Pod lupą: Czy tu zaszła zmiana? Filip Pazderski: Jesteśmy jako sektor w sytuacji gotowanej żaby
W tej edycji cyklu Pod Lupą przyglądamy się przemianom polskiego sektora obywatelskiego. Ważnym czynnikiem wpływającym na obserwowane w sektorze zmiany jest środowisko prawne, w którym funkcjonują organizacje. Indeks Stabilności Społeczeństwa Obywatelskiego to narzędzie, które co roku ocenia warunki działania organizacji, w tym m.in. środowisko prawne i warunki do rzecznictwa. O diagnozowanych w Indeksie zmianach rozmawiamy z Filipem Pazderskim z Instytutu Spraw Publicznych, organizacji odpowiadającej za opracowanie Indeksu dla Polski od 2005 roku.
POD LUPĄ to cykl portalu ngo.pl i Badań Klon/Jawor, w którym bierzemy na warsztat wybrane zagadnienie dotyczące życia organizacji społecznych. Zapraszamy na jego dziewiątą odsłonę: „Czy tu zaszła zmiana? Sektor społeczny w XXI wieku”.
Marta Gumkowska: – Na początku trzeba wyjaśnić, czym jest Indeks Stabilności Społeczeństwa Obywatelskiego.
Filip Pazderski: – Jest to badanie realizowane w niemal połowie krajów świata (w Polsce od 1997 roku), koordynowane przez Amerykańską Agencję do spraw Rozwoju Międzynarodowego, czyli USAID (wyniki Indeksu w poszczególnych krajach można sprawdzić na tej stronie).
Podstawą do ustalenia wyniku Indeksu za dany rok jest panel ekspercki, który odbywa się w każdym kraju. W praktyce oznacza to, że grupa kilkunastu osób reprezentujących różne perspektywy na sektor obywatelski oraz wywodząca się z jego rozmaitych części jest proszona o ocenę jego sytuacji w siedmiu wyróżnionych obszarach, takich jak środowisko prawne, sytuacja finansowa czy poziom świadczenia usług. Sama ocena jest dokonywana na podstawie zestandaryzowanej ankiety, która jest elementem metodologii Indeksu, opracowanej przez koordynatorów w Waszyngtonie. Chodzi o to, żeby zachować porównywalność wyników – te same pytania są zadawane wszystkim ekspertom i ekspertom, którzy biorą udział w panelach we wszystkich krajach objętych badaniem.
Drugim ważnym elementem wypracowywania wyników Indeksu jest wspólna dyskusja nad tym, jakie znaczenie dla długoterminowej sytuacji sektora mają zmiany dostrzegane w danym roku. Później na podstawie oceny ekspertów, a także argumentów podanych w dyskusji (oraz innych dostępnych źródeł, np. w Polsce raportów z badań Stowarzyszenia Klon/Jawor) powstaje raport, a także ustalana jest liczbowa wartość Indeksu.
Ostatni ważny element, o którym trzeba wspomnieć, to ewaluacja i porównanie wyników dla poszczególnych krajów przez centralny panel ekspercki w Waszyngtonie. Jego zadaniem jest zadbanie o to, aby punktacja była porównywalna między krajami.
To może być uznane za kontrowersyjny element metodologii Indeksu. Na początku w Polsce, czy innym kraju, eksperci wypracowują jakąś ocenę, a później to jest zmieniane w Waszyngtonie…
To wszystko są działania, które mają służyć zapewnieniu porównywalności wyników. Zarówno w czasie (czyli rok do roku), jak i w przestrzeni (czyli między krajami). W rezultacie można powiedzieć, że Indeks jest narzędziem konserwatywnym, ale nie w sensie jego treści, tylko jeżeli chodzi o metodologię. Dlatego w przyznawanej punktacji trudno odnotować bardzo drastyczne zmiany wartości. Indeks może osiągnąć wartość od 1 (największa stabilność) do 7 (brak stabilności) i bardzo długo zmiany jego wartości z roku na rok były możliwe maksymalnie o 0,3 punktu (na plus albo na minus), w 2018 roku zostało to troszeczkę rozluźnione i teraz metodologia dopuszcza zmiany o 0,5.
