Publicystyka - ngo.pl

Zadanie opisania regulacji, które w perspektywie pierwszych dwóch dekad XXI wieku kształtowały życie organizacji pozarządowych w Polsce, jest trudne, ponieważ istnieje duże ryzyko, że czytelnik po pierwszych dwóch zdaniach przestanie czytać. Ogarnie go nuda. Dodatkowo, oceny opisanych poniżej regulacji są różne. Wydaje się, że dominują narzekania. Prawo nas rozczarowuje. 

Aby ułatwić sobie zadanie, postaram się nie wchodzić w szczegóły ustaw. Przedstawię też bardzo subiektywną ocenę sytuacji, starając się nie podpierać analizą funkcjonujących wśród ekspertów opinii, nie próbować równoważyć ocen. Zapraszam do lektury i oczywiście zachęcam do polemiki.

Ustawy o pożytku można nie lubić, ale trudno odmówić jej centralnego miejsca w panteonie sektorowych regulacji. Ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie uchwalono 24 kwietnia 2003 roku. Niedługo będziemy obchodzić jej dwudziestolecie. Nie jest tak, że przed ustawą nie było organizacji, ale z ustawą rozpoczęła się nowa epoka.

W telegraficznym skrócie. Ustawa o pożytku nadała "kształt" sektorowi: wprowadziła definicję organizacji pozarządowej oraz sfery pożytku (z założenia miał to być zbiór zadań publicznych, ale w praktyce w dużym stopniu sfery pożytku opisują po prostu pola aktywności organizacji). Z ustawą pojawił się też status pożytku i 1%. Prawną stabilizację zyskał wolontariat. 

Do niemal każdego z zapisów ustawy zgłaszamy bez zastanowienia rytualne żale i zastrzeżenia: że 1% to subkonta i koncentracja środków w kilku, kilkunastu organizacjach; że OPP nie tworzą żadnej elity i praktycznie są nie do odróżnienia od innych NGO-sów; że działalność odpłatna jest trudna, ryzykowna i tak naprawdę niezgodna z prawem wspólnotowym; że chociaż mamy uregulowany wolontariat, to od lat tkwi on na tym samym (niskim) poziomie. Nie będę rozwijał tych wątków - każdemu można poświęcić kilka publikacji i zawsze będzie mało.

Nieco więcej chciałbym napisać o współpracy z administracją. To jedna z fundamentalnych nowych jakości, które pojawiły się 20 lat temu z ustawą o pożytku. Najbardziej elektryzujące hasło z tego zakresu, to "zlecanie zadań publicznych" lub w skrócie "konkursy". Trudno gdybać, czy bez ustawy środki samorządowe i centralne dla NGO-sów byłyby dostępne i jak. Z powszechnego doświadczenia wynika jednak, że jak administracja nie ma wskazane, żeby coś robić, to tego nie robi. Ustawa wskazała, że ma to robić. Dziś chyba zapomina się, że ustawa otworzyła dostęp do tych środków i niewiele jest już organów administracji, w których (posługując się sformułowaniem ze znanej wielu anegdoty Andrzeja Rybusa-Tołłoczko) "ustawa się nie przyjęła".

Paradoksalnie jest chyba nawet odwrotnie - dostęp do środków na realizację zadań tak mocno zaprojektował aktywność NGO-sów, że wskazują go one jako problem. Grantoza i wchodzenie w buty instytucji publicznych to kolejne hasła opisujące negatywny wpływ ustawy o pożytku. Wrogiem numer jeden stały się konkursy - przeformalizowane, zaprojektowane pod potrzeby administracji, a nie organizacji, wymagające uważnego księgowania i żmudnego rozliczania. Często również ograniczające wolność organizacji, bo wskazujące im konkretnie, co mają robić (a więc zabierające przestrzeń do robienia tego, co naprawdę by chciały). A jednak z konkursów korzystamy…    

Wracając do początków, warto przypomnieć, że tryb konkursowy miał uniemożliwić administracji przekazywanie środków w wyniku decyzji arbitralnych, nietransparentnych i "po uważaniu".  Chociaż konkursy (jak każda inna procedura) nie są w stanie wyeliminować wszystkich nieprawidłowości, ograniczają one znacznie samowolę donatorów. Dziś rzadko widzi się tę ich cechę.

