Niestety mało jest samorządów, które wykorzystują art. 19a systemowo - by wspierać faktycznie małe przedsięwzięcia, wydzielając całe sfery zadań tylko pod ten tryb.

W tym miejscu przechodzę do pokazania innego podejścia do współpracy lokalnej. Jeżeli istotą rozważań ma być poszukiwanie uproszczeń to oczywiście nasuwa się pytanie czy polskie przepisy dają nam możliwość budowania współpracy lokalnej w prostszy sposób. I czy samorządy to robią. Okazuję się, że na oba pytania odpowiedź jest pozytywna. Jest prostszy sposób i jest on już stosowany - a nazywa się „zakup usług”. 

Po pierwsze jest to tryb powszechny w samorządach jeżeli idzie o wydatkowanie środków. Ma podstawę prawną w ustawie o finansach publicznych i prawie zamówień publicznych i lokalnych regulaminach. W dalszej części skupię się na „zakupach usług” rozumianych jako zamówienia, których wartość szacunkowa w skali roku nie przekracza do 130 tys. zł netto. A więc tych zakupach, które nie podlegają wprost pod rygor ustawy prawo zamówień publicznych, a opierają się na wewnętrznych regulaminach przyjmowanych w każdej jednostce samorządu terytorialnego, i dotyczą zamówień na dostawy, usługi i roboty budowlane. 

Jest to tryb znany i wykorzystywany przez samorządy. Czy może być wykorzystany do współpracy z NGO? Jak najbardziej i jak pokazuje praktyka i wyniki naszych badań jest stosowany, ale nie ma charakteru rozwiązania „systemowego” i dotyczy pojedynczych usług (np. edukacyjnych, kulturalnych). W dalszej części artykułu postaram się pokazać jak można zbudować coś, co roboczo nazywamy modelem mikrozakupów usług lokalnych.

Rozwiązanie jest odpowiedzią na potrzebę uproszczenia współpracy samorządu z partnerami społecznymi przy zadaniach, w tym przypadku usługach, których wartość jednostkowa nie przekracza 5000-10.000 zł. Mówimy tu o tych samych zadaniach, które w danym samorządzie są obecnie zalecane w drodze konkursu ofert. Skąd więc mikrozakupy? To po prostu inne zaprojektowanie wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Upraszczając wywód dotyczący podstaw prawnych: obecnie przepisy dają swobodę wyboru samorządom jak będą zlecać realizację swoich zadań / wykonywanie określonych usług. Albo będzie to system dotacyjny (określony przepisami, z określonymi preferowanymi podmiotami), albo będzie to system zakupowy (oparty na wyborze dowolnego wykonawcy i to niekoniecznie na podstawie ceny ale kryteriów merytorycznych).

Krok 1 to odpowiedź na pytanie czy w naszej współpracy na linii samorząd - ngo mamy takie zadania, gdzie średnia wartość dotacji nie przekracza np. 5000 zł i są one zlecane w drodze konkursu ofert. Tu zastrzeżenie: analiza w każdym samorządzie może przyjąć inną wartość jako wyjściową. W modelu rekomendujemy do 10.000 zł

Przykład
Samorząd zleca zadania w obszarach:
a) Kultura - wartość zadań zleconych w danym roku wynosi ok. 60.000 zł 
b) Zdrowie - wartość zadań zleconych w danym roku wynosi ok. 50.000 zł 
c) Kultura fizyczna i aktywność społeczna (bez zadań w obszarze sportu) - wartość zadań ok. 70.000 zł. 

Na poziomie każdego z tych zadań dokonujemy analizy ile w roku obecnym/poprzednim mieliśmy zadań, których wartość dotacji nie przekroczyła wskazanych 5000 zł i wychodzi nam np. 
a) kultura - 7 umów o wartości do 5000 zł i są to głównie wydarzenia, warsztaty, i inne akcje jednodniowe
b) zdrowie - 5 umów o wartości do 5000 zł - głównie są to przedsięwzięcia z obszaru edukacji lub pikników 
c) kultura fizyczna i aktywność społeczna - 10 umów do 5000 zł - turnieje, wydarzenia sportowe, wyjazdy, itp. 