Indeks ma służyć takiej długoterminowej obserwacji procesów. I w związku z tym za każdą zmianą, która jest w ramach Indeksu identyfikowana, powinna stać pogłębiona refleksja o długofalowym znaczeniu. O to są też pytani eksperci i ekspertki w trakcie wspomnianego panelu: czy to jest rzeczywiście zmiana, która świadczy o jakimś dłuższym trendzie? Czy ona ma szansę długofalowo wpłynąć pozytywnie lub negatywnie na sytuację organizacji społeczeństwa obywatelskiego?
To jest ogrom materiału – rok do roku opisywane i systematycznie oceniane jest siedem obszarów funkcjonowania sektora obywatelskiego w Polsce.
Tak i warto właśnie podkreślić, że eksperci i ekspertki dokonują ocen poszczególnych obszarów – wymiarów Indeksu. W rezultacie nie tylko możemy prześledzić, jak zmieniała się w czasie ogólna wartość Indeksu, a więc sytuacja organizacji społeczeństwa obywatelskiego w kraju, ale mamy też wgląd w jej poszczególne wymiary.
W naszej rozmowie chcę się skupić na wnioskach z analizy zmian w dwóch wymiarach: „środowisko prawne” oraz „rzecznictwo”. Zacznijmy od warunków prawnych. Żeby zwizualizować zmiany w tym obszarze przygotowałam wykres pokazujący zmiany wartości ocen od 2002 roku. Jak byś skomentował zmiany widoczne na wykresie?
Zacznę od dwóch zastrzeżeń. Pierwsze jest ogólne, związane z konstrukcją Indeksu – to może nie oczywiste, ale zarówno ogólny wynik indeksu, jak i wyniki dla poszczególnych obszarów poprawiają się, gdy ich wartość liczbowa spada, a pogarszają, kiedy rośnie. O tym już wspominaliśmy, mówiąc o metodologii, zgodnie z którą najlepszą sytuację, a więc pełną stabilność funkcjonowania organizacji oznacza wartość 1, a najgorszą 7.
To może być nieintuicyjne, dlatego odwróciłam oś na wykresie – dzięki temu linia opada, kiedy wynik Indeksu jest większy, a więc ocena jest gorsza.
Druga kwestia – w ramach oceny środowiska prawnego odnosimy się nie tylko do funkcjonujących ram prawnych i zmian w tym obszarze, ale również do tego, czy nastąpiły jakieś modyfikacje w sposobie stosowania prawa. Więc jak spojrzymy na cały ten długi okres, to wydaje się, że widać dwa ważne momenty większych zmian. Jest drobne wahnięcie, które jednak świadczy o zmianie na tyle ważnej, że została odnotowana przez panel i przez autorów ówczesnej wersji raportu między rokiem 2002 a 2003. Myślę, że tutaj musi chodzić o Ustawę o pożytku publicznym, która została uchwalona w 2003 roku. Choć pewnym zaskoczeniem jest to, że tu ta poprawa jest taka mała, bo to jednak była bardzo znacząca zmiana prawna.
I dlaczego w kolejnym roku jest wyraźne pogorszenie?
No właśnie, pytanie brzmi, co wtedy się takiego działo, co mogło obniżyć znaczenie tych zmian. Może tutaj chodzi jednak o niezadowalającą praktykę stosowania tego nowego prawa? Musimy pamiętać, że to był burzliwy politycznie okres w Polsce, jeszcze przed akcesją do Unii Europejskiej.
