Ustawa o pożytku – proponowane zmiany. Warunki i sposoby realizacji zadań publicznych
Jak rozliczać zadania, jak uelastyczniać zasady wydatkowania środków przekazywanych NGO-som, jak uwzględniać w dotacjach inflację czy konieczność przestrzegania RODO. Mniejsze i większe elementy nieujęte lub ujęte źle w przepisach o pożytku. W czwartej odsłonie dyskusji nad zmianami w ustawie, zainicjowanej przez GRUPĘ ROBOCZĄ do wypracowania propozycji zmian, przedstawiamy nie tylko założenia czy postulaty, ale również propozycje konkretnych zapisów.
W artykule „Ustawa o pożytku – proponowane zmiany. Tryby i procedury zlecania zadań publicznych” przybliżyliśmy propozycje zmian wypracowanych przez stronę społeczną i samorządową (czytaj więcej: „Ustawa o pożytku – proponowane zmiany. Wprowadzenie”), dotyczących trybów i procedur zlecania zadań publicznych, czyli przede wszystkim momentu i sposobu wyboru realizatora zadania publicznego (najczęściej organizacji pozarządowej). Propozycje te idą w kierunku uelastycznienia i – mimo pojawienia się nowych trybów – odbiurokratyzowania.
Podobne idee przyświecały pracom dotyczącym kolejnego etapu zlecania zadań publicznych, czyli samej już realizacji zadania publicznego, o których piszemy dzisiaj. Za podstawę uznano zapisy przygotowane przez Zespół ds. reformy systemu zlecania zadań publicznych powołany Zarządzeniem nr 8 Przewodniczącego Komitetu ds. Pożytku Publicznego z dnia 25 listopada 2020 roku, który zakończył swoje prace w styczniu 2022 roku, przekazując Przewodniczącemu Komitet propozycję projektu ustawy zmieniającej ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Propozycje te, jak zresztą całość materiału, mają stanowić zarys dotyczący kierunków niezbędnych zmian i wymagają dalszej pogłębionej dyskusji celem wypracowania optymalnych rozwiązań.
Rozliczanie za wskaźniki
W opublikowanym niedawno na łamach ngo.pl wywiadzie Piotr Masłowski, senator, były prezes stowarzyszenia Centrum Rozwoju Inicjatyw Społecznych CRIS, zauważał: „Mamy cały czas w systemie prawnym dualizm polegający na tym, że z jednej strony jest ustawa o działalności pożytku publicznego, która ma swoje dosyć szczegółowe procedury, a z drugiej strony jest rozwój regionalny i fundusze europejskie, gdzie masa rzeczy funkcjonuje łatwiej, jest mniej skomplikowana, jest większa zgoda na to, żeby rozliczać coś ryczałtowo, po rezultatach itd.” (czytaj więcej: „O wycieczce przyjaciół i podróży autokarem kursowym, czyli o pracy w Senacie. Rozmowa z senatorem Piotrem Masłowskim” - Kliknij). O rozliczaniu za jasno zdefiniowane wskaźniki pisał też Przemysław Żydok, prezes zarządu Fundacji Aktywizacja (czytaj więcej: „Najpilniejsze sprawy dla organizacji: uprościć system zlecania realizacji zadań publicznych” – Kliknij). W grudniu pojawił się też tekst Michała Gucia, samorządowca, wiceprezydenta Gdyni, napisany na potrzeby Rady Działalności Pożytku Publicznego kilkanaście lat temu, w którym również postulowana jest zmiana idąca w kierunku ułatwień w rozliczeniu dotacji.
Wszystkie te głosy są apelem – głoszonym od lat – o takie skonstruowanie przepisów, aby wykonawcy umów dotacyjnych (przede wszystkim – organizacje pozarządowe) rozliczani byli z merytorycznego efektu założonych działań realizowanych z dotacji i oczekiwanych przez podmiot dotujący (najczęściej samorząd) lub zdefiniowanych przez same organizacje, a nie z faktu, że środki wydawane są zgodnie ze sztywnym budżetem. Obecnie nie dość bowiem, że organizacja pozarządowa musi zrealizować zadanie merytorycznie (czyli jak w klasycznym zamówieniu znanym przedsiębiorcom), co oczywiście jest konieczne i właściwe, to dodatkowo musi wydatkować środki zgodnie ze sztywnym budżetem (tego już w klasycznym zamówieniu nie ma), a ponadto nie może wygenerować przy takim działaniu żadnego dochodu, czyli – pisząc prościej – nie może nic odłożyć oraz zarobić (co przy klasycznym zleceniu jest w zasadzie jego istotą).