W efekcie po zliczeniu mamy łącznie 100.000 zł środków, które spełniają wyjściowe kryteria.

Krok 2 to przygotowanie procedury do realizacji mikrozakupów lokalnych. Tak jak wskazałem wyżej mamy do czynienia z zamówieniami poniżej 130 tys. zł netto. Zgodnie z kodami CVP są to usługi społeczne, kulturalne, zdrowotne, sportowe i rekreacyjne objęte kodami CPV: 75121000-0, 75122000-7, 75123000-4, 79622000-0, 79624000-4, 79625000-1, 80110000-8, 80300000-7, 80420000-4, 80430000-7, 80511000-9, 80520000-5, 80590000-6, od 85000000-9 do 85323000-9, 92500000-6, 92600000-7, 98133000-4, 98133110-8. Nasza rekomendacja jest taka, by w ramach uproszczeń stworzyć odrębny lub rozszerzyć obecny regulamin wprowadzając kategorię zakupu usług społecznych. Na etapie tworzenia budżetu środki te zapisywane są nie jako dotacje, ale jako zakupy usług. W programie współpracy samorządu z organizacjami pozarządowymi wskazujemy natomiast, że formą współpracy w w/w obszarach będzie zakup usług. 

Krok 3 ogłoszenie o zakupie usług - zapytanie ofertowe. To kluczowa zmiana w podejściu do zamówienia. Wskazane w kroku 2 zarządzenie określające regulamin ma pozwolić stworzyć w pełni konkurencyjny i przejrzysty system wyboru wykonawców. Obecnie regulaminy w wielu samorządach wymagają np. tylko wysłania zapytania do 3 oferentów. W modelu proponujemy by procedura naboru była otwarta i jawna, a samo ogłoszenie o naborze umieszczane w miejscach takich jak BIP, strona www urzędu oraz w innych miejscach zwyczajowo przyjętych dla np. ogłoszeń konkursowych. 

Co powinno zawierać zapytanie ofertowe o zakupie usługi? Po pierwsze informacje o przedmiocie - czyli co chcemy kupić, np. chcemy otrzymać oferty na organizację wydarzeń kulturalnych dla mieszkańców gminy x. 

Po drugie opisujemy warunki realizacji i tu proponujemy ujawnienie 3 rzeczy. Pierwsza: samorząd wskazuje, że na realizację mikrozakupów na organizację wydarzeń kulturalnych ma np. 35.000 zł i przyjmuje tylko oferty, których wartość jednostkowa nie przekracza 5000 zł. Druga to kryteria oceny wskazujące, że ocena ofert będzie oparta o kryterium:
a) cena - 5 pkt. 
b) koncepcja przedsięwzięcia - 70 pkt.
c) liczba osób objętych przedsięwzięciem - 25 pkt.

Przy tak skonstruowanych kryteriach cena może punktować tylko w sytuacji, gdy ktoś jest w stanie zrobić wydarzenie poniżej 5000 zł. Kluczowa jest koncepcja i wskaźnik liczby osób, chociaż ten nie jest determinujący (wielkości punktów ustala się patrząc na to co ma być istotą usługi, np. jej powszechność = więcej punktów na liczbę osób). 

Trzecia kwestia do zasady finansowania. Model mikrozakupów oznacza  rozliczenie fakturowe. W większości przypadków faktury płatne są po wykonaniu usługi jednak model ma być uproszczeniem we współpracy lokalnej - dlatego proponujemy wprowadzić system zaliczek. 

