Publicystyka - ngo.pl

Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (zwana dalej Kartą) w ostatnich latach nabiera coraz większego znaczenia. Szczególnym tego wyrazem jest ustanowienie wymogu respektowania jej postanowień jako zasady horyzontalnej w perspektywie finansowej Unii Europejskiej na lata 2021–2027. Niniejszy artykuł ma na celu przedstawienie kluczowych elementów Karty i rosnącego jej znaczenia w ostatnich latach oraz analizę sposobu ujęcia zasady respektowania postanowień Karty w dokumentach dotyczących perspektywy finansowej Unii Europejskich na lata 2021–2027. W opracowaniu sformułowano również postulaty i rekomendacje co do praktyki weryfikowania przestrzegania postanowień Karty w ramach programów finansowanych ze środków unijnych. Takie ujęcie wpływa na ograniczenie analizy Karty i jej stosowania do wybranych aspektów, które mają duże znaczenie dla wspomnianej perspektywy finansowej.

Karta praw podstawowych Unii Europejskiej to zbiór najważniejszych praw człowieka i wolności obywatelskich. Proces dochodzenia do decyzji o przygotowaniu i przyjęciu Karty trwał długo – w miarę przekształcania Unii Europejskiej ze wspólnoty stricte gospodarczej we wspólnotę polityczną opartą na tożsamych wartościach. Ostatecznie Karta została podpisana 7 grudnia 2000 roku podczas szczytu Rady Europejskiej w Nicei w imieniu Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej oraz Komisji Europejskiej. Początkowo jej status prawny był niejasny – nie była elementem prawa pierwotnego Unii Europejskiej (na prawo pierwotne składają się traktaty ustanawiające ramy porządku prawnego Unii Europejskiej, prawem wtórnym są instrumenty prawne przyjęte na podstawie tych traktatów, w tym rozporządzenia, dyrektywy i decyzje). Było to zgodne z założeniami twórców Karty (stworzył ją konwent złożony z sześćdziesięciu przedstawicieli szefów państw i rządów Unii Europejskiej, parlamentów krajowych, Parlamentu Europejskiego oraz Komisji Europejskiej), którym zależało w pierwszej kolejności na opracowaniu Karty, dopiero później na włączeniu jej w system prawny Unii Europejskiej. Nastąpiło to 1 grudnia 2009 roku, kiedy wszedł w życie traktat lizboński. Co prawda nie włączono tekstu Karty wprost do podpisanego 13 grudnia 2007 roku w Lizbonie traktatu, ale przyjęto ją jako osobny dokument, integralnie jednak związany z traktatem lizbońskim. Tym samym Karta uzyskała status prawa pierwotnego Unii Europejskiej. 

Karta składa się ze wstępu (Preambuły) oraz pięćdziesięciu czterech artykułów ujętych w siedmiu rozdziałach: Godność, Wolności, Równość, Prawa obywatelskie, Solidarność, Wymiar sprawiedliwości. Ostatni, siódmy rozdział zawiera postanowienia wskazujące na zasady dokonywania wykładni norm zawartych w Karcie oraz zakres jej zastosowania. 

Szczegółowe omówienie wszystkich postanowień Karty wykracza poza ramy niniejszego artykułu. W dalszej jego części skupiamy się na tych postanowieniach Karty, które zyskały szczególne znaczenie w ostatnich latach w warunkach polskich oraz tych, które mogą być szczególnie ważne w wymiarze wydatkowania funduszy unijnych. Nie znaczy to oczywiście, że inne postanowienia mają mniejsze znaczenie. Brak przestrzegania któregokolwiek z postanowień Karty stanowi naruszenie zobowiązań państwa członkowskiego Unii Europejskiej i może skutkować konsekwencjami przewidzianymi w prawie unijnym i w prawie krajowym, w tym zwłaszcza konsekwencjami finansowymi. 