Potem przed dłuższy czas w wartości Indeksu praktycznie nic się nie zmienia aż do roku 2015. Wtedy początkowo obserwujemy poprawę o 0,1. Tutaj przede wszystkim chodziło o nowelizację Ustawy o stowarzyszeniach, która zmniejszyła liczbę wymaganych członków, stowarzyszenia zwykłe otrzymały możliwość sformalizowania swojej działalności i korzystania ze środków publicznych, wprowadzono też zmiany w procesie rejestracji, znacznie przyspieszając jej przebieg. A ponieważ zmiany te weszły w życie od 2016 roku, więc to zbilansowało niektóre niekorzystne zmiany związane z przejęciem władzy przez Prawo i Sprawiedliwość, które były już odczuwalne: przejęcie Trybunału Konstytucyjnego, różne pomysły legislacyjne dotyczące funkcjonowania sądownictwa, które mają też wpływ na funkcjonowanie organizacji obywatelskich. One już zaczęły oddziaływać, ale nie miały jeszcze tak dużego znaczenia, jakie ujawniło się potem.
Od roku 2017 obserwujemy ciągłe pogorszenie sytuacji w obszarze stanowienia prawa, na co składały się zarówno kolejne ustawy, jak i sposób ich uchwalania.
Nie wiem, czy pamiętasz, że pod koniec 2016 roku, w grudniu, był ogłoszony pierwszy projekt ustawy o Narodowym Instytucie Wolności, znaczna część jego pierwszych konsultacji trwała w czasie Świąt Bożego Narodzenia i Nowego Roku. Drugi projekt był konsultowany w okolicach wakacji czy późną wiosną. To zasięganie opinii było znowu relatywnie krótkie, na pewno nie odpowiadając randze proponowanej zmiany, a uwagi, które były zgłaszane, bardzo rzadko spotkały się z jakąś odpowiedzią.
Wszystko to jest niezgodne z Siedmioma Zasadami Konsultacji. A chyba połowa ze zgłaszanych wtedy uwag podważała w ogóle sensowność ustanowienia takiej instytucji, jak Narodowy Instytut Wolności. Mimo to ustawa została przyjęta bez zasadniczych zmian, a do tego na ostatnim etapie legislacyjnym dodano jeszcze istotne zmiany, które wcześniej nie mogły być nawet przedmiotem konsultacji. W ten sposób w tym akcie pojawiła się na przykład preambuła odwołująca się do wartości chrześcijańskich w sposób odmienny niż Konstytucja RP z 1997 roku. Więc procedura ustanowienia tej instytucji i brak rzetelnych konsultacji spowodował, że to pogorszenie w Indeksie zostało odnotowane.
Może warto teraz dodać, że jedną z kwestii ocenianych w obszarze „środowisko prawne” jest występowanie (lub nie) nadużyć ze strony instytucji państwowych w stosunku do organizacji społeczeństwa obywatelskiego.
Tak, jeden ze wskaźników w tym obszarze dotyczy szykanowania organizacji przy użyciu obowiązującego prawa i instytucji, które są powołane do stosowania prawa, takich jak policja czy prokuratura. I jest to zjawisko, które zaczęliśmy obserwować od 2016 roku, co też wpływało na pogorszenie się wartości wskaźnika.
Zaczęło się od decyzji administracyjnych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej dotyczących cofnięcia dotacji niektórym organizacjom. Chodziło o fundacje, które zajmowały się edukacją antydyskryminacyjną, między innymi Fundację Autonomia, w której zarządzono kontrolę, na podstawie której stwierdzono, że dotacja jest wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem, mimo że wszystko było zapisane we wcześniej zaakceptowanym wniosku grantowym. I po dłuższym procesie kontroli i sporów fundacja ostatecznie straciła te środki.
To tylko jeden przykład. Z czasem pojawiały się kolejne sytuacje: do organizacji zajmującej się prawami kobiet weszła prokuratura, skonfiskowała komputery, a przedstawicielki organizacji wezwała na przesłuchanie pod mocno naciąganym pretekstem. Chodziło o nieprawidłowości, których przy innych działaniach miał się dopuścić urzędnik Ministerstwa Sprawiedliwości, z którym ta organizacja miała służbowo kontakt.