Rosnącą popularność trybu pozakonkursowego można zaobserwować wśród rządzących (zob. m.in.: Łatwiejsze zlecanie zadań bez konkursu, Zlecanie zadań bez konkursu dla fundacji Skarbu Państwa). W sektorze, chociaż wszyscy narzekamy na konkursy, to jednak postulatów ich całkowitego usunięcia z zasad współpracy z administracją nie ma. Są jednak mocne i poważne głosy za wyeliminowaniem konkursów (i w ogóle wszelkich nadmiarowych i niepotrzebnych formalności) przy przekazywaniu mniejszych środków (mniejszych, ale na pewno nie tak małych, jak obecnie w procedurze tzw. małych grantów). Być może wiązałoby się to z wprowadzeniem nowych trybów.

Ekonomia społeczna, jeśli chodzi o kluczowe dla niej akty prawne, startowała w tym samym czasie, co pożytek publiczny. Ustawa o zatrudnieniu socjalnym uchwalona została 13 czerwca 2003 roku. Trzy lata po niej, 27 kwietnia 2006 roku, uchwalono ustawę o spółdzielniach socjalnych. Ustawy opisały podstawowe instytucje i podmioty ekonomii społecznej, zakreśliły też jej obszar, wskazując, jakie działania i do kogo należy kierować. 

Ekonomią społeczną, podobnie jak pożytkiem, opiekowało się Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (nazwa ministerstwa często się zmieniała - dochodziła i odchodziła Gospodarka i Praca, pojawiła się w nazwie Rodzina, a dziś mamy Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej).

Wracając do ekonomii społecznej, od samego początku aktywne na tym polu były organizacje. Decydowało o tym przede wszystkim to, do kogo znaczna część NGO-sów kierowała i kieruje swoje działania (osoby niepełnosprawne, bezrobotne, wykluczone etc.). Wspomniane akty prawne ewoluowały i zmieniały warunki funkcjonowania organizacji w obszarze ekonomii społecznej. Zarówno spółdzielnie socjalne, jak i wymieniane przez ustawę o zatrudnieniu socjalnym CIS-y i KIS-y, mogły być tworzone przez lub przy współudziale organizacji pozarządowych. Strefa ta nie została jednak w pełni i satysfakcjonująco uporządkowana przez nadrzędny akt prawny w rodzaju ustawy o pożytku. Trzeba było na niego czekać całe dwie dekady (o tym jeszcze w dalszej części tekstu). Wydaje się, że przez te dwie dekady początkowo bliskie sobie ekonomia społeczna i pożytek publiczny zaczęły się rozchodzić.

Ustawa o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych uchwalona 14 marca 2014 roku jest ustawą wyjątkową, nie tylko wśród ustaw "sektorowych", ale w systemie prawa w ogóle. Być może moja ocena wynika z niedostatecznej znajomości innych aktów prawnych, ale zaryzykuję twierdzenie, że jest to ustawa o zupełnie innym charakterze niż większość aktów prawnych w Polsce. Jej konstrukcja oparta jest na założeniu, że w relacje pomiędzy prowadzącym zbiórkę (jest nim NGO lub Komitet) a obywatelem (który w ramach zbiórki "daje") państwo wkracza w minimalnym stopniu - ogranicza swoją aktywność nadzorczą i decyzyjną tak bardzo, jak tylko się da. 

Formalnie administracja (minister) tylko rejestruje zbiórki i zbiera sprawozdania. Ale głównie po to, żeby dać dostęp do informacji obywatelom. Ustawodawca ufa tu organizacjom i jednocześnie wierzy w obywatela. Te pierwsze mogą organizować zbiorki w określonym zakresie, a ci drudzy są w stanie, w oparciu o udostępnianą informację, skorygować swoje zachowania filantropijne. I to działa!

Dominującą formą organizacji pozarządowych w Polsce są stowarzyszenia. Stąd ustawa - Prawo o stowarzyszeniach z pewnością jest jednym z najważniejszych aktów prawnych dla III sektora. Co ciekawe, jest to akt prawny "stary", stworzono go u schyłku PRL-u, 7 kwietnia 1989 r. (choć ustawa o fundacjach jest jeszcze starsza!). Potrzeba nowelizacji ustawy kiełkowała w sektorze, aż wreszcie w połowie II dekady XXI wieku poważna nowelizacja nastąpiła. 