Analizując postanowienia Karty mogące mieć wpływ na zasady finansowania programów w perspektywie 2021–2027, w pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę na rozdział drugi, obejmujący prawa i wolności obywatelskie. Zgodnie z art. 11 każdy ma prawo do wolności wypowiedzi. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji czy idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. W ustępie drugim tego artykułu ujęto ogólną normę: „Szanuje się wolność i pluralizm mediów”. Przepisy te mogą mieć duże znaczenie z punktu widzenia pomysłów na przepisy ograniczające wolność w Internecie, działania związane z cyberbezpieczeństwem oraz obecne w niektórych krajach działania władz polegające na podporządkowaniu wolnych mediów (zwłaszcza Węgry, Słowenia i Polska). Artykuł 12 dotyczy wolności zgromadzeń i stowarzyszeń, przy czym zwraca się szczególną uwagę na te wolności w obszarze spraw politycznych, związkowych i obywatelskich. Należy podkreślić również wagę art. 13, w którym zapisano ogólną normę w zakresie poszanowania wolności akademickiej oraz wolności sztuki i badań naukowych. Niedopuszczalne są zatem różne formy cenzury w zakresie badań naukowych oraz działalności artystycznej. Chodzi tu nie tylko o konkretne działania naruszające te wolności, ale także o akty prawne, które godziłyby w nie lub im zagrażały. Zgodnie z art. 15 Karty każdy ma prawo do podejmowania pracy oraz wykonywania swobodnie wybranego lub zaakceptowanego zawodu w każdym państwie członkowskim. To samo dotyczy wolności prowadzenia działalności gospodarczej (art. 16). W ramach tego rozdziału Karty warto zwrócić uwagę na zawartą w art. 17 ochronę własności, w tym własności intelektualnej. Zgodnie z tym uregulowaniem nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w sytuacjach i na warunkach przewidzianych w ustawie i za słusznym odszkodowaniem. Przepis ten będzie miał znaczenie szczególnie w wypadku projektów i działań dotyczących dużych projektów inwestycyjnych finansowanych z funduszy unijnych, zakładających przejmowanie własności nieruchomości pod budowę obiektów, dróg czy tras kolejowych. W tym wymiarze szczególnie problematyczna może być praktyka, stosowana również w Polsce, polegająca na przyjmowaniu specjalnych przepisów dla konkretnych inwestycji, ustanawiających szczególne zasady dotyczące wywłaszczeń i odszkodowań (na przykład inwestycji związanych z Centralnym Portem Komunikacyjnym). 

W rozdziale trzecim Karty zwrócić trzeba szczególnie uwagę na wyraźnie wskazanie, że wszyscy są równi wobec prawa (art. 20), oraz na zakaz jakiejkolwiek dyskryminacji, zwłaszcza ze względu na płeć, pochodzenie etniczne lub społeczne, kolor skóry, cechy genetyczne, język, religię lub przekonania, poglądy polityczne lub wszelkie inne poglądy, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną (art. 21). W tym rozdziale znajduje się także wskazanie zasady dostępności, zgodnie z którym Unia Europejska uznaje i szanuje prawo osób niepełnosprawnych do korzystania ze środków mających zapewnić im samodzielność, integrację społeczną i zawodową oraz udział w życiu społeczności (art. 26). Rozwiązania te wzmacniają zatem istniejące, rozbudowane zasady przeciwdziałania niedyskryminacji i równości w projektach finansowanych z środków Unii Europejskiej. 

Kolejny rozdział – Solidarność – jest bardzo rozbudowany. Zawiera katalog praw pracowniczych i praw związanych z zabezpieczeniem społecznym. Z punktu widzenia celów niniejszego artykułu należy zwrócić uwagę na regulację zawartą w art. 31, zgodnie z którym każdy pracownik ma prawo do warunków pracy szanujących jego zdrowie, bezpieczeństwo i godność oraz prawo do ograniczenia maksymalnego wymiaru czasu pracy, do okresów dziennego i tygodniowego odpoczynku oraz do corocznego płatnego urlopu. W końcowej części rozdziału znajdują się postanowienia odnoszące się do ochrony środowiska i zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów (art. 37–38). Działania w zakresie ochrony środowiska muszą być zintegrowane z politykami Unii Europejskiej i zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju. Stwierdzenie zatem, że dany program czy projekt naruszający unijne regulacje i standardy dotyczące ochrony środowiska bądź ochrony konsumentów może być również uznany za niegodny z Kartą, spowoduje brak możliwości finansowania z środków europejskich. 

Rozdział piąty Karty zawiera kluczowe prawa obywatelskie, w tym prawa wyborcze, prawa dostępu do informacji, swobody przemieszczania się, opieki konsularnej i dyplomatycznej. W ramach tej części Karty szczególną uwagę trzeba zwrócić na prawo do dobrej administracji (art. 41), zgodnie z którym każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii Europejskiej. Można tu zatem wyobrazić sobie przykładowo problemy związane z potencjalnym ograniczaniem dostępu do informacji publicznej czy wadliwie funkcjonujący system odwołań od decyzji w zakresie przyznania finansowania ze środków unijnych. 

