Publicystyka - ngo.pl

Podsumowanie najważniejszych opinii o projekcie ustawy o ekonomii społecznej z 2 grudnia 2021 roku zebranych w trakcie webinariów w ramach projektu #prosteNGO.

Ustawa o ekonomii społecznej jest niezbędna, przede wszystkim dlatego, że polskie państwo od 2004 roku wspiera rozwój ekonomii społecznej, ale dotychczas nie stworzyło do tego podstaw w powszechnie obowiązującym prawie. Nie stało się tak, mimo, że prace nad ustawową regulacją dotyczącą sfery ekonomii społecznej trwają w Polsce od 2009 roku. Obecne mechanizmy wsparcia ekonomii społecznej określone zostały jedynie w tak zwanym prawie wewnętrznym, czyli w Krajowym Programie Rozwoju Ekonomii Społecznej do 2023 roku (przyjętym w formie uchwały Rady Ministrów) oraz wytycznych instytucji zarządzającej funduszami europejskimi w Polsce (obecnie jest to Minister Funduszy i Polityki Regionalnej).

Taka sytuacja rodzi przede wszystkim wątpliwości dotyczące zgodności działań państwa w sferze ekonomii społecznej z powszechnie obowiązującym prawem, zaczynając od Konstytucji RP. Po drugie powoduje ograniczenie mechanizmów wsparcia ekonomii społecznej głównie do działań finansowanych lub współfinansowanych z funduszy unijnych, na gruncie których zostały one określone. Ustawa o ekonomii społecznej dałaby możliwość zastosowania powszechnych, systemowych instrumentów wsparcia rozwoju ekonomii społecznej, wykorzystujących nie tylko środki europejskie, ale również inne możliwości, którymi dysponują rząd, samorządy regionalne i samorządy terytorialne.

Istotną przesłanką do uchwalenia ustawy jest także fakt, że polski rząd zadeklarował, iż wsparcie ekonomii społecznej w ramach funduszy unijnych w nadchodzącym okresie programowania (2021-2027) będzie miało podstawy ustawowe. Również w Krajowym Planie Odbudowy znajduje się zobowiązanie do przyjęcia przez rząd projektu ustawy do końca drugiego kwartału 2022 roku.

W Krajowym Planie Odbudowy Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej trafnie podsumowało potrzeby przyjęcia ustawy: „ustawa regulująca sferę ekonomii społecznej stworzy ramy dla funkcjonowania tego typu podmiotów na rynku. Wprowadzenie rozwiązań ustawowych, połączone z zapewnieniem wsparcia inwestycyjnego, będzie stanowić nowy impuls rozwojowy dla sektora. Stworzenie kompleksowych ram regulacyjnych pozwoli także na rozwój współpracy z JST oraz lepszą identyfikację sektora. Planowane działania pozwolą na rozwój podmiotów ekonomii społecznej oraz wzmocnienie reintegracji społeczno-zawodowej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, realizowanej w ramach ekonomii społecznej”.

Jednym z trzech istotnych elementów projektu ustawy jest regulacja kwestii związanych z ekonomią społeczną, głównie definicje samej ekonomii społecznej, podmiotów ekonomii społecznej oraz grup osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, których zatrudnianie przez podmioty ekonomii społecznej uprawnia je do ubiegania się o status przedsiębiorstwa społecznego oraz do skorzystania z większości uprawnień przewidzianych w projekcie. Kwestie definicyjne nie są w samym projekcie rozbudowane, ale mają kluczowe znaczenie, bo są podstawą dla tworzenia i działania przedsiębiorstw społecznych oraz dla funkcjonowania systemu wsparcia.

