Publicystyka - ngo.pl

Termin „szarej strefy” w turystyce pojawił się oficjalnie po raz pierwszy podczas tworzenia Białej Księgi Ustawy o Usługach Turystycznych, której projekt konsultowany był przez instytucje branżowe, zrzeszające podmioty działające na polu organizacji turystyki. Dokument ten został opublikowany w drugiej połowie 2015 roku przez Departament Turystyki Ministerstwa Sportu i Turystyki.

Istotnym jest tutaj czas, gdyż wówczas wiadomo już było, iż w prawie turystycznym zajdą bardzo istotnie zmiany, a dokładniej rzecz ujmując chodziło o wejście w życie nowej ustawy o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych (2018), która miała zastąpić dotychczas obowiązującą ustawę o usługach turystycznych (1998).

Po 20 latach funkcjonowania w pewnej przestrzeni prawnej, nowa ustawa w swoim założeniu miała, jak czytamy we wspomnianej „Księdze…”, implementować dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2302 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie imprez turystycznych i powiązanych usług turystycznych, zmieniającą rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 i dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/83/UE

„[…] dyrektywa będzie miała charakter maksymalnej harmonizacji. Odstępstwa od maksymalnego poziomu harmonizacji będą możliwe tylko tam, gdzie dyrektywa to wyraźnie dopuszcza - przewiduje się jedynie kilka przepisów, które będą miały charakter minimalnej harmonizacji. W związku z tym, państwa członkowskie będą zobowiązane do implementowania dyrektywy bez żadnych zmian.”

Oznaczało to już wówczas, że „nowa ustawa” będzie tak naprawdę wspomnianą powyżej dyrektywą transponowaną do prawa krajowego w zakresie organizacji turystyki.

Jednak w jej zapisach na organizatorów turystyki (biura turystyczne) nałożono prawnie kolejne - nowe lub wyższe kosztowo - obciążenia finansowe, które w nowej ustawie obejmują kwestie ubezpieczeń na rzecz podróżnych, gwarancji bankowej, ubezpieczeniowej, czy składki odprowadzanej na Turystyczny Fundusz Gwarancyjny. Takie obciążenia musiały spowodować w dość dynamiczny sposób wzrost cen imprez turystycznych lub ich zachowanie przy jednoczesnym zmniejszeniu zysków (tzw. marży) organizatora. Należy tu zwrócić uwagę, że „biuro turystyczne” jest przedsiębiorcą, a nie instytucją charytatywną, zatem jego działania, w sposób oczywisty, są nastawione na uzyskanie jak najwyższych dochodów z działalności.

Istotą rzeczy jest jednak, iż to następstwo zdarzeń legislacyjnych, które spowodowało słuszną frustrację „biur turystycznych” było jedynie wynikiem zmian prawnych, które to zmiany pomimo lobbingu, czy konsultacji, a także wsparciu organizacji pełniących de facto funkcję „branżowych związków zawodowych” jak np. Polska Izba Turystyki (PIT), ostatecznie stały się niekorzystne dla komercyjnej branży turystycznej.

W tym samym czasie stowarzyszenia, fundacje, kluby sportowe, szkoły i placówki systemu oświaty oraz związki wyznaniowe organizowały imprezy turystyczne w cenach wysoce konkurencyjnych do tych samych (programowo), widniejących w katalogach biur turystycznych. Dlaczego? Ponieważ nie były obciążone wymogami przeznaczonymi prawnie dla „biur turystycznych”, działając tym samym w tzw. turystyce społecznej, która w Polsce ma tradycje sięgające lat 50-tych XX w. 

Bezradność „komercyjnej branży turystycznej”, reprezentowanej przez wspomniane wyżej podmioty swoistych „związków zawodowych”, pomimo wielu spotkań, narad, konsultacji spowodowała zwrot krytyki na nie mające swoich „izb reprezentacyjnych” organizacje pozarządowe, które określono „szarą strefą”. 

Niestety „szara strefa” istnieje też wśród organizatorów turystyki wpisanych do „rejestru”, o czym świadczą liczne sprawy sądowe wygrywane przez klientów tych organizatorów, a dotyczące niewłaściwego wykonania usługi lub imprezy turystycznej.

Bardzo dużo można na ten temat przeczytać na stronie internetowej „Prawo Turystyczne” prowadzonej przez radcę prawnego i wykładowcę krakowskiej Akademii Wychowania Fizycznego dr. Piotra Cybuli - https://prawoturystyczne.com/.

W 2023 roku ataki ze strony organizacji branżowych, reprezentujących komercyjną obsługę ruchu turystycznego w stosunku do NGO osiągnęły pułap dotychczas niespotykany nigdy wcześniej. 