Nie powinno więc dziwić, że w dyskusji nad zmianami w przepisach o działalności pożytku i o wolontariacie odnośnie warunków i sposobów realizacji zadań publicznych, postulat o rzeczywiste rozliczanie ich przez ich merytoryczny efekt (nazywane m.in. rozliczaniem za wskaźniki, rozliczaniem przez rezultaty lub rozliczeniem ryczałtowym i przy okazji różnych pomysłów nieco różniące się w detalach, ale nie w samej istocie) również stanowił podstawę i nie budził żadnych kontrowersji.
Jak wskazano wyżej - za punkt wyjścia uznano zapisy przygotowane przez Zespół ds. reformy systemu zlecania zadań publicznych. Dla przypomnienia - projekt ustawy został upubliczniony dzięki staraniom Biura monitoringu #prosteNGO (czytaj więcej: „Komitet do spraw Pożytku Publicznego – monitoring” – Kliknij).
Do rozważenia na pewno pozostaje kwestia na ile rozliczenie na podstawie wskaźników powinno być fakultatywne (tak jak w poniższej propozycji – jako jedna z dwóch opcji do wyboru), a na ile obowiązkowe przy każdej dotacji.
Przykład możliwych zapisów
1. Dotację udzieloną na realizację zadania publicznego uznaje się za rozliczoną, jeśli organ administracji publicznej przyjął sprawozdanie z realizacji zadania publicznego (…) złożone przez organizację pozarządową lub podmiot wymieniony w art. 3 ust. 3 realizujący zadanie.
2. Sposób rozliczenia realizacji zadania publicznego o którym mowa w ust. 3 organ administracji publicznej określa w ogłoszeniu (…).
3. Organ administracji publicznej przyjmuje sprawozdanie, o którym mowa w ust. 1. o ile:
1) wszystkie działania określone w ofercie, stanowiącej załącznik do podpisanej między stronami umowy, zostały zrealizowane zgodnie z planem działań i harmonogramem wydatków wraz zatwierdzonymi, w trakcie realizacji zadania, zmianami albo
2) rezultaty, mierzone wskaźnikami, wskazanymi w ofercie w sposób umożliwiający ich zmierzenie zostały osiągnięte na poziomie nie niższym niż wymagane w ogłoszeniu o konkursie lub wraz zatwierdzonymi w trakcie realizacji zadania zmianami.
4. W przypadku nieosiągnięcia przez organizację pozarządową lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 3, wskaźnika zadeklarowanego w ofercie realizacji zadania publicznego, organizacja lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ma obowiązek uzasadnienia przyczyny jego nieosiągnięcia.
5. Organ administracji publicznej zlecający realizację zadania publicznego informuje na piśmie o jego akceptacji.
6. W przypadku, gdy nie zostały spełnione przesłanki rozliczenia dotacji przeznaczonej na realizację zadania publicznego, o których mowa w ust. 3, organ administracji publicznej określa wartość środków, przekazanych organizacji pozarządowej lub podmiotowi wymienionemu w art. 3 ust. 3 na realizację zadania publicznego, podlegających zwrotowi, kierując się zasadą proporcjonalności.
7. W uzasadnionych przypadkach, kiedy realizacja zadania nie była możliwa w sposób, o który mowa w ust. 3, organ może uznać zadanie za rozliczone, pod warunkiem, że organizacja pozarządowa lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 3, uzasadniła przyczyny niezrealizowania zadania lub jego częściowej realizacji oraz poniosła wydatki wynikające z umowy.