Nie miejsce tu na szczegółowy opis nowelizacji. Warto jednak wskazać na dwie zmiany: zmniejszenie liczby osób potrzebnych do zarejestrowania stowarzyszenia (z 15 do 7) oraz przebudowanie zasad działania stowarzyszeń zwykłych.

Z mojej perspektywy nie sam zakres nowelizacji Prawa o stowarzyszeniach jest najważniejszy, ale sposób, w jaki nad nią pracowano. Finalnie pomysł wyszedł z kancelarii Prezydenta. Pilotował go Henryk Wujec, a wspierali liczni eksperci trzeciego sektora, przy dużym udziale Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych. Skierowanie projektu do Sejmu poprzedziła w sumie kilkuletnia dyskusja nad jego kształtem (pod egidą Kancelarii Prezydenta i wcześniej w samym sektorze, w odpowiedzi na nieudaną próbę stworzenia w Senacie ustawy o zrzeszeniach).  

W Sejmie dopracowano projekt podczas 14 posiedzeń specjalnej podkomisji! To były czasy, kiedy między budynkami parlamentarnymi spacerowało się jak po parku, a na posiedzenie można było wejść praktycznie niemal "z ulicy". Komuś, kto w tym nie uczestniczył, naprawdę trudno zrozumieć, jak bardzo taka praca nad ustawami różniła się od praktyk dzisiejszych.

Ustawę o Narodowym Instytucie Wolności - Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego uchwalono 15 września 2017 r. W listopadzie poznaliśmy Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego i Dyrektora NIW-u. Instytut rozpoczął funkcjonowanie na przełomie 2017 i 2018 roku i zaczął ogłaszać pierwsze konkursy.

Trudno ocenić, jak poważną zmianę wywołało wejście w życie ustawy. Zarówno zapowiedzi autorów pomysłu, jak i obawy oponentów były poważne. Ustawa obiecywała reformę zlecania zadań (jej elementem była nowelizacja ustawy o pożytku i wydane po jakimś czasie rozporządzenia). Powoływała do życia Komitet do spraw Pożytku Publicznego, który miał koncentrować rządowe dyskusje i pomysły dotyczące trzeciego sektora. Oczywiście centralne miejsce zajmował też sam Instytut, który przejmował sztandarowy rządowy program skierowany do organizacji (Fundusz Inicjatyw Obywatelskich) oraz miał obsługiwać nowe programy (zob. programy na stronie NIW). 

Zmiana organizacyjna następowała w rządzie - cały "pożytek" (czyli sprawy organizacji pozarządowych) zostały przeniesione z resortu polityki społecznej do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Wraz z nimi przeniesiono też Radę Działalności Pożytku Publicznego. Powstał Departament Społeczeństwa Obywatelskiego, obsługujący Radę i Komitet (za jakiś czas również nową radę: Radę Dialogu z Młodym Pokoleniem). 

Obawy, że Instytut nie poradzi sobie z FIO nie sprawdziły się (urzędnicy zajmujący się programem w ministerstwie przeszli do Instytutu), z drugiej strony wielkość środków, które rozdaje NIW nie wzrosła tak znacząco, jak często opowiadają o tym jego włodarze (środki te są np. nadal mniejsze niż budżet dla NGO-sów w Warszawie). Nowe rozporządzenia dotyczące zlecania zadań nie wprowadziły jakościowej zmiany (rozliczenie za rezultaty nie dla wszystkich jest przyjaźniejsze niż wcześniej piętnowane rozliczenia w oparciu o faktury i inne dowody księgowe). Zmiana pozycji RDPP nie wpłynęła na realny wzrost ważności tego ciała. Komitet do Spraw Pożytku działa niemrawo i enigmatycznie.