Definicja ekonomii społecznej w projekcie jest zbliżona do definicji znajdującej się w Krajowym Programie Rozwoju Ekonomii Społecznej (KPRES), ale w kilku istotnych zapisach różni się od niej i to głównie one wzbudziły wątpliwości uczestników webinariów:

• definicja z KPRES jest znacznie szersza niż ta z projektu ustawy, ponieważ mówi, że ekonomia społeczna to aktywność obywatelska i społeczna, co oznacza, że może być prowadzona przez różne podmioty, także np. przez grupy obywateli nie posiadające osobowości prawnej; w omawianym projekcie jest ona ograniczona wyłącznie do działalności podmiotów ekonomii społecznej, których katalog jest zamknięty,
• wątpliwości budzi sformułowanie, że ekonomia społeczna jest działalnością na rzecz społeczności lokalnej, co może wykluczać działania podmiotów ekonomii społecznej podejmowane np. w wymiarze regionalnym, krajowym czy międzynarodowym,
• wśród celów ekonomii społecznej w porównaniu z KPRES zabrakło rozwoju lokalnego, który próbowano zastąpić wspomnianym działaniem na rzecz społeczności lokalnej,
• w KPRES jednym z celów ekonomii społecznej jest tworzenie miejsc pracy, w projekcie ograniczono ten cel – zdaniem niektórych uczestników webinariów niesłusznie – wyłącznie do tworzenia miejsc pracy dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym,
• ekonomia społeczna według projektu ma służyć świadczeniu usług społecznych w rozumieniu ustawy o centrach usług społecznych, co budzi wątpliwości z dwóch powodów: (1) są to usługi leżące w zadaniach gminy, co stanowi istotne ograniczenie podmiotowe, (2) zakres przedmiotowy tych usług wymieniony w ustawie o centrach usług społecznych nie obejmuje zdaniem uczestników webinariów wszystkich usług, które świadczone są przez podmioty ekonomii społecznej na rzecz obywateli,
• działalność w sferze ekonomii społecznej ma być realizowana w formie działalności gospodarczej, działalności pożytku publicznego oraz innej działalności o charakterze odpłatnym; o ile działalność gospodarcza nie budziła wątpliwości, o tyle uczestnicy mieli wątpliwości dotyczące tego, czy mowa jest odpłatnej i nieodpłatnej działalności pożytku publicznego, czy tylko o jednej z nich, a jeżeli tak, to której.

Niezależnie od intencji projektodawcy definicja ekonomii społecznej zaproponowana w projekcie wydaje się zbyt wąska, a użyte w niej sformułowania wymagają doprecyzowania, gdyż budzą szereg wątpliwości interpretacyjnych.

Druga istotna definicja zawarta w projekcie ustawy dotyczy podmiotów ekonomii społecznej, które działają w sferze ekonomii społecznej. Projektodawca nie zdecydował się na definicję opisową, wymienia natomiast formy prawno-instytucjonalne, w jakich mogą działać podmioty ekonomii społecznej. Taki zabieg budzi wątpliwości, tym bardziej, że katalog tych form ma charakter zamknięty. W konsekwencji projekt nie uwzględnia różnorodności form i sposobów, w których może być prowadzona działalność w sferze ekonomii społecznej, np. niesformalizowanej działalności obywateli. Zamknięty katalog nie pozwala także włączyć do grona podmiotów ekonomii społecznej nowych form prawnych, które mogą powstawać w przyszłości.

Niezrozumiała jest niekonsekwencja zastosowana w przypadku zakładów aktywności zawodowej, centrów integracji społecznej, warsztatów terapii zajęciowej oraz klubów integracji społecznej. O ile pozostałe rodzaje podmiotów ekonomii społecznej uwzględnione w projekcie mają osobowość prawną, o tyle w przypadku wymienionych wcześniej jednostek reintegracyjnych podmiotem ekonomii społecznej nie jest podmiot je prowadzący, np. organizacja pozarządowa czy gmina, a sama jednostka, niemająca osobowości prawnej. Ale z kolei status przedsiębiorstwa społecznego otrzymuje nie podmiot ekonomii społecznej, np. centrum integracji społecznej, a prowadząca go organizacja pozarządowa czy spółdzielnia socjalna.