Duże znaczenie w ostatnich latach mają przepisy zawarte w rozdziale szóstym – Wymiar sprawiedliwości, przede wszystkim zaś zawarte w art. 47 postanowienia, zgodnie z którymi każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii Europejskiej zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem oraz ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Przepis ten wskazuje ponadto, że każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Dalsze postanowienia dotyczą domniemania niewinności i prawa do obrony oraz zasad legalności i proporcjonalności kar do czynów zabronionych pod groźbą kary. 

W ostatnich latach toczy się dyskusja o rozszerzeniu Karty o nowe prawa podstawowe w zakresie: ochrony środowiska i klimatu, zabezpieczenia cyfrowego samostanowienia, przejrzystego wykorzystania sztucznej inteligencji, prawa do prawdy (zaufania do osób publicznych), zakazu oferowania towarów wytworzonych z naruszeniem praw człowieka, prawa dostępu dla każdego do sądów europejskich w wypadku łamania praw podstawowych (von Schirach 2022). Szersze omówienie tej koncepcji wykracza jednak poza ramy niniejszego artykułu.

W ostatnich latach mamy do czynienia z intensywną działalnością orzeczniczą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i powoływanie się w orzeczeniach wprost na postanowienia Karty (Wróbel 2020). Istotna część z nich dotyczyła spraw polskich. Zawarte niżej wzmianki dotyczące wybranych orzeczeń ograniczamy, ze względu na ramy artykułu, tylko do tych, które mają szczególne znaczenie z punktu widzenia ich wpływu na ocenę przestrzegania postanowień Karty w ramach środków europejskich. 

W pierwszej kolejności trzeba wskazać wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 listopada 2019 roku, określający na podstawie przepisów traktatów i Karty kryteria oceny niezawisłości sędziowskiej. Muszą być one respektowane przez sądy krajowe, które na tej podstawie mają obowiązek badania także wad procedury nominacyjnej sędziów. Trybunał orzekł, że zagwarantowane w art. 47 Karty prawo do skutecznego środka prawnego sprzeciwia się temu, by spory dotyczące stosowania prawa Unii Europejskiej mogły należeć do właściwości organu niestanowiącego niezawisłego i bezstronnego sądu. Istnieje tak, gdy obiektywne okoliczności, w jakich został utworzony dany organ, oraz jego cechy, a także sposób, w jaki zostali powołani jego członkowie, mogą wzbudzić uzasadnione wątpliwości co do niezależności tego organu. Wyrokowi temu, w powiązaniu z innymi orzeczeniami i postanowieniami Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczącymi spraw polskich, przypisuje się precedensowy i fundamentalny charakter zarówno z punktu widzenia prawa europejskiego, jak i z perspektywy polskiego systemu prawnego (Safjan 2022). Kryteria i warunki oceny niezawisłości sędziów i niezależności sądów w ujęciu wymogów Karty Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przywoływał także choćby w wyroku z dnia 2 marca 2021 roku dotyczącym procedur odwoławczych w zakresie decyzji o powołaniu sędziów. 