Przykładowy zapis w ogłoszeniu
Wykonawca w chwili podpisania umowy wystawia fakturę zaliczkową na wartość 90% zamówienia. Zamawiający przekazuje środki na realizację usług w terminie do 14 dni. Po przyjęciu sprawozdania Wykonawca wystawia fakturę rozliczeniową na ustaloną wartości zamówienia.

Krok 4 określenie wzoru oferty, umowy i sprawozdania. Na potrzeby modelu mikrozakupów lokalnych wskazane wzory określa sam zamawiający. Nie mamy narzuconych wzorów przez rozporządzenia, co w znaczącym stopniu ułatwia nam projektowanie dostosowane do lokalnych potrzeb. Wzór oferty powinien zawierać:
a) informacje o postępowaniu
b) metryczkę oferenta
c) opis koncepcji realizacji usługi
d) wskazanie ilości osób objętych przedsięwzięciem
e) kosz usługi w ujęciu kwoty netto i kwoty brutto
f) podpisy osób upoważnionych. 

To całość. Można dodać dodatkowe elementy, ale zawsze należy pamiętać o tym, czy naprawdę jest nam potrzebna ta informacja oraz, czy jest spójna z kryteriami oceny. Jednym z takich elementów jakie można dodać jest np. opis doświadczenia wykonawcy z realizacji podobnych usług/zadań. Taki punkt może być bardzo cenny, ale musi mieć on odzwierciedlenie w kryteriach (np. doświadczenie wykonawcy przy realizacji podobnych usług/zadań - 25 pkt.).

Umowa na realizację usługi jest znacząco uproszczona. Musi jednak zawierać zapisy, które obligują wykonawcę do zgłaszania istotnych zmian w zakresie rzeczowym umowy. Odpada nam natomiast cała kwestia finansowa. Model mikrozakupów usług lokalnych to typowe rozliczenie za rezultat. Zrobisz wydarzenie, osiągniesz wskaźnik rozliczysz usługę. 

Wzór sprawozdania również jest określany przez samorząd lokalny. Powinien być tak naprawdę odzwierciedleniem oferty tyle, że odnosić się do wykonanej usługi. 

Co istotne mirkozakupy rozliczane są za efekt. Jeżeli wykonawca zrealizuje usługę zgodnie z wymogami i przedstawi raport to rozliczenie następuje poprzez wystawienie faktury końcowej i zapłatę przez samorząd np. brakujących 10%. Jeżeli usługa nie zostanie zrealizowana następuje zwrot zaliczki z odsetkami. 

Jeżeli usługa zostanie zrealizowana niezgodnie z kontraktem to strony muszą w drodze polubownej lub sądowej dojść do rozstrzygnięcia (to oczywiście skrajny przypadek, proszę jednak sprawdzić ile obecnie samorząd podważał lokalnych umów na wykonanie usług społecznych). 

W mojej ocenie ten model współpracy niesie niewielkie ryzyko nierozliczenia usługi. Dzisiaj głównym problemem przy rozliczeniu zadań w formie dotacji jakie podnosi samorząd nie są kwestie merytoryczne a finansowe związane z wydatkowaniem dotacji. W modelu mikrousług ten problem nam odpada. Nie ma rozliczenia wydatków - jest faktura.

Po pierwsze takie zakupy są realizowane, i to z udziałem organizacji pozarządowych, jednak podejście takie nie jest ujęte systemowo. W badaniach samorządy wskazują, że tryb zakupów jest powszechny, kupują usługi u organizacji, ale nie jest to część systemu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Podstawą jest konkurs ofert, bo przecież on jest dla organizacji pozarządowych. I tu zgoda. Model zakupów usług lokalnych nie jest tylko dla organizacji pozarządowych. To ważne zastrzeżenie. W realizacji ww. usług mogą wziąć udział wszystkie podmioty lokalne, w tym firmy. Oznacza to większą konkurencyjność. Należy jednak pamiętać, że mówimy o specyficznych usługach. 