Z dofinansowania Ministerstwa Sportu i Turystyki została zorganizowana przez Polska Izbę Turystyki kampania, dotycząca wypoczynku dzieci i młodzieży, w tym spoty społeczne, w których wskazuje się, że organizator turystyki nie wpisany do Centralnej Ewidencji Organizatorów Turystyki i Przedsiębiorców Ułatwiających Nabywanie Powiązanych Usług Turystycznych działa niezgodnie z prawem.

W artykule Rzeczpospolitej z 12.06.2023 r. pt. „Polska Izba Turystyki: Nie wysyłaj dziecka na wakacje z nielegalnym organizatorem” możemy przeczytać:

„PIT od lat mówi o problemie szarej strefy w turystyce - wyjazdy po kraju i za granicę często organizują instytucje, fundacje, organizacje działające niezgodnie z regulującą tę dziedzinę gospodarki ustawą o imprezach turystycznych. Zgodnie z prawem każdy taki organizator powinien mieć zabezpieczenie finansowe na wypadek bankructwa i być wpisanym przez marszałka województwa, w którym prowadzi działalność, do centralnej ewidencji przedsiębiorców turystycznych.”

Wyjaśniamy: nie każdy organizator imprez turystycznych (przedsiębiorca turystyczny) ma posiadać wpis do ewidencji czy zabezpieczenia finansowe. 

Z kolei na stronie internetowej Polskiej Izby Turystyki (PIT) widnieje wpis:

„Każdego organizatora, o ile działa legalnie, można sprawdzić w Centralnej Ewidencji Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych. By móc się tam znaleźć, potrzebuje on stosownych zezwoleń, m.in. marszałka województwa.”

Wynika z powyższego wpisu, że legalnie działające NGO, które właściwie korzysta z wyłączeń ustawy o impreza turystycznych i powiązanych usługach turystycznych, a nie posiada wpisu do ewidencji, wg PIT działa jednak nie legalnie.

A następnie czytamy:

„Kampania informacyjna jest współfinansowana ze środków otrzymanych z Ministerstwa Sportu i Turystyki”

Wyjaśniamy: jest to dokładnie to samo Ministerstwo, które finansuje wyjazdy klubów sportowych i klubów uczniowskich, działających jako stowarzyszenia lub placówki systemu oświaty, które organizują imprezy turystyczne, korzystając z wyłączeń ustawy, a wskazywane są jako te „nie legalne” i działające w „szarej strefie”.

I dalej na stronie internetowej PIT (dotyczy wypoczynku dzieci i młodzieży) czytamy:

„Organizator nie wpisany do rejestru a oferujący kolonie lub obozy, które nie są wyłączone spod przepisów ustawy o imprezach turystycznych DZIAŁA NIEZGODNIE Z PRAWEM!”

Oczywistym jest fakt, iż rodzic nie będący prawnikiem, wysyłając swoje dziecko na wypoczynek letni czy zimowy nie będzie zastanawiał się czym jest „wyłączenie spod przepisów ustawy”. Zatem takie sformułowania należy uznać za krzywdzące dla NGO-sów, bo choć są w swoim wymiarze prawdziwe, to całkowicie nie transparentne i nie pokazujące w sposób jasny całej przestrzeni prawnej osobom nie związanym na co dzień z turystyką.

Co zatem uczyni rodzic - zapyta klub sportowy czy posiada wpis do ewidencji? Jako, że ten go nie ma (bo nie musi), rodzic zacznie zastanawiać się nad wysłaniem swojego dziecka na wyjazd/obóz. Taki wpis zasiewa ziarno niepewności i może właśnie o to w nim chodzi.

W kampanii tej nie wyjaśnia się w żaden sposób „wyłączeń spod ustawy” zawartych w Art. 3, z których korzystają właśnie NGO i placówki systemu oświaty. Fakt ten jest najdelikatniej mówiąc zastanawiający, tym bardziej, że jest to kampania informacyjna, społeczna i dotowana ze środków publicznych.

Od czasów powstania Towarzystwa Tatrzańskiego w drugiej połowie XIX w. organizacje pozarządowe realizowały cele tzw. „turystyki społecznej” i to od nich rozpoczęła się historia turystyki w Polsce. Często ta oferta przeznaczona była dla osób, które z pobudek finansowych czy statusu społecznego nie mogły sobie pozwolić na wyjazd komercyjny, ale także dla specjalistów uprawiających ekstremalne czy kwalifikowane formy turystyki. I do dziś w tej misji po ponad stu latach nic się nie zmieniło, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej kwestii.

Należy tu szczególnie zwrócić uwagę na grupy osób, które będą w stanie wygospodarować przyjmijmy 200 zł na wycieczkę ze stowarzyszeniem, zaś ze względów niskich dochodów nie pojadą na tę samą wycieczkę z organizatorem turystyki, gdzie jej koszt wyniesie 400 zł, i problem ten nie dotyczy tylko emerytów, dla których wyjazdy organizują ich koła, związki, czy kluby, a także osób z rodzin wielodzietnych oraz zagrożonych wykluczeniem społecznym.