Dotacja powiązana z oddaniem w użytkowanie nieruchomości
Zasadę subsydiarności i rzeczywistego zlecania zadań publicznych, nie jako pojedynczych inicjatyw, ale prowadzenia rzeczywistych instytucji społecznych (znane szerzej szczególnie w pomocy społecznej, gdzie np. schroniska dla osób w kryzysie bezdomności lub ośrodki terapii uzależnień prowadzą przede wszystkim organizacje pozarządowe), wzmocnić może zapis wprost wskazujący na możliwość powiązania przekazania dotacji z oddaniem w użytkowanie nieruchomości.
Tego typu przedsięwzięcia już teraz są realizowane, ale nie ma tutaj jasnej ustawowej „instrukcji”. W obecnym stanie prawnym wymagają one oprócz konkursu wynikającego z ustawy o pożytku przeprowadzenia drugiej procedury, narzuconej ustawą o gospodarce nieruchomościami.
Przykład możliwych zapisów
XYZ. Zlecenie realizacji zadania publicznego może być powiązane z oddaniem w użytkowanie ruchomości bądź nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, niezbędnych do realizacji zadania.
XYZ. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wprowadza się następujące zmiany:
1) w art 35 dodaje się ust. 1c w brzmieniu:
1c. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy oddania nieruchomości w najem, dzierżawę lub użyczenie na potrzeby realizacji zadania publicznego, dla organizacji pozarządowej lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 realizującego zadanie publiczne w trybie ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2020 poz. 1057, z późn. zm.)
Zapewnienie możliwości rozwoju instytucjonalnego organizacji
Wydaje się, że wątpliwości nie budzi też postulat, aby część dotacji mogła być przekazywana na rozwój instytucjonalny organizacji. Taka praktyka stosowana jest m.in. w ramach FIO, czy funduszy norweskich.
Tu również za punkt wyjścia można uznać propozycje Zespołu ds. reformy systemu zlecania zadań publicznych. Do rozważenia pozostaje kwestia, czy rozwój instytucjonalny musi być związany z realizowanym zadaniem publicznym (tak jak w poniższej propozycji), czy nie.
Możliwość przekazywania dotacji na rozwój instytucjonalny organizacji może nieco zniwelować skutki niemożności zarabiania na dotacji (co w praktyce oznacza brak możliwości budowania potencjału instytucjonalnego).
Przykład możliwych zapisów
XYZ. Organ administracji publicznej (…) może określić (…), że część dotacji, może zostać przeznaczona na wsparcie rozwoju instytucjonalnego polegającego na zwiększeniu kompetencji i potencjału oferenta w zakresie związanym z realizowanym zadaniem publicznym.
Możliwość pokrywania wydatków inwestycyjnych
Zbliżony ideowo do powyższego jest również postulat o zadekretowaniu wprost w ustawie możliwości pokrywania z dotacji wydatków inwestycyjnych, co w wielu samorządach nadal nie jest dopuszczane.
Przykład możliwych zapisów
XYZ. Dotacja udzielona na realizację zadania publicznego może pokrywać wydatki inwestycyjne, o ile są one elementem realizacji tego zadania.
Refundacja wydatków poniesionych przed podpisaniem umowy
Kolejna propozycja znana jest m.in. z praktyki realizacji dotacji w ramach funduszy europejskich. Mowa o możliwości refundacji wydatków związanych z realizacją zadania poniesionych przed podpisaniem umowy o dofinansowanie.
Takie rozwiązanie może stanowić odpowiedź na występujący w praktyce problem braku ciągłości działań związany z przedłużającymi się procedurami.
Przykład możliwych zapisów
XYZ. Dozwolone jest przeznaczenie środków na pokrycie wydatków poniesionych przed zawarciem umowy, o której mowa w ust. 1, jeżeli są one elementem zatwierdzonej oferty i zostały poniesione w tym samym roku budżetowym.
Możliwość zwiększenia dotacji na skutek wzrostu kosztów realizacji zadania
Odpowiedzią na inflację i niepewność odnośnie cen produktów i usług stanowić mają zapisy wprost wskazujące na możliwość zwiększenia dotacji na skutek wzrostu kosztów realizacji zadania.