Po drugie, to nie cena ma być kluczem wyboru, po to są kryteria by wybierać najlepsze oferty. Praktyka zakupów pokazuje, że w wielu przypadkach na poziomie lokalnym realnym dostarczycielem usług są w praktyce organizacje pozarządowe. Kolejnym argumentem jaki wskazały badane przez nas samorządy, wyjaśniając dlaczego nie stosują zakupów, jest fakt, że organizacje pozarządowe nie prowadzą działalności gospodarczej. I tu kolejny mit. Żeby wziąć udział w postępowaniu o zakup usług organizacja pozarządowa nie musi mieć działalności gospodarczej. Musi natomiast prowadzić co najmniej odpłatną działalność statutową pożytku publicznego. Mówimy przecież o zadaniach/usługach, które wcześniej były realizowane w drodze konkursu, a więc wpisywały się w działalność statutową, były realizowane w oparciu o ustawę o pożytku, a więc mieściły się w sferze zadań publicznych wskazanych w art. 4 ustawy. Oznacza to, że organizacja by móc przystąpić do modelu mikrozakupów lokalnych musi tylko podjąć odpowiednie uchwały (najczęściej zarządu) o podjęciu i wykonywaniu działalności odpłatnej statutowej pożytku publicznego w określonym przedmiocie (patrz dotychczasowa działalność dotacyjna). Tu odsyłam zainteresowanych do opracowań jak uruchomić działalność odpłatną. Nie jest to proces skomplikowany, a jak pokazuje praktyka wiele organizacji z powodzeniem prowadzi taką działalność od lata (np. wszelkie pobieranie opłat za udział w zajęciach, wpisowe na wycieczki, “biletowanie” wydarzeń, sprzedaż przedmiotów darowizn). 

Proponowane podejście niesie zarówno dla strony publicznej jak i organizacji pozarządowych wiele korzyści. Odpada największy problem z rozliczaniem wydatków, upraszczamy do minimum procedurę zlecania dla niedużych zadań, wprowadzamy elastyczny system realizacji usługi, którego istotą jest merytoryka, a nie sposób wydatkowania środków, wychodzimy z rygorów ustawy o finansach publicznych w zakresie rozliczenia usługi. Dla organizacji system jest również prosty, wzmacniamy potencjał poprzez ich ekonomizację (zakup usług daje możliwość generowania mikrozysków i swobodę wykorzystania środków na cele statutowe), nawet przy działalności odpłatnej, należy pamiętać, że bilans zerowy w danej działalności musi być dopiero na koniec roku a nie w danej usłudze. 

Jakie jest największe wyzwanie związane z wdrożenie modelu mikrozakupów lokalnych? W mojej ocenie to nie bariery formalne stoją na przeszkodzie uruchomienia modelu mikrozakupów lokalnych. Główną przeszkodą jest przyzwyczajenie. Jak powiedział kiedyś Stefan Kisielewski “To, że jesteśmy w dupie, to jasne. Problem w tym, że zaczynamy się w niej urządzać". Po ponad 18 latach działania ustawy, chyba się już urządziliśmy i  wprowadzenie zmiany może być trudne, ale nie niemożliwe. Podstawową potrzebą deklarowaną przez naszych respondentów jest potrzeba uproszczeń. Nie czekałbym na zmiany ustawy, korzystajmy z tego co mamy i szukajmy sprawdzonych, zgodnych z prawem działań. Wdrożenie prezentowanych rozwiązań jest możliwe i co najważniejsze jest już stosowane. Przejrzyjmy w naszych samorządach dzisiaj usługi są kupowane w oparciu o regulaminy zamówień do 130 tys. zł netto. Może się okazać, że już mamy dużo praktyki we współpracy na tym polu i jest to ten moment by poukładać ją systemowo. 

Zachęcam do przyjrzenia się rozwiązaniu również organizacjom wspierającym, ośrodkom wsparcia ekonomii społecznej, które mogą pomóc we wdrożeniu modelu na poziomie lokalnym.