Na początku 2022 roku, w piątym roku funkcjonowania ustawy o NIW, pojawiła się propozycja jej nowelizacji. Prawdopodobnie ustawa zostanie uchwalona ostatecznie w listopadzie. Propozycje wzbudziły głównie zainteresowanie… dziennikarzy (których intrygował rosnący budżet Instytutu). Dorobek konsultacji (właściwie jego brak) pokazuje raport. Organizacje wydają się niezainteresowane nowelizacją ustawy o Narodowym Instytucie Wolności, niezainteresowane Instytutem… Może niesłusznie, ale tak chyba jest i może to wskazywać na realną "wycenę" znaczenia tej regulacji dla III sektora.

Jak napisałem powyżej, regulacje dotyczące ekonomii społecznej ruszały w tym samym czasie, co regulacje dotyczące pożytku. Jednak dopiero niedawno udało się osiągnąć to, co pożytek osiągnął już na starcie. W sierpniu 2022 roku uchwalono ustawę o ekonomii społecznej. Formalnie ustawy nie możemy więc zaliczyć do dorobku pierwszych 20 l. XXI wieku, ale warto pamiętać, że długie i burzliwe debaty o tym akcie prawnym trwały od kilku, jeśli nie kilkunastu lat (możecie odnaleźć je w portalu: debata z 2021 r., debata z 2017 r.). Warto też wiedzieć, że chociaż w III sektorze hasło "ekonomia społeczna" nie dla wszystkich jest tak oswojone jak "pożytek" czy "zlecanie zadań", to formalnie niemal każda organizacja jest podmiotem ekonomii społecznej, co staramy się m.in. wytłumaczyć w artykule: "Ustawa o ekonomii społecznej. Co i dlaczego powinny widzieć NGO-sy?".

Zacznijmy od tego, że przez 20 lat w sprawozdawczości ciągle coś się zmieniało, a system nigdy nie był jednolity i klarowny. Swoje sprawozdania do ministrów składały fundacje. NGO-sy z działalnością gospodarczą składały sprawozdania do KRS, a bez działalności do urzędów skarbowych (i tu obowiązki się przeplatały). Ustawa o pożytku wprowadziła oddzielne sprawozdania OPP. Następnie część NGO-sów ze składania sprawozdań finansowych została zwolniona - pojawiły się przepisy o uproszczonej ewidencji przychodów i kosztów. W ustawie o rachunkowości pojawił się też wzór sprawozdania dedykowany NGO-som, z którego korzystamy od 2018 r..

Duże znaczenie dla sprawozdawczości miała elektronizacja obowiązków sprawozdawczych, która nastąpiła pod koniec drugiej dekady. W całości elektroniczne sprawozdania finansowe i częściowo elektroniczne deklaracje CIT-8 (deklaracje to też rodzaj sprawozdania) wymusiły na wielu organizacjach znacznie poważniejsze i uważne podejście do sprawozdań.   

Sprawozdania stały się kluczowym obowiązkiem organizacji (do sprawozdań finansowych, OPP i fundacji dochodziły jeszcze liczne sprawozdania z realizacji projektów, dla donatorów i darczyńców) i znaczącym obciążeniem. Stąd liczne postulaty uproszczenia sprawozdawczości, ujednolicenia i ograniczenia obowiązków. I tu pojawia się projekt ustawy o sprawozdawczości organizacji pozarządowych - mamy rok 2021. Projekt opisywaliśmy w serii artykułów - opis i komentarze znajdziecie tu >>> 

Ustawa o sprawozdawczości, jeśli zostanie uchwalona, będzie kolejnym aktem prawnym o fundamentalnym znaczeniu dla III sektora. Ale będzie to akt, który zaliczymy już do regulacji znaczących dla kolejnej, trzeciej dekady XXI wieku.

• Pod lupą ngo.pl: Jacy jesteśmy? Kondycja III sektora
• Pod lupą ngo.pl: Postfilantropia? Jak pomagamy w XXI wieku
• Pod lupą ngo.pl: Wieś, obywatele, działanie
• Pod lupą ngo.pl: Rok w pandemii
• Pod lupą ngo.pl: Jak Polki i Polacy widzą organizacje społeczne?
• Pod lupą ngo.pl: Praca wzbogaca? O pracy w NGO
• Pod lupą ngo.pl: Organizacje wobec pandemii
• Pod lupą ngo.pl: Style zarządzania