W związku z wojną w Ukrainie, Polska jako największy sąsiad odgrywa i będzie odgrywać istotną rolę, jako kraj przyjmujący uchodźców, a później jako partner odbudowy Ukrainy po wojnie. W tych procesach już uczestniczą i będą uczestniczyć organizacje społeczne. Otrzymują one i będą otrzymywać fundusze na realizację projektów pomocowych. W interesie wszystkich jest, żeby te pieniądze nie były narażone na nadużycia i marnotrawione.
Od początku wojny w Ukrainie do czasu ukończenia tego tekstu polską granicę przekroczyło blisko 4 mln uciekinierów, głównie kobiet i dzieci*. Część tych osób przemieściła się dalej, do innych państw europejskich lub poza Europę. Część zdecydowała się wrócić do Ukrainy. Jednak duża grupa uchodźców pozostanie w Polsce niezależnie do tego, czy, kiedy i w jaki sposób zakończy się rosyjska agresja. Polska w ciągu zaledwie kilku tygodni stała się jednym z państw o najwyższej liczbie uchodźców. To sytuacja ostrego kryzysu humanitarnego, który jak dotąd nie przybrał postaci zagrażającej bezpieczeństwu publicznemu i nie zaowocował konfliktami na tle narodowościowym. W dużej mierze dlatego, że to przede wszystkim Polacy z empatią zareagowali na nieszczęście Ukraińców, identyfikując się z nimi i niosąc im pomoc. Istotną rolę w tym procesie odgrywają też organizacje społeczne – nie tylko te, które od lat zajmują się problematyką cudzoziemców, ale też trudna do oszacowania liczba lokalnych organizacji, które dotąd nie działały na tym polu, ale nagle zetknęły się z problemami uchodźców.
Nawet jeśli wojna skończyłaby się jutro, problemy uchodźców nie znikną z dnia na dzień. Pojawią się też nowe wyzwania. Proces odbudowy Ukrainy będzie zasilany rozmaitymi źródłami pieniędzy, zarówno z instytucji międzynarodowych, funduszami pochodzącymi od konkretnych państw, jak i pieniędzmi od prywatnych darczyńców. Polska, jako największy sąsiad Ukrainy, niewątpliwie odegra tu istotną rolę. Polskie organizacje społeczne zostaną włączone w proces odbudowy Ukrainy. Zanim do tego dojdzie, będą otrzymywać fundusze niezbędne, aby pomagać ukraińskim uchodźcom w Polsce – zarówno tym, którzy będą chcieli przeczekać wojnę, jak i tym, którzy będą chcieli pozostać.
Pytania o ryzyka
Instytucje międzynarodowe, zagraniczne agencje pomocowe (np. amerykańska USAID, czy norweski NORAD), duże organizacje grantodawcze (takie jak Ford Foundation), czy majętni, prywatni darczyńcy zainteresowani pomocą w odbudowie Ukrainy, czy wsparciem Ukraińców pozostających na emigracji, już zadają sobie pytanie o ryzyka, jakie mogą być związane ogromnym przepływem funduszy, które co do idei powinny służyć pomocy, a w praktyce mogą okazać się sposobem na pranie pieniędzy, być defraudowane, czy po prostu marnotrawione. To są realne zagrożenia, znane już z innych kryzysów humanitarnych. A wspomniane ryzyka zdarza się, że dotyczą nawet dużych znanych, globalnych organizacji takich jak Oxfam albo Czerwony Krzyż.
Żeby zmniejszać ryzyko korupcji, defraudacji, czy prania pieniędzy pod pozorem pomocy humanitarnej, niezbędna jest współpraca między organizacjami, międzynarodową społecznością darczyńców, instytucjami międzynarodowymi i rządami poszczególnych państw. Strach przed nadużyciami nie może paraliżować darczyńców i odcinać organizacji społecznych od finansowania.
Postulaty i rekomendacje
Z drugiej strony niezbędne jest zachowanie standardów transparentności i kontroli na przepływem funduszy. O tych wyzwaniach, w kontekście kryzysu humanitarnego wywołanego wojną w Ukrainie, dyskutowano w ramach międzynarodowej konferencji „Consequences of the Ukraine Invasion on the AML/CFT regime for NPOs in the Eastern Partnership”, która odbyła się w Tbilisi na początku czerwca 2022 roku. W wydarzeniu tym wzięli udział przedstawiciele międzynarodowych instytucji, rządów i organizacji społecznych z regionu Europy wschodniej i centralnej, w tym również Fundacja im. Stefana Batorego.
Oprócz wymiany doświadczeń i wiedzy o tym, jak zapobiegać nadużyciom w obszarze pomocy humanitarnej, w trakcie konferencji wypracowano także listę postulatów i rekomendacji skierowanych do różnych podmiotów zaangażowanych w pomoc Ukrainie i Ukraińcom. Ostateczna wersja tych postulatów, “The Tbilisi Principles. Balancing the need to meet urgent humanitarian needs with the need to maintain financial integrity. Recommendations for the public, private and civil society sectors.” (w skrócie „deklaracja z Tbilisi”), w momencie powstania tego tekstu była jeszcze uzgadniana między uczestnikami konferencji. Wyprzedzając ogłoszenie pełnej wersji tego dokumentu przedstawię kilka najważniejszych punktów.
Główne postulaty „deklaracji z Tbilisi” sprowadzają się do kilku stwierdzeń. Na pierwszym miejscu podkreśla się, że organizacje społeczne, z uwagi na sposób swojego działania, bliskość ludzi i energię społeczną, którą ogniskują, są niezastąpione w walce z kryzysami humanitarnymi i powinny być odpowiednio wspierane.
Drugi punkt mówi, że w sytuacji nagłych zdarzeń, tak jak w przypadku wojny w Ukrainie, czasem trzeba rozluźnić pewne rygory dotyczące nadzoru i kontroli nad środkami płynącymi do organizacji pracujących w obszarach objętych kryzysem, zdając sobie jednocześnie sprawę z rosnącego w związku z tym ryzyka nadużyć.
To, w jaki sposób modyfikować systemy kontroli przepływów finansowych do organizacji zajmujących się pomocą, powinno być uzgadniane w dialogu z nimi i przy wsparciu instytucji międzynarodowych, specjalizujących się tej problematyce (przykładem takiej instytucji jest agencja Rady Europy, Moneyval – Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures and the Financing of Terrorism, czy globalna organizacja FATF – The Financial Action Task Force). Rządy i organizacje społeczne powinny dysponować ramowymi dokumentami opisującymi ryzyka nadużyć w obszarze pomocy humanitarnej i sposoby ich mitygowania. W sytuacji kryzysu organizacje społeczne, instytucje i organizacje międzynarodowe, rządy narodowe i samorządy powinny stale współpracować na rzecz transparentności i minimalizowania ryzyka nadużyć w zarządzaniu pomocą humanitarną.
Rekomendacje dla organizacji międzynarodowych: Instruktaż do minimalizowania ryzyka nadużyć
Szczegółowe postulaty zostały pogrupowane w kilka kategorii. W przypadku organizacji międzynarodowych jedną z bardziej interesujących rekomendacji jest stworzenie instruktaża pomagającego w minimalizowaniu ryzyka nadużyć. Zawierałby on wskazówki co do tego, jak identyfikować i mierzyć ryzyka. Podpowiadałby on też, jak upraszać procedury kontroli przepływów finansowych tak, aby z jednej strony nie dopuścić np. do prania pieniędzy, ale z drugiej nie spowalniać procedur przekazywania funduszy organizacjom działającym w terenie, które pilnie potrzebują środków, aby szybko dostarczać pomoc tam gdzie jest ona niezbędna. Taki manual podpowiadałby również decydentom w jaki sposób modyfikować przepisy i praktyki dotyczące nadzoru nad organizacjami zajmującymi się pomocą humanitarną, tak aby nie sparaliżować ich funkcjonowania. Opracowaniem tego instruktażu zajmie się FATF.
Postulaty do UW: Ułatwić współpracę między organizacjami
Specyficzne postulaty skierowano do Unii Europejskiej. Dotyczą one między innymi stworzenia przepisów ułatwiających współpracę między organizacjami społecznymi zajmującymi się pomocą humanitarną w Unii i w państwach sąsiadujących. W tym kontekście warto odnotować, że niestety kilka lat temu zarzucono prace nad uregulowaniem statutu fundacji europejskiej, a wysiłki nad stworzeniem statutu stowarzyszenia europejskiego utknęły w martwym punkcie. Gdyby te dyrektywy były dziś prawem, bardzo ułatwiłyby współpracę organizacjom w całej Unii Europejskiej (a zwłaszcza organizacjom humanitarnym), zarówno między sobą, jak i z rządami, czy z Komisją Europejską. Stworzyłyby lepsze możliwości zapobiegania nadużyciom finansowym, „europejskie” fundacje i stowarzyszenia byłby bowiem lepiej kontrolowane na poziomie europejskim.
Innym ciekawy postulat wobec Unii Europejskiej dotyczy wypracowania standardów, w jaki sposób organizacje społeczne powinny stosować przepisy o kontroli tzw. beneficjentów rzeczywistych (więcej o beneficjentach rzeczywistych można znaleźć tu) i jakie w związku z tym powinny przedstawiać dokumenty, gdy współpracują z darczyńcami, czy instytucjami finansowymi (w szczególności bankami).
Postulaty do rządów: nie nadużywać międzynarodowych standardów o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy
W postulatach kierowanych do rządów znalazł się między innymi punkt wzywający władze państwowe do tego, żeby nie używały międzynarodowych standardów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy i walki z finansowaniem terroryzmu do ograniczania działalności organizacji społecznych. Niestety w rękach rządów (zwłaszcza autorytarnych) często służą one jako instrument, żeby utrudniać funkcjonowanie organizacjom, poddawać je licznym, nieuzasadnionym kontrolom, czy nawet je eliminować pod pretekstem walki z przestępczością zorganizowaną albo terroryzmem.
Inna interesująca rekomendacja dla rządów dotyczy stworzenia ram prawnych ustawiających minimalne wymagania w zakresie otwierania kont bankowych – nie tylko przez osoby fizyczne (zwłaszcza uchodźców uciekających przed wojną), ale też przez organizacje, które takie osoby zrzeszają.
Jeden z ważniejszych postulatów kierowanych do rządów dotyczy tworzenia awaryjnych mechanizmów finansowych, które mogłyby być uruchamiane w sytuacjach nagłych kryzysów i mogłyby wspierać działalność organizacji humanitarnych.
Na marginesie warto odnotować, że tego rodzaju fundusz zaproponowano w niedawno ogłoszonym projekcie ustawy o ochronie ludności. Ma on stale dysponować kwotą ok. 3 mld zł. Sposób jego działania nie został jednak doprecyzowany w ustawie i nie wiadomo, na ile będzie on dostępny na organizacji społecznych.
Ocenić odporność organizacji na zagrożenia związane z finansowanie terroryzmu
Warto też zwrócić uwagę na rekomendację, aby dokonać oceny odporności organizacji społecznych na zagrożenia związane z finansowaniem terroryzmu i praniem pieniędzy według standardów FATF. W Polsce taka ocena została przeprowadzona w 2021 roku. Organizacje nie były jednak włączone w cały proces tej oceny. Rząd zorganizował tylko jedno spotkanie z kilkoma organizacjami, gdzie zaprezentowano wstępne wyniki ewaluacji. Tymczasem przeprowadzenie takiej oceny z udziałem organizacji w całym procesie, koordynowanej przez niezależnego eksperta FATF, czy Rady Europy, dałoby pełną i obiektywną mapę zagrożeń i odporności organizacji.
Taki raport pomógłby też samym organizacjom bronić się przed zakusami władzy, która ma skłonności do tego, żeby standardy FATF wykorzystywać jako pretekst do tworzenia przepisów nadmiernie rozszerzających swoje kompetencje kontrolne.