Kolejna kwestia dotyczy organizacji harcerskich, które dla swoich członków w ramach pracy rocznej realizują obozy letnie i zimowe. I tu rodzi się pytanie: czy „biuro turystyczne” byłoby w stanie zorganizować obóz harcerski, gdzie realizowany program takiego wypoczynku byłby prowadzony tzw. „metodą harcerską”? Odpowiedź jest prosta: byłoby w stanie! Wymagałoby to jednak odejścia od standardowych imprez „z katalogu” i przygotowania imprezy autorskiej, bardzo specjalistycznie profilowanej. Należy mieć świadomość jak znacznie podniosłoby to cenę takiej imprezy u organizatora w przeliczeniu na uczestnika. Ponadto dochodzi wynajem miejsca, namiotów, sprzętu biwakowego, kuchni polowej, zakup drewna, wynajęcie kadry z uprawnieniami harcerskimi - dokładnie tej, która wykonywała z tą młodzieżą „pracę roczną” - i oczywiście organizacja samego biwaku (kwatermistrzostwo). Dla organizacji harcerskiej są to działania organizacyjnie i sprzętowo zwykłą codziennością ich pracy społecznej.

Innym przykładem może być organizacja imprezy turystycznej dla dzieci o specjalnych potrzebach, którymi na co dzień opiekuje się fundacja, stowarzyszenie, ognisko wychowawcze, centrum wspierania rodziny, czy Specjalistyczny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy. To właśnie te NGO-sy i instytucje są jedynymi, które znając swoich podopiecznych mogą zapewnić im jak najlepszą opiekę oraz program wychowawczy. Trudno wyobrazić sobie wycieczkę dzieci z dysfunkcją fizyczną lub umysłową, do której często dochodzą sprzężenia zaburzeń, wybraną z katalogu „biura podróży”.

I tu znów należy zadać pytanie: czy profesjonalny organizator turystyki jest w stanie stworzyć taką imprezę? Z całą pewnością jest, ale będzie to wymagało zaangażowania ludzi i często specjalistycznego sprzętu, który już od lat posiada i użytkuje stowarzyszenie, czy fundacja, opiekująca się osobami niepełnosprawnymi - dotyczy to także transportu specjalistycznego, a przede wszystkim kierunkowego wykształcenie (pedagog, psycholog, rehabilitant), którego nie ma „co do zasady” pracownik biura czy pilot wycieczek reprezentujący tego organizatora. A za tym pójdzie cena - inna niż ta standardowa z katalogu. A jeśli nie ma takiego przygotowania, jak zatem wyprofiluje imprezę turystyczną tak, aby była ona właściwa pod względem programowym dla tego specyficznego odbiory?

Podobna sytuacja dotyczy specjalistycznych placówek systemu oświaty – objętych również mianem „szarej strefy” – Młodzieżowe Ośrodki Wychowawcze, Młodzieżowe Ośrodki Socjoterapii, Ośrodki Rewalidacyjno-Wychowawcze. Trudno nawet turystycznemu laikowi wyobrazić sobie, iż bez specjalnej opieki wychowawców, specjalistów od resocjalizacji, pedagogiki taka wycieczka mogłaby się odbyć według standardowego programu „biura turystycznego”. I znów wracamy do pytania, czy biuro turystyczne poradziłoby sobie z tą wycieczką czy wypoczynkiem młodzieży o specjalnych potrzebach? Oczywiście – lecz nie tak profesjonalnie i w kosztach, w których zrobią to specjalistyczne placówki systemu oświaty, czy NGO-sy, zajmujące się statutowo dziećmi i młodzieżą wymagającą poddania ich procesom resocjalizacyjnym.

Pozostaje temat turystyki kwalifikowanej. Oczywiście jest w Polsce kilka biur, które specjalizują się w tej formie aktywności i takiej ofercie komercyjnej, a także w wyprawach ekstremalnych np.: alpinizm, himalaizm, kanioning, czy alpinizm jaskiniowy. Jednak od niepamiętnych dla polskiej turystyki czasów zajmowały się tym i zajmują kluby górskie i wysokogórskie, speleokluby, sekcje żeglarskie stowarzyszeń, stowarzyszenia kajakowe, narciarskie, skiturowe, nurkowe itd. Zatem niedopuszczalnym paradoksem była myśl o przekazaniu tych kompetencji od specjalisty do laika, choćby nawet laika, który posiada wpis do „rejestru”.

Jednak niniejszy tekst powinien być sygnałem i apelem do NGO, że ze względu na kolejne ataki prowadzone pod naszym adresem jako społeczników ze strony „branżowych organizacji”, zrzeszających rejestrowane biura turystyczne, nasza działalność w przyszłości jest już dzisiaj zagrożona, podobnie jak przyszłość całej „turystyki społecznej” w Polsce.

Jak słusznie wspomniała Polska Izba Turystyki występują jednak pewne wyłączenia spod obowiązującej w zakresie organizacji imprez turystycznych ustawy o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych z z dnia 24 listopada 2017 r. Zawarte są one w Art. 3 niniejszej ustawy.

A zatem:

• możemy organizować dowolną ilość imprez turystycznych jednodniowych, jeśli nie obejmują noclegu;
• możemy organizować imprezy wielodniowe, jeśli są one jednocześnie: niekomercyjnie dla NGO (non profit), dla ograniczonej grupy podróżnych (uczniowie danej szkoły, członkowie/podopieczni stowarzyszenia) i okazjonalne, gdzie de facto ten termin nie został do dzisiaj jasno zdefiniowany w ustawie o imprezach turystycznych.

Ponadto w Ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty napisano:

Art. 92c. 1. Organizatorami wypoczynku mogą być:

1) szkoły i placówki;

2) przedsiębiorcy wpisani do rejestru organizatorów turystyki i przedsiębiorców ułatwiających nabywanie powiązanych usług turystycznych, o którym mowa art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 511);

3) osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, organizujące wypoczynek w celu:
     a) niezarobkowym albo
     b) zarobkowym, jeżeli organizowany wypoczynek nie stanowi imprezy turystycznej, o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych.

A zatem pkt. 3 dopuszcza organizację wypoczynku przez NGO w formie niezarobkowej w sposób dowolny (jednak z zachowaniem okazjonalności i ograniczonej grupy odbiorców) ponadto również zarobkowej, jeśli nie stanowi on imprezy turystycznej.

Reasumując:

1. Działalność NGO w zakresie turystyki społecznej i specjalistycznej stanowi nieoceniony przykład wieloletniego zaangażowania organizacji pozarządowych w wykorzystaniu turystyki jako narzędzia wychowania, procesów socjalizacyjnych, edukacji oraz integracji rożnych grup społecznych, a także zawodowych.

2. Przy zachowaniu przesłanek określonych jako „wyłączenia spod ustawy” (art. 3), a opisanych powyżej, działalność NGO jest w pełni zgodna z obowiązującym prawem. Pamiętajmy jednak, aby nie wykraczać poza te wyłączenia i że nieznajomość prawa, szkodzi.

W tym roku została powołana Fundacja Centrum Monitoringu Rynku Turystycznego, której głównym celem jest zwalczanie „szarej strefy”. Poprzez specjalny formularz na stronie tej Fundacji można zgłaszać naruszenia ustawy (w tym naruszenia wyłączeń). Takimi zgłoszeniami składanymi na policję lub do prokuratury zajmuje się także Turystyczna Organizacja Otwarta (stowarzyszenie). Obie organizacje zrzeszają przedsiębiorców z szeroko rozumianej branży turystycznej.

3. Nie pozwólmy na określanie legalnej działalności stowarzyszeń, fundacji, klubów sportowych i innych organizacji jako „szarej strefy”. Takie działania podmiotów reprezentujących „organizatorów turystyki” w rozumieniu ustawy najprawdopodobniej już wkrótce doprowadzą do ograniczenia dostępu do turystyki dzieci i młodzież o specjalnych potrzebach wychowawczych, resocjalizacyjnych lub niepełnosprawnych. Na początku lipca 2023 r. skierowaliśmy pismo do Departamentu Turystyki z prośbą o wyjaśnienie i interwencję Ministerstwa w kwestii rzetelności przekazywanych informacji w ramach kampanii prowadzonej przez PIT, a finansowanej z publicznych środków. Czekamy na odpowiedź Ministerstwa.

Możecie także do nas zgłaszać te problemy, a my będziemy je wyjaśniać i przekazywać dalej stosownym instytucjom państwowym, stając się tym samym Państwa (NGO-sów, działających na polu turystyki) ambasadorem wobec podmiotów, zrzeszających branżę turystyczną.

4. Wyjdźmy naprzeciw oskarżeniom branży turystycznej - sugerujemy, aby przy organizacji imprezy turystycznej (opartej na wyłączeniach ustawy) każdorazowo ubezpieczać uczestników wyjazdu od następstw nieszczęśliwych wypadków (NNW), przy wyjazdach zagranicznych dodatkowo od kosztów leczenia (KL), natomiast samą organizację ubezpieczyć od odpowiedzialności cywilnej (OC). Nie zdarzyło się wprawdzie, aby jakiekolwiek NGO (do tej pory) ogłosiło bankructwo, ale zdarzały się sytuacje wyjątkowe (pożary, ulewy, huragany itp.) oraz nieszczęśliwe wypadki.