W 2020 roku tego typu działania dotyczyły chociażby organizacji mniejszości seksualnych. Nie mówiąc o roku 2021, kiedy w sposób – delikatnie mówiąc – konstytucyjnie kontrowersyjny został wprowadzony stan wyjątkowy na terenie części kraju, co doprowadziło do tego, że działające tam organizacje podlegały różnego rodzaju szykanom ze strony organów państwowych.
Chciałabym Cię teraz poprosić o analizę tego drugiego wymiaru, czyli „rzecznictwa”. Oceniane tu są zarówno warunki do prowadzenia rzecznictwa, sama praktyka współpracy z administracją, jak również gotowość czy zdolność do prowadzenia rzecznictwa po stronie organizacji. Więc trzeba pamiętać, że w tej ocenie brana jest pod uwagę zarówno jedna, jak i druga strona. Wydaje się, że w tym wymiarze więcej się działo na przestrzeni ostatnich 20 lat. Na co byś zwrócił szczególną uwagę?
Wskazałbym na dwa główne długoterminowe trendy. Po pierwsze widzimy od 2007 do 2015 roku systematyczny wzrost poziomu rzecznictwa, z roku na rok o 0,1-0,2 punktu. Rok 2007 to były czasy, kiedy rozpoczęła się pierwsza pełnowymiarowa unijna perspektywa finansowa i w jej ramach było dużo środków na wsparcie działań polegających na włączaniu organizacji w stanowienie prawa, a także w podejmowanie decyzji na poziomie lokalnym i ogólnokrajowym. To był taki czas, kiedy się wszyscy uczyliśmy (organizacje, władze samorządowe i państwowe), jak to robić i wypracowaliśmy pewne mechanizmy. Zwieńczeniem tego etapu był roku 2014, kiedy w drodze dyskusji pomiędzy organizacjami i władzami ustanowiono i wprowadzono Siedem Zasad Konsultacji Społecznych, a w oparciu o nie powstał Kanon Lokalnych Konsultacji Społecznych. W tym samym czasie został też znowelizowany regulamin procesu ustawodawczego w ramach KPRM, który wprowadził obowiązek organizacji konsultacji społecznych w ramach tej ścieżki legislacyjnej, czy ustaw przygotowywanych przez rząd.
Co więcej, w tym okresie organizacje w partycypacyjnym procesie pracowały nad Mapą Drogową Sektora Pozarządowego, a więc strategią rozwoju sektora w różnych obszarach. Pod koniec tego procesu Mapa miała być przekazana stronie rządowej, z nadzieją, że zostanie wykorzystana do opracowania strategii dalszego wspierania społeczeństwa obywatelskiego i organizacji społecznych w Polsce. Ale nastąpiła zmiana rządu i ten dokument już w 2016 roku niestety poszedł w odstawkę.
Przyszła nowa władza, która stwierdziła, że będzie tworzyła swoją strategię.
Tak. Przy KPRM powstał departament, w którym została powołana grupa ekspertów, którzy mieli pracować nad strategią w zupełnym oderwaniu od tego, co kiedyś powstało. Z tych prac nic nie wynikło.
Natomiast to, co się zaczęło dziać od 2016 roku, to dosyć drastyczne pogarszanie się jakości dialogu społecznego.
Jeśli chodzi o stosowanie (a raczej niestosowanie) konsultacji, to świetnie pokazują to raporty Obywatelskiego Forum Legislacji Fundacji Batorego. Można zobaczyć wzrost liczby ustaw w sejmie, które przeszły ścieżkę rządową, ale nie były konsultowane. A także sprawdzić, że coraz częściej wykorzystywana jest ścieżka poselska składania ustaw w sejmie, która nie podlega obowiązkowi organizowania konsultacji. Nawet ustawy przygotowane w ministerstwach są potem przedkładane Marszałkowi Sejmu przez grupę posłów, którzy udają, że sami je opracowali.