Podmioty ekonomii społecznej powinny być zdefiniowane poprzez wspólne cechy/kryteria, co pozwoliłoby uwzględnić praktyczne zróżnicowanie form i sposobów prowadzenia działań w sferze ekonomii społecznej. Alternatywą jest opisanie podmiotów ekonomii społecznej poprzez formy prawne, ale w takim przypadku katalog ten powinien być szerszy niż to, co proponuje projekt i uwzględniać niesformalizowane działania obywateli, a także np. spółdzielnie o charakterze pracowniczym działające na obszarach wiejskich czy rolnicze spółdzielnie produkcyjne.

Trzecia definicja, to określenie grup osób wykluczonych społecznie, które zatrudniają podmioty ekonomii społecznej, upoważniające do ubiegania się o status przedsiębiorstwa społecznego. Uczestnicy webinariów nie rozumieli, jakie intencje stały za ograniczaniem katalogu grup zagrożonych wykluczeniem społecznym proponowanym w projekcie w stosunku do obecnie przyjętych grup określonych w ustawie o pomocy społecznej, ustawie o zatrudnieniu socjalnym czy też w wytycznych Ministra Funduszy i Rozwoju Regionalnego. Wskazywali, że proponowany w projekcie katalog powinien obejmować np.:

• uchodźców, osoby bezdomne i osoby uzależnione bez koniecznego udziału w CIS, KIS,
• samotnych rodziców – osoby sprawujące samodzielnie opieką nad dziećmi bez względu na inne przesłanki, także w trakcie wykonywania pracy domowej,
• rolników małorolnych, a w szczególności kobiety wykonujące prace domowe w gospodarstwach małorolnych,
• kobiety powracające do pracy po przerwie wynikającej z urodzenia i wychowania dziecka,
• cudzoziemców starających się o legalizację pobytu i/lub pracy.

Uczestnicy uznali za trafne dodanie w projekcie do kategorii osób zagrożonych wykluczeniem społecznym seniorów (60+), gdyż są wśród nich osoby, które wymagają wsparcia. Jednak z drugiej strony wiele osób po sześćdziesiątym roku życia pracuje zawodowo, jest w dobrej sytuacji materialnej i życiowej. Należałoby więc rozważyć dodanie do kategorii seniorzy dodatkowych kryteriów zagrożenia wykluczeniem, np. sytuacji materialnej, życiowej czy zawodowej.

Część uczestników szła w swoich opiniach jeszcze dalej, twierdząc, że o zagrożeniu wykluczeniem społecznym powinna decydować indywidualna sytuacja, w której znajduje się konkretna osoba wymagająca wsparcia, a nie uniwersalne, z góry określone kryteria.

Katalog grup osób zagrożonych wykluczeniem społecznym zawarty w projekcie wymaga zweryfikowania i uzupełnienia.

Projekt dużo miejsca poświęca przedsiębiorstwu społecznemu. Przedsiębiorstwem społecznym może być jedynie podmiot ekonomii społecznej lub podmiot prowadzący podmiot ekonomii społecznej w przypadku jednostek reintegracyjnych. Kryteria uzyskania statusu przedsiębiorstwa społecznego są zbliżone do tych stosowanych obecnie w oparciu o wytyczne instytucji zarządzającej funduszami unijnymi. Uczestnicy zgłosili w tym zakresie kilka uwag, m.in.:

• wątpliwości, jak interpretować w praktyce zapis, że działalność przedsiębiorstwa społecznego służy rozwojowi lokalnemu, co z działaniami podejmowanymi np. w wymiarze krajowym czy działaniami służącymi rozwojowi samego przedsiębiorstwa,
• propozycję dopuszczenia w ograniczonym zakresie dystrybucji zysków pomiędzy członków/udziałowców/pracowników przedsiębiorstwa społecznego,
• obniżenie zbyt wysokich, zdaniem części uczestników, kryteriów dotyczących minimalnego wymaganego zatrudnienia: co najmniej trzy osoby na umowę o prace na co najmniej pół etatu,
• ograniczenie zakazu posiadania kontroli dominującej na podmiotem ekonomii społecznej przez skarb państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, co wyklucza możliwość ubiegania się o status przedsiębiorstwa społecznego np. gmin prowadzących jednostki reintegracyjne.