Szczególne znaczenie z punktu widzenia ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej miało orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oddalające wniesione przez Węgry i Polskę skargi podważające rozporządzenie dotyczące tak zwanego mechanizmu warunkowości, który uzależnia korzystanie z finansowania z budżetu Unii Europejskiej od poszanowania przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego (sygnatura polskiej sprawy: C-157/21). Po pierwsze, orzeczenie to dotyczy wprost kwestii ochrony prawidłowości wydatkowania środków Unii Europejskiej, po drugie, znalazły się w nim odniesienia wprost do zasad wynikających z Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 16 lutego 2022 roku Trybunał stwierdził między innymi, że interesy finansowe Unii Europejskiej mogą być poważnie zagrożone wskutek naruszeń zasad państwa prawnego w państwie członkowskim. Takie naruszenia mogą skutkować szczególnie brakiem gwarancji, że wydatki pokrywane z budżetu Unii Europejskiej spełniają wszystkie warunki finansowania przewidziane w prawie unijnym. Tym samym „mechanizm warunkowości”, który uzależnia korzystanie z finansowania z budżetu Unii Europejskiej od poszanowania przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego, może wchodzić w zakres przyznanej Wspólnocie przez traktaty kompetencji do określania zasad finansowych dotyczących wykonywania budżetu Unii Europejskiej. Odnosząc się do zarzutu Polski i Węgier, że zaskarżone rozporządzenie nie definiuje pojęcia państwa prawnego, Trybunał wskazał, że przywołane w tym rozporządzeniu zasady, jako składowe tego pojęcia, zostały w znacznym stopniu doprecyzowane w jego orzecznictwie, że mają one swoje źródło we wspólnych wartościach uznanych i stosowanych również przez państwa członkowskie w ich własnych porządkach prawnych, a także wynikają one z koncepcji „państwa prawnego”. Szczególnie zaś wskazał, że pojęcie „państwa prawnego” obejmuje zasadę legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa, ponadto zasadę pewności prawa, zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych, zasadę skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w odniesieniu do praw podstawowych, zasadę podziału władzy, niedyskryminację i równość wobec prawa. W orzeczeniu widać zatem wyraźne odwołanie do postanowień Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, która stanowi wspólną dla państw członkowskich regulację opisującą fundamentalne prawa obywatelskie i zasady działania władz publicznych. Naruszenie tych praw i zasad przez którekolwiek państwo może skutkować uruchomieniem mechanizmu wstrzymującego finansowanie z środków unijnych. 

Sprawy o charakterze ustrojowym i konstytucyjnym to oczywiście tylko część bogatego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Spośród spraw innego rodzaju można wskazać bogate orzecznictwo dotyczące spraw konsumenckich, wyznaczające standardy ochrony konsumentów, w tym ochrony przed stosowaniem klauzul abuzywnych. Jak wcześniej podkreślono, ochrona konsumentów jest wyraźnie wskazana jako jedno z praw podstawowych. Można tu przywołać między innymi serię wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach dotyczących kredytów denominowanych we frankach szwajcarskich, łącznie z wyrokiem z 18 listopada 2021 roku, w którym Trybunał wyraźnie wskazał, że prawo i sposób jego wykonywania muszą realnie chronić konsumenta. Bardzo duże znaczenie mają także liczne orzeczenia dotyczące spraw podatkowych, szczególnie dotyczące podatku VAT. Orzeczenia mają później znaczny wpływ na orzecznictwo krajowych sądów administracyjnych (Franczak 2020). Szersze i bardziej szczegółowe omawianie orzecznictwa Trybunału i jego znaczenia dla stosowania Karty wykracza jednak poza ramy niniejszego opracowania.

Wdrażanie polityk Unii Europejskiej w państwach członkowskich nie byłoby możliwe bez wsparcia z unijnego budżetu. Zarówno Komisja Europejska, jak i państwa członkowskie muszą zapewnić, aby przedsięwzięcia finansowane z funduszy europejskich były zgodne z prawem Unii Europejskiej, w tym z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej. Jak wskazano wyżej, Karta stanowi zobowiązanie prawne dla instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej we wszystkich ich działaniach. Ponadto stanowi zobowiązanie prawne dla państw członkowskich w zakresie, w jakim stosują one prawo unijne. 

Z punktu widzenia funduszy europejskich przepisy prawa Unii Europejskiej sankcjonujące stosowanie Karty można znaleźć w następujących rozporządzeniach i dyrektywach unijnych: 

• rozporządzeniu ogólnym – Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 roku ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej, 
• rozporządzeniach dotyczących poszczególnych funduszy, w tym między innymi Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1058 z dnia 24 czerwca 2021 roku w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności, Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1058 z dnia 24 czerwca 2021 roku w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności, Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1057 z dnia 24 czerwca 2021 roku ustanawiającym Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+) oraz uchylającym rozporządzenie (UE) nr 1296/2013,
• rozporządzeniach delegowanych i wykonawczych Komisji Europejskiej, przyjętych na podstawie rozporządzenia ogólnego lub rozporządzeń dotyczących poszczególnych funduszy,
• innych rozporządzeniach i dyrektywach Unii Europejskiej, które stosują się do działań państw członkowskich mających na celu wdrażanie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Krajowe organy są zobowiązane do poszanowania Karty również w tym wymiarze. 