Postulaty do instytucji finansowych: nie traktujcie organizacji jako podejrzanych klientów
W postulatach skierowanych do instytucji finansowych na pierwszym miejscu umieszczono apel, aby nie traktowały one organizacji społecznych jako „podejrzanych” klientów. W wielu państwach jest to niestety częsta polityka banków, utrudniająca organizacjom nie tylko uzyskanie na przykład pożyczek (często niezbędnych jako wkład własny do projektów realizowanych z funduszy europejskich), ale nawet otwieranie rachunków. W tej części rekomendacji jest też m.in. mowa o konieczności informowania organizacji w sposób jasny i zrozumiały o przyczynach odmów wykonywania przelewów, czy o wymogach dotyczących oświadczeń od beneficjentach rzeczywistych organizacji. Banki powinny też być przygotowane na wystąpienie nagłych kryzysów humanitarnych i posiadać specjalne procedury ułatwiające szybkie przekazywanie wsparcia finansowego organizacjom społecznym zaangażowanym w przeciwdziałanie ich skutkom, przy zachowaniu możliwie wysokich standardów kontroli i przejrzystości.
Interesującym postulatem jest tworzenie w instytucjach finansowych stanowisk pełnomocników ds. przestrzegania praw człowieka. Takie osoby (lub całe zespoły) zajmują się badaniem, czy instytucja finansowa nie przyczynia się do naruszeń praw człowieka (np. udzielając pożyczek podmiotom, które łamią te prawa) i czy zachowuje standardy antykorupcyjne.
Pełnomocnicy ds. przestrzegania praw człowieka dbają też o to, żeby organizacje społeczne nie były dyskryminowane w dostępie do usług bankowych i mogły liczyć na większe wsparcie przy wykonywaniu operacji finansowych w związku z ich działalnością. Tego rodzaju rozwiązanie nie jest często stosowane przez banki. Na marginesie można odnotować, że wzorcową wręcz instytucję pełnomocnika ds. przestrzegania praw człowieka stworzył bank ABN Amro.
Postulaty dla organizacji: miejcie świadomość standardów i przepisów prawa
To tylko część postulatów zawartych w „deklaracji z Tbilisi”. Uczestnicy konferencji wypracowali też pewne rekomendacje dla środowiska darczyńców i samych organizacji społecznych. Ci nie zawsze są świadomi konieczności stosowania standardów i przepisów prawa dotyczących zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu i przestępczości zorganizowanej. Zarówno darczyńcy, jak i organizacje nierzadko przekonują się o tym, jak ważna jest to kwestia dopiero wtedy, gdy stoją w obliczu kryzysu humanitarnego i trzeba szybko zorganizować pomoc. A wówczas okazuje się, że wymogi związane z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy, czy innym nadużyciom w transakcjach finansowych mogą być barierą w uzyskiwaniu funduszy koniecznych do realizacji bieżących działań.
Ja wspomniano na początku, w związku z wojną w Ukrainie, Polska jako największy sąsiad odgrywa i będzie odgrywać istotną rolę, jako kraj przyjmujący uchodźców, a później jako partner odbudowy Ukrainy po wojnie. W tych procesach już uczestniczą i będą uczestniczyć organizacje społeczne. Otrzymują one i będą otrzymywać fundusze na realizację projektów pomocowych. W interesie wszystkich jest, żeby te pieniądze nie były narażone na nadużycia i marnotrawione. Większa świadomość standardów FATF i umiejętne ich stosowanie przez organizacje, darczyńców, rządy, czy instytucje finansowe będzie w tym kontekście niezwykle istotna.
Grzegorz Makowski – doktor habilitowany socjologii, ekspert forum Idei Fundacji im. Stefana Batorego, adiunkt w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym SGH. Zajmuje się m.in. zagadnieniem korupcji i polityki antykorupcyjnej, rozwojem społeczeństwa obywatelskiego i sytuacją organizacji pozarządowych.
*Tekst ukazał się 24.06.2022 na blogu Idei prowadzonym przez Fundację im. Stefana Batorego.
** śródtytuły i wyróżnienia pochodzą od redakcji ngo.pl