Jest to też kwestia odwoływania albo zaprzestania działalności różnych ciał dialogu obywatelskiego. Funkcja i skład Rady Działalności Pożytku Publicznego zostały zmienione tą samą ustawą o NIW-ie. Także ciała konsultacyjne przy ministerstwach przestały działać. Ministerstwo Kultury miało co najmniej dwa ciała konsultacyjne, w których skład też wchodziły osoby pochodzące z organizacji. Ich działalność została zamrożona, a potem zostały rozwiązane. I dlatego też mamy tutaj od roku 2016 ciągłe pogorszenie.
Co istotne, w 2018 roku na wykresie widać zmianę o 0,8 punktu, ponieważ nastąpiła tak zwana rekalibracja. To była nowość w metodologii. Koordynatorzy badania z Waszyngtonu stwierdzili, że zdarzają się sytuacje, za którymi ten metodologicznie konserwatywny Indeks „nie nadąża”. Mając taką możliwość, w trakcie krajowego panelu eksperckiego doszliśmy wspólnie do wniosku, że sytuacja z rzecznictwem w Polsce jest na tyle zła, że modyfikacja o 0,5 punktu jest po prostu niewystarczająca. Wtedy wartość Indeksu w tym wymiarze ciągle znalazłaby się na relatywnie dobrym poziomie, nie odzwierciedlającym w naszej ocenie realnej sytuacji. Dlatego, by oddać skalę zmian, a przede wszystkim ich wagę, potrzebna była większa zmiana punktowa.
To wszystko zdecydowanie nie jest optymistyczne. Jednak spojrzałam na wynik dotyczący Polski na tle innych krajów naszego regionu. I mimo wyraźnego pogorszenia, zajmujemy 5. miejsce na 29 ocenianych krajów. Po krajach bałtyckich i Czechach…
Tu rzeczywiście fajnie ukazuje się nam przydatność Indeksu, jaką jest możliwość porównań między krajami, szczególnie naszego regionu, które mają trochę podobną historię kształtowania sektora obywatelskiego. Zestawienie wartości liczbowych to jedno, ale warto też sięgnąć głębiej.
Jak się zajrzy do raportów, to niestety można dostrzec wiele podobieństw w tym, w jaki sposób i z jakich powodów stabilność społeczeństwa obywatelskiego ulega pogorszeniu. Te wzory się powtarzają jeśli chodzi o zmiany prawne, ataki na organizacje, próby narzucenia dyskursu o agentach z zagranicy czy zarzuty o upolitycznieniu organizacji.
Znajdziemy to w raportach z Czech, ze Słowacji, już nie mówiąc o Węgrzech czy Bułgarii.
Jednocześnie widać, że mimo wszystko te trendy mają jednak różne nasilenie i że to bardzo zależy od lokalnych uwarunkowań i sytuacji politycznej. Bo są takie kraje, jak Węgry, które zaczynały na poziomie podobnym do Polski, a potem sytuacja u nich się praktycznie ciągle pogarszała i teraz warunki dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego są tam dużo gorsze niż u nas. Jednak, z drugiej strony, są kraje bałtyckie, gdzie sytuacja w ostatnich latach nie pogorszyła się, a czasem nawet ulegała poprawie, jak np. na Łotwie, gdzie rząd usiadł parę lat temu do poważnych rozmów z organizacjami obywatelskimi.
Jeszcze inny przykład to Słowenia, w której tendencja była odwrotna niż w Polsce czy na Węgrzech. Zaczynała Indeks na poziomie zdecydowanie niższym niż nasz czy węgierski. Później nastąpiło pogorszenie, ale w kolejnych latach sytuacja zaczęła się poprawiać. Obecnie wynik ich Indeksu jest prawie taki sam, jak w Polsce i zdecydowanie lepszy niż na Węgrzech.
To pokazuje, że Indeks pozwala spojrzeć na sprawy z szerszej perspektywy. Czy pozwala też powiedzieć coś o przyszłości?
To ważna kwestia. Wydaje mi się, że Indeks może nam się przydać w przyszłości i mam nadzieję, że będziemy mogli wykorzystać jego długofalowy charakter. Ponieważ dużo się mówi, że przez ostatnie parę lat jesteśmy w sytuacji żaby w gotującej się wodzie, która nie czuje, że woda staje się coraz cieplejsza.
Można powiedzieć, że Indeks jest w tej metaforze termometrem. Pokazuje, jak daleko idące zmiany nastąpiły od 2016 roku. Ważne jest, żebyśmy nie zapominali, jak wiele się zmieniło na niekorzyść.
Jako sektor jakoś się do tych zmian przystosowaliśmy, ale nie można zapominać, jak wiele wymagało to od nas pracy, jak wiele emocji po stronie osób pracujących w organizacjach wywołało i jaki jest koszt tego, że dalej działamy, a nawet niejednokrotnie potrafimy dalej się rozwijać.
Indeks będzie też przydatny w przyszłości, jak dojdziemy do tego momentu, że będziemy mogli zacząć naprawiać sytuację w naszym kraju.
Raport pokazuje, w jakich obszarach i jakie rzeczy zostały zepsute. Dostarcza wiedzy, co trzeba naprawić, w jakich obszarach podjąć działania, żeby co najmniej wrócić do tego, jak sytuacja wyglądała przed 2016 rokiem, a jeszcze lepiej, żeby iść dalej.
To jest dobre zakończenie, naszej rozmowy. Bardzo Ci dziękuję.
Rozmawiali:
Filip Pazderski – prawnik i socjolog po studiach na Uniwersytecie Warszawskim, ukończył również European Master’s Degree in Human Rights and Democratisation (E.MA) w Wenecji. Starszy analityk oraz Dyrektor Programu Demokracji i Społeczeństwa Obywatelskiego w Instytucie Spraw Publicznych, gdzie specjalizuje się w funkcjonowaniu społeczeństwie obywatelskiego, edukacji obywatelskiej, partycypacji publicznej oraz jakości demokracji i instytucjach państwa prawa. Autor wielu ekspertyz oraz publikacji na wymienione tematy.
Prowadził badania i pisał raporty dla takich instytucji, jak: Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Rada Europy, International IDEA, Open Society European Policy Institute (OSEPI), National Democratic Institute (NDI), Kancelaria Senatu RP, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej oraz Instytut Badań Edukacyjnych. Współautor przygotowanej przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej Długofalowej polityki rozwoju wolontariatu w Polsce. Wiceprezes European Civic Forum (ECF), europejskiej sieci ponad stu organizacji obywatelskich.
Marta Gumkowska – socjolożka i badaczka od lat związana z polskim sektorem pozarządowym. Koordynatorka Programu Badań Klon/Jawor, odpowiedzialna za przygotowanie, realizację i podsumowanie badań sektora pozarządowego. Od 20 lat uczestnicząca w projektowaniu, realizowaniu i podsumowaniu wyników badań „Kondycja organizacji pozarządowych”.
- Pod lupą ngo.pl: Jacy jesteśmy? Kondycja III sektora
- Pod lupą ngo.pl: Postfilantropia? Jak pomagamy w XXI wieku
- Pod lupą ngo.pl: Wieś, obywatele, działanie
- Pod lupą ngo.pl: Rok w pandemii
- Pod lupą ngo.pl: Jak Polki i Polacy widzą organizacje społeczne?
- Pod lupą ngo.pl: Praca wzbogaca? O pracy w NGO
- Pod lupą ngo.pl: Organizacje wobec pandemii
- Pod lupą ngo.pl: Style zarządzania
Źródło: informacja własna fakty.ngo.pl