Chcąc wyjaśnić państwom członkowskim znaczenie zapewnienia poszanowania postanowień Karty przy realizacji programów finansowanych z funduszy europejskich, Komisja Europejska opracowała w 2016 roku Wytyczne dotyczące zapewnienia poszanowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej przy wdrażaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Wytyczne te zawierają niezbędne narzędzie, czyli „listę kontrolną dotyczącą praw podstawowych”, aby pomóc państwom członkowskim w ocenie środków wykonawczych dotyczących tych funduszy z punktu widzenia Karty. 

W związku z funduszami europejskimi państwa członkowskie wykonują prawo Unii Europejskiej na kilku poziomach: 

• przy opracowywaniu strategii interwencji w obszarze funduszy europejskich (między innymi umowy partnerstwa) oraz sporządzaniu dokumentów programowych,
• przy ustanawianiu systemu zarządzania programami, monitorowania i kontroli realizacji programów oraz wydatkowania środków Unii Europejskiej,
• przy wdrażaniu programów. 

Zgodność z Kartą należy zapewnić zarówno na poziomie legislacyjnym (w wypadku Polski – Ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 roku o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027), jak i we wszelkich innych ustawach i dokumentach związanych z wykonywaniem prawa Unii Europejskiej.

W perspektywie finansowej na lata 2021–2027 Karta to zarazem nowa zasada horyzontalna, ale – co istotne – skuteczne stosowanie i wdrażanie przepisów Karty stanowi horyzontalny „warunek podstawowy” określony w rozporządzeniu ogólnym. Zgodnie z jego art. 15 przy przygotowywaniu programu lub wprowadzaniu nowego celu szczegółowego w ramach zmian programu państwo członkowskie ocenia, czy spełnione zostały warunki podstawowe związane z wybranym celem szczegółowym. Warunek podstawowy uważa się za spełniony, gdy zrealizowane zostały wszystkie kryteria dla danego warunku. W każdym programie lub w każdej zmianie programu państwo członkowskie wskazuje spełnione i niespełnione warunki podstawowe oraz podaje uzasadnienie, jeżeli uważa, że warunek podstawowy został spełniony. W sytuacji, gdy warunek podstawowy nie był spełniony w momencie zatwierdzenia programu lub zmiany programu, państwo członkowskie informuje Komisję Europejską, gdy tylko uzna, że warunek podstawowy został spełniony, podając uzasadnienie spełnienia warunku. 

Kluczowe dla rozpatrywania warunku podstawowego jest to, że każdy warunek powinien być powiązany z celem szczegółowym i mieć automatycznie zastosowanie, gdy dany cel szczegółowy zostaje wybrany do objęcia wsparciem. Konsekwencje niespełnienia warunków podstawowych są dotkliwe. Jeśli nie zostaną spełnione, czyli między innymi stwierdzony zostanie brak skutecznego stosowania i wdrażania Karty, wydatki dotyczące danego programu nie mogą być refundowane przez Komisję Europejską. W celu utrzymania stałości finansowania należy zatem regularnie monitorować, czy warunki podstawowe są nadal spełniane. Załącznik trzeci do rozporządzenia ogólnego zawiera dodatkowe warunki, czyli istnienie skutecznych mechanizmów służących zapewnieniu zgodności z Kartą, które obejmują: 

• ustalenia mające zapewnić zgodność programów wspieranych z funduszy europejskich i ich wdrażania z odpowiednimi postanowieniami Karty,
• rozwiązania dotyczące zgłaszania komitetowi monitorującemu sytuacji niezgodności operacji wspieranych z funduszy europejskich z Kartą oraz skarg o nieprzestrzeganie Karty. 

Państwa członkowskie przyjmują rozwiązania mające na celu zapewnienie skutecznego rozpatrywania skarg dotyczących funduszy europejskich. Za określenie zakresu, przepisów i procedur dotyczących tych rozwiązań odpowiadają państwa członkowskie w zgodzie ze swoimi uwarunkowaniami instytucjonalnymi i prawnymi. 

Komisja Europejska nie określiła, jakiego typu mają to być ustalenia służące zapewnieniu zgodności programów (i sposobu ich wdrażania) z odpowiednimi postanowieniami Karty. Państwa członkowskie, odpowiednio władze na poziomie krajowym i regionalnym (samorządu województwa) w wypadku Polski, powinny jednak między innymi określić rolę i zadania poszczególnych organów i podmiