Publicystyka - ngo.pl

W dyskusji nad zmianami w przepisach o działalności pożytku i o wolontariacie najwięcej czasu poświęcono relacjom finansowym pomiędzy organizacjami a władzami publicznymi. Uznano, że w zasadzie należy na nowo napisać cały rozdział związany ze zlecaniem zadań publicznych.

Dzisiejszy system oparty jest w znacznym stopniu o umowy o charakterze jednorocznym i ograniczone w znaczącym stopniu do dofinansowania zadań, co oznacza otrzymanie od 70 do 90% kosztów realizacji zadania. Tymczasem przedsiębiorca realizujący podobne zadanie otrzymuje finansowanie kosztów oraz „rozsądny” zysk. Ta kwestia musi zostać rozwiązana jednoznacznie. Samorząd nie „wspiera” w tym przypadku organizacji, ale „zleca” jej rzetelną realizację zadania publicznego w pełni pokrywając uzgodnione koszty. To zupełnie inna sytuacja, niż w przypadku wspierania aktywności obywatelskiej, która była przedmiotem osobnej dyskusji i osobnych propozycji (tekst w tej sprawie niebawem).

Inną kwestią jest bardzo sztywna procedura przekazywania środków finansowych. Dzisiaj w ramach środków publicznych możliwy jest tylko konkurs lub procedura z pominięciem konkursu w małych grantach, a także zakup towarów i usług w ramach zamówienia publicznego. Tymczasem chodzi o to by samorząd i organizacje miały możliwość stosowania znacznie większego zasobu działań dostosowanych do potrzeb i kierunków interwencji. Oczywiście decyzja co do wyboru procedur należałaby do samorządu lub byłaby wspólnie dyskutowana przez samorząd i organizacje. Propozycje nie mają na celu ograniczać, ale poszerzać i ułatwiać.

Poszukujemy nowych rozwiązań przełamujących dotychczasowy biurokratyczny system zlecania, stąd pojawia się propozycja zupełnie nowego trybu zlecania – trybu negocjacyjnego. W największym skrócie oznacza to, że zlecający zadanie wybiera spośród organizacji pozarządowych, które zgłosiły chęć jego realizacji, te, z którymi negocjuje warunki realizacji zadania, bez konieczności ogłaszania otwartego konkursu ofert; w przypadku zlecania niektórych zadań otwarty konkurs ofert jest niezasadny i/lub nieefektywny, zastąpiłby go prostszy tryb negocjacyjny. Dotyczyłoby to na przykład zadań obejmujących przedsięwzięcia, które są własnością organizacji pozarządowych, zadań, które są kontynuacją przez ten sam podmiot realizacji zadania publicznego polegającego na prowadzeniu usług pomocy społecznej, placówek pomocy społecznej oraz placówek opiekuńczo-wychowawczych typu rodzinnego, zadań zlecanych w formie małych grantów. Podobnie tryb negocjacyjny funkcjonowałby w przypadku obecnej procedury art. 19a, z tym że małe granty podwyższono by do 30 tys. zł. Byłyby one możliwe przy zapisaniu zadań w programie współpracy, z wyjątkiem sytuacji gdy wnioskodawcą jest sama organizacja.

Drugą nowością byłoby wprowadzenie nowego trybu partnerstwa publiczno-społecznego, inicjowanego przez jednostkę administracji publicznej lub organizację pozarządową, w ramach którego w wyniku wzajemnych ustaleń zawierana jest umowa partnerstwa publiczno-społecznego dotycząca realizacji wspólnych przedsięwzięć, określająca zobowiązania i wkład ze strony zlecającego zadanie i jego partnera (partnerów) pozarządowych. Ta kwestia wymaga jeszcze dyskusji, aby wyeliminować złe, a zaadoptować dobre doświadczenia partnerskie stosowane w projektach ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, bowiem w tym przypadku takie działania – w odróżnieniu od środków krajowych -  były i są możliwe.

Dyskutowane jest wprowadzenie możliwości zastrzeżenia zamówienia o wartości poniżej 130 tys. zł wyłącznie dla organizacji pozarządowych (lub szerzej - podmiotów ekonomii społecznej), co oznacza, że tylko organizacje mogą ubiegać się o realizację takiego zamówienia; tego rodzaju zastrzeżenie jest obecnie możliwe dla spółdzielni socjalnych i podmiotów posiadających status przedsiębiorstwa społecznego. Oczywiście takie uprawnienie powinno być zapisane, do rozważenia pozostaje natomiast czy powinno znaleźć się to w przepisach o działalności pożytku czy też o ekonomii społecznej.

Ponadto wzmocniono by możliwości zlecania zadań na wniosek organizacji, w tym realizowanych w innych sposób przez administrację (obecny art. 12). Obecnie decyzję w sprawie rozpatrywania złożonego wniosku podejmuje bez wskazanych w ustawie kryteriów organ wykonawczy. Proponowana zmiana określa wymagania dotyczące podjęcia takiej decyzji i wskazuje, że została ona podjęta na podstawie rekomendacji zespołu składającego się z przedstawicieli zlecającego zadania, wnioskodawcy i innych organizacji pozarządowych. 

Rozważa się również kwestie prawa do odwołania się od rozstrzygnięć organu administracji publicznej uwzględniając kwestie celowości i efektywności przejęcia zadania przez organizację pozarządową w myśl zasady pomocniczości.