Przykład możliwych zapisów
1. W przypadku realizacji zadań publicznych trwających ponad 6 miesięcy umowy pomiędzy organami władzy publicznej a organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3, muszą przewidywać zasady zmian wysokości kosztów realizacji zadań publicznych, w szczególności:
1) poziom zmiany cen lub kosztów uprawniający strony umowy do żądania zmiany wysokości dotacji;
2) sposób ustalania zmiany wysokości dotacji:
a) z użyciem odesłania do wskaźnika zmiany ceny materiałów lub kosztów, w szczególności wskaźnika ogłaszanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego lub
b) przez wskazanie innej podstawy, w szczególności wykazu rodzajów materiałów lub kosztów, w przypadku których zmiana ceny uprawnia strony umowy do żądania zmiany wysokości dotacji;
c) sposób określenia wpływu zmiany ceny materiałów lub kosztów na koszt wykonania zadania publicznego oraz określenie okresów, w których może następować zmiana wysokości dotacji;
d) maksymalną wartość zmiany wysokości dotacji, jaką dopuszcza się w efekcie zastosowania postanowień o zasadach wprowadzania zmian wysokości kosztów realizacji zadań publicznych.
Możliwość wydatkowania dotacji w całym okresie realizacji zadania, a nie tylko w obrębie roku budżetowego
Uelastycznieniu służyć ma zapis wskazujący, iż w przypadku zadań wieloletnich, jest możliwość wydatkowania dotacji w całym okresie realizacji zadania, a nie tylko w obrębie roku budżetowego. Pisząc inaczej - zezwolenie na przeniesienie niewydatkowanych środków w danym roku na wydatki w kolejnych latach.
Przykład możliwych zapisów
XYZ. Rozliczając dotację na realizację wieloletniego zadania publicznego realizowanego na podstawie niniejszych przepisów nie stosuje się art. 251, ust 1 ustawy o finansach publicznych. Środki przeznaczone na realizację zadania mogą być wykorzystane w całym okresie realizacji zadania, określonym w umowie, o której mowa w art. 151 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Zwiększenie równorzędności stron umów o realizację zadań publicznych
Niezwykle ważnym zagadnieniem jest zwiększenie równorzędności stron umów o realizację zadań publicznych. Obecnie organizacje pozarządowe są na dużo słabszej pozycji względem administracji publicznej (patrz np.: „Czy relacja NGO-administracja publiczna jest rzeczywiście partnerska?” - Kliknij) – w praktyce w wielu gminach mając niewielki wpływ na kształt np. ogłoszeń konkursowych, nie wchodząc w spory z administracją (z uwagi na brak zaplecza prawnego oraz z uwagi na konsekwencje dla ewentualnego braku dotacji w przyszłości).
Zagadnienie to wymaga pogłębionej dyskusji i wykracza poza ramy samej ustawy o pożytku. Pewnych wskazówek szukać można w regulacjach dotyczących przedsiębiorców oraz regulacjach dotyczących funduszy unijnych.
RODO
Uregulowania wymaga też z pewnością kwestia przetwarzania danych osobowych. Obecnie ustawa nie daje tu żadnych wskazówek.
Przykład możliwych zapisów
XYZ. Organ administracji publicznej, operator i realizatorzy projektów są odrębnymi administratorami danych osobowych w ramach realizowanych przez siebie działań.
Podsumowanie
Powyższe propozycje są wynikiem dyskusji w gronie praktyków - przedstawicieli III sektora i samorządu. W naszym zamyśle mają stanowić zarys dotyczący kierunków niezbędnych zmian. Chcemy kontynuować prace nad detalami - konkretnymi zapisami, natomiast rezultat tych prac eksperckich powinien być poddany jak najszerszym konsultacjom społecznym.
Strona społeczna i samorządowa wydaje się nie tylko gotowa do zmian, ale wprost widzi ich konieczność.
Łukasz Gorczyński, Michał Guć
Kontakt z grupą roboczą
Łukasz Gorczyński, e-mail: lukasz.gorczynski@ofop.eu
Swoje uwagi do publikowanych tekstów i ustawy o pożytku można również wpisywać bezpośrednio i w dowolnej formie w niniejszym udostępnionym pliku >>
Źródło: Grupa robocza do wypracowania propozycji zmian w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
Redakcja www.ngo.pl nie ponosi odpowiedzialności za treść komentarzy.