Duże wątpliwości uczestników webinariów budziło wyróżnienie w projekcie dwóch typów przedsiębiorstw społecznych: usługowego i reintegracyjnego. Przedsiębiorstwo reintegracyjne, czyli zatrudniające co najmniej 30% osób należących do grup zagrożonych wykluczeniem społecznym określonych w ustawie, jest dość dobrze opisane i może korzystać z kilku uprawnień, np. dotacji czy pożyczek. Przedsiębiorstwo usługowe jest opisane dość ogólnie i poza możliwością zastrzeżenia dla niego podprogowego zamówienia publicznego nie może korzystać z innych uprawnień, chyba, że zatrudnia osoby zagrożone wykluczeniem społecznym. Zdaniem części uczestników wyróżnienie przedsiębiorstwa usługowego to zabieg czysto formalny, tym bardziej, że projekt ustawy opisując kwestie związane z uzyskiwaniem statusu przedsiębiorstwa społecznego i jego utratą, nie rozróżnia w ogóle tych dwóch typów.

Kryteria uzyskiwania statusu przedsiębiorstwa społecznego wymagają przemyślenia od strony ich praktycznej realności, a typ usługowy przedsiębiorstwa społecznego wymaga albo doprecyzowania, albo usunięcia.

Wszyscy uczestnicy webinariów byli zgodni co do tego, że nadawanie statusu przedsiębiorstwa społecznego przez wojewodę jest nieuzasadnione i nieużyteczne. Z kilku powodów. Podstawowy jest taki, że przez kilka ostatnich lat wypracowany i sprawdzony został mechanizm nadawania statusu przedsiębiorstwa społecznego wspólnie przez ośrodki wsparcia ekonomii społecznej i podległe marszałkom województw regionalne ośrodki polityki społecznej. Uczestnicy nie widzieli żadnych istotnych powodów, żeby go zmieniać. Drugi argument przeciw wojewodom to fakt, że ani oni, ani ich urzędnicy dotychczas w ogóle nie zajmowali się ekonomią społeczną, czy rynkiem pracy, nie mają wiedzy ani doświadczeń w tym zakresie, a weryfikacja kryteriów uzyskania statusu przedsiębiorstwa społecznego nie jest tylko formalnością i takiej wiedzy wymaga. Po trzecie, obawy uczestników budził fakt, że wojewoda jest urzędnikiem rządowym, co zwiększa ryzyko podejmowania przez niego decyzji o charakterze politycznym, a nie merytorycznym.

Większość uczestników uznała, że organem decydującym o przyznaniu statusu przedsiębiorstwa społecznego powinien być marszałek województwa, ponieważ koordynacja działań w sferze ekonomii społecznej należy do samorządów regionalnych, mają one w tym zakresie stosowną wiedzę i doświadczenie. Duża część rozmówców opowiadała się za utrzymaniem obecnego mechanizmu nadawania statusu przedsiębiorstwa społecznego. Niektórzy uczestnicy wskazywali również inne możliwości w zakresie nadawania statusu: sądy, powiaty, gminy lub ośrodki wsparcia ekonomii społecznej.

Wątpliwości wzbudziły zapisy dotyczące kompetencji władczych i kontrolnych wojewody oraz związanych z tym obowiązków przedsiębiorstw społecznych, m.in.:

• trudny do spełniania w praktyce wymóg, aby przedsiębiorstwo społeczne informowało wojewodę o niespełnianiu kryteriów upoważniających do posiadania statusu przedsiębiorstwa społecznego w ciągu 14 dni od momentu, w którym przestało je spełniać,
• zbyt duża uznaniowość wojewody w zakresie odbierania statusu przedsiębiorstwa społecznego,
• zbyt długi okres (1 rok), po którym przedsiębiorstwo społeczne może ponownie ubiegać się o ten status po jego odebraniu przez wojewodę,
• konieczność sporządzania dodatkowych sprawozdań do wojewody obok sprawozdań, które i tak przedsiębiorstwa społeczne muszą składać do innych organów,
• dodatkowe kontrole wojewody obok kontroli, które mogą przeprowadzać inne organy.

Mechanizm uzyskiwania statusu przedsiębiorstwa społecznego proponowany w projekcie ustawy wymaga gruntownej zmiany i oparcia go na dotychczasowym dorobku i doświadczeniach w tym zakresie. Obowiązki związane z uzyskaniem statusu powinny być funkcjonalne i użyteczne z punktu widzenia organów nadzoru, ale także z punktu widzenia przedsiębiorstw społecznych.

Uzyskanie statusu przedsiębiorstwa społecznego powinno wiązać się z określonymi uprawnieniami. Propozycja tych uprawnień zawarta w projekcie ustawy spotkała się z krytycznymi opiniami większości uczestników webinariów. Główne zastrzeżenie dotyczy tego, że projekt w zasadzie nie proponuje żadnych nowych uprawnień w porównaniu do tych, które są obecnie dostępne dla spółdzielni socjalnych i/lub zakładów pracy chronionej. Jedyną zmianą jest rozciągnięcie tych uprawnień na wszystkie przedsiębiorstwa społeczne, z których i tak dużą część będą stanowiły spółdzielnie socjalne i zakłady pracy chronionej. Dodatkowo większość z tych uprawnień ma charakter uznaniowy, to znaczy skorzystanie z nich nie jest automatyczne, ale uzależnione od decyzji określonych organów publicznych. Część uprawnień proponowanych w projekcie dotychczas była wykorzystywana w minimalnym zakresie przez spółdzielnie socjalne czy zakłady pracy chronionej, co świadczy o ich znikomej przydatności dla przedsiębiorstw społecznych (np. dofinansowanie oprocentowania zaciągniętych kredytów bankowych). Uczestnicy zwracali uwagę, że w projekcie niewykorzystane zostały możliwości ułatwień czy preferencji dla przedsiębiorstw społecznych w zakresie podatku VAT, CIT, a także w sferze zamówień publicznych.

Uprawnienia przedsiębiorstw społecznych powinny zostać zweryfikowane i poszerzone, tak, aby stanowiły one realne wsparcie dla ich działalności i zachętę do ubiegania się o status przedsiębiorstwa społecznego.

Uwzględniony w projekcie ustawy system wsparcia rozwoju ekonomii społecznej w dużej mierze odpowiada obecnie działającym mechanizmom, opartym na rozwiązaniach znajdujących się w Krajowym Programie Rozwoju Ekonomii Społecznej i wytycznych instytucji zarządzającej funduszami unijnymi. Jedynym nowym elementem jest możliwość realizowania programów wsparcia rozwoju ekonomii społecznej przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, co i bez zapisów ustawowych było wcześniej praktykowane.

Rozwiązania proponowane w projekcie przede wszystkim nie wnoszą żadnej wartości dodanej w stosunku do obecnych rozwiązań, a przecież takie były oczekiwania środowiska i zapowiedzi rządu. W projekcie nie ma żadnych nowych instrumentów wsparcia rozwoju ekonomii społecznej, co więcej, opisane rozwiązania nie korygują obecnych niedoskonałości mechanizmów wsparcia i rodzą dodatkowe wątpliwości, np.:

• niejasne są kompetencje krajowego i regionalnych komitetów rozwoju ekonomii społecznej, nie są określone parytety dotyczące udziału w nich przedstawicieli poszczególnych interesariuszy,
• zbyt ogólnie opisane są kompetencje i rola ośrodków wsparcia ekonomii społecznej,
• brak w projekcie mechanizmów koordynacji działań w sferze ekonomii społecznej na poziomie centralnym, regionalnym i lokalnym,
• brak także instrumentów wsparcia rozwoju ekonomii społecznej dostępnych dla samorządów gminnych i powiatowych,
• brak zapowiadanego Krajowego Funduszu Przedsiębiorczości Społecznej, który wspierałby rozwój przedsiębiorstw społecznych.

Uczestnicy webinariów zwrócili uwagę, że poprzedni projekt ustawy z maja 2021 roku zawierał, istotne z punktu widzenia rozwoju ekonomii społecznej, propozycje dotyczące zlecania zadań publicznych podmiotom ekonomii społecznej, m.in. nowe tryby zlecania zadań, tak zwane partnerstwo publiczno-społeczne i tryb negocjacyjny. Wzbudziły one sporo wątpliwości, ale nie co do ich zasadności, a co do treści zapisów proponowanych w projekcie, które wymagały doprecyzowania. Według wielu uczestników webinariów te propozycje były realną wartością dodaną poprzedniego projektu. W omawianym projekcie nie ma już tych rozwiązań, co pozbawiło go – zdaniem wielu uczestników – jakiejkolwiek użyteczności z perspektywy podmiotów ekonomii społecznej. Kwestia zmian w zakresie zlecania zadań publicznych podmiotom ekonomii społecznej wywołała szerszą refleksję nad koniecznością uspójnienia sfery pożytku i sfery ekonomii społecznej oraz stworzenia nowych możliwości świadczenia usług publicznych przez organizacje pozarządowe i inne podmioty ekonomii społecznej zlecanych przez administrację publiczna, co wymagałoby m.in. zmian w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Niektórzy uczestnicy webinariów zwracali uwagę, że w projekcie brak także propozycji instrumentów wspierania ekonomii społecznej przez obywateli, np. w sferze darowizn, crowdfundingu czy innych form finansowania społecznościowego.

Opisany w projekcie system wymaga poszerzenia o nowe instrumenty wsparcia ekonomii społecznej, dostępne dla administracji rządowej, a zwłaszcza samorządowej oraz biznesu czy obywateli. Dotyczy to w szczególności sfery zlecania zadań publicznych podmiotom ekonomii społecznej. Niezbędne jest także skorygowanie i uzupełnienie systemu pod kątem jego użyteczności i zapewnienia partycypacji ze strony podmiotów ekonomii społecznej, przedsiębiorstw społecznych i ośrodków wsparcie ekonomii społecznej, a także koordynacji działań wspierających przez różne jednostki administracji rządowej i samorządowej.

Ustawa jest niezbędna dla dalszego rozwoju ekonomii społecznej, jednak obecny jej kształt zawarty w projekcie z 2 grudnia 2021 roku budzi szereg wątpliwości. Większość uczestników webinariów oceniła, że w obecnej postaci ustawa nie powinna zostać przyjęta. Projekt zawiera bowiem wiele zapisów, które są niekorzystne z perspektywy podmiotów ekonomii społecznej, jest niespójna, nieprecyzyjna, co może rodzić duże problemy interpretacyjne w praktyce działania podmiotów ekonomii społecznej. Głównym jednak powodem braku akceptacji przedstawionego projektu jest to, że nie wprowadza żadnych, nowych, istotnych rozwiązań służących rozwojowi ekonomii społecznej. Projekt nie daje wspomnianego nowego impulsu rozwojowego dla sektora ekonomii społecznej.

Część uczestników była zdania, że projekt ma wiele mankamentów i braków, w tym zakresie rozmówcy byli raczej zgodni, ale nie należy go odrzucać w całości, tylko poprawić proponowane w nim zapisy, tak, aby były one użyteczne przede wszystkim dla podmiotów ekonomii społecznej, a zwłaszcza przedsiębiorstw społecznych.

Uczestnicy zwracali także uwagę na nieprecyzyjność, niejasność i wewnętrzną niespójność proponowanych zapisów projektu, co może w efekcie skomplikować funkcjonowanie nie tylko podmiotom ekonomii społecznej, ale także jednostkom administracji publicznej, które będą chciały je wspierać.

W prace nad nowym projektem ustawy, czy też w ewentualne poprawianie obecnego projektu, powinni być szeroko zaangażowani przedstawiciele środowisk ekonomii społecznej, co zwiększy szanse na to, że przyjęte rozwiązania będą funkcjonalne, użyteczne i przyczynią się realnie do rozwoju ekonomii społecznej w Polsce.