Otwarte konkursy ofert oczywiście pozostają jako jedna z opcji. Proponuje się jednak szereg zmian wynikających z dotychczasowych dwudziestu lat doświadczeń. Zmiany te były przedmiotem dyskusji zespołu działającego w ramach Kancelarii Prezesa Rady Ministrów pod przewodnictwem Michała Gucia, wiceprezydenta Gdyni. Zmiany mają na celu m.in.  zwiększenie przejrzystość procedur zlecania zadań, czy wzmocnienie pozycji organizacji przy ubieganiu się o realizację zadań publicznych i ograniczenie pola do swobodnej interpretacji procedur przez zlecającego zadanie, czy też dostosowanie trybów i procedur zlecania zadań do ich przedmiotu i wartości oraz możliwości realizacyjnych organizacji.

Tu oczywiście nie ma rozwiązań „przewracających” dotychczasowy system konkursowy. Propozycje stanowią jednak wynik lat doświadczeń i przekonania, że należy tak doprecyzować procedury, by były one jak najbardziej konkursowe, precyzyjne i ograniczały pole swobodnej interpretacji przez zlecających zadania. Na przykład możliwości zmian oferty przez oceniających w zakresie merytorycznym, czy różnic pomiędzy wnioskowaną a przyznaną dotacją. Proponowane jest wzmocnienie komisji konkursowych, czy wreszcie uznanie, że wszystkie dokumenty wytworzone w toku prac komisji konkursowej stanowią informację publiczną, dostępną nie tylko oferentom, ale każdemu zainteresowanemu, podobnie jak sama oferta, która staje się informacją publiczną po podpisaniu umowy o dofinansowanie; wzmacnia to przejrzystość i jawność procesu zlecania zadań publicznych. W zasadzie jest tu wiele szczegółowych zmian, które zapewne nie brzmią porywająco, ale są niezbędne w codziennych relacjach władz i organizacji przy realizacji zadań publicznych.

I oczywiście to co zostało już wspomniane na wstępie – ale co warto powtórzyć. Niezbędne jest z jednej strony jednoznaczne określenie, że z dotacji mogą być pokrywane wszystkie koszty niezbędne do realizacji zadania publicznego, w tym koszty administracyjne i inwestycyjne; dotychczas, część zlecających zadania nie chciała pokrywać tych kosztów, co negatywnie wpływało na zakres i jakość realizacji zadania. Z drugiej strony, zarówno w konkursach jak i przy stosowaniu innych trybów, wprowadzenie obowiązku stuprocentowego finansowania przez zlecającego realizacji zadania publicznego, czyli odejście od obowiązku wykazywania i oceniania wnoszenia przez organizacje wkładu własnego.

Ciekawą i istotną propozycją jest propozycja wprowadzenia możliwości, aby w ramach regrantingu, który jest odmianą otwartego konkursu ofert, realizatorami projektów, czyli odbiorcami grantów mogły być - obok organizacji pozarządowych - także grupy mieszkańców; jest to usankcjonowanie dotychczasowej praktyki stosowanej np. w ramach rządowego programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich. 

Wreszcie niezwykle gorąco dyskutowana kwestia zapisania możliwości odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert do sądu administracyjnego, co jest usankcjonowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2020 roku.

Warto dodatkowo zwrócić uwagę na dwie propozycje o dość istotnym ciężarze gatunkowym. Pierwsza odnosi się do umów na zlecanie zadań trwających dłużej niż sześć miesięcy. Otóż proponuje się wprowadzenie twardego przepisu zobowiązującego do zawarcia w treści umów zasad zmian wysokości kosztów realizacji zadań publicznych, w tym zmian cen i kosztów (np. minimalnego wynagrodzenia), uprawniających strony umowy do żądania zmiany wysokości dotacji.

Druga, to możliwość zastrzeżenia, że o dotację na realizację zadania publicznego mogą ubiegać się wyłącznie podmioty mające siedzibę na terenie zlecającej jednostki samorządu terytorialnego lub zatrudniające przy realizacji zadania co najmniej 50% pracowników zamieszkałych na terenie zlecającej jednostki samorządu terytorialnego; to instrument służący ułatwieniu realizacji zadań przez organizacje pozarządowe działające w danej społeczności lokalnej.

Rozwiązania mogą się przyczynić do urealniania umów w obecnych dość trudnych czasach, zwłaszcza przy promowaniu umów wieloletnich. Mogą również w znaczący sposób wzmocnić rynek lokalnych realizatorów zadań publicznych.

Przedstawione propozycje są oczywiście początkiem a nie końcem dyskusji. Chcieliśmy jednak jako grupa robocza przedstawić kompleksowe propozycje, które są rezultatem lat doświadczeń i wyciągania wniosków. Wiemy jedno: po dwudziestu latach funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, kwestia nowego uporządkowania zasad zlecania zadań publicznych to najważniejsze wyzwanie dla nowych regulacji. Uporządkowania o tyle istotnego, że w trakcie wielu lat zaczęto tworzyć liczne odstępstwa i odrębne przepisy, rozmontowując regulacje pożytkowe i rozmieniając je na drobne. Należy zatem powrócić do pierwotnej idei ustawy, w której kwestia zlecania zadań publicznych w ustawie o działalności pożytku publicznego jest zasadą podstawową. I stanowić ona powinna fundament dla regulacji szczegółowych, a nie jedno z równorzędnych rozwiązań. I takich zmian oczekuje naprawdę olbrzymia część środowiska organizacji sektora społecznego.

Cezary Miżejewski, Magdalena Mike, Łukasz Waszak

Łukasz Gorczyński, e-mail: lukasz.gorczynski@ofop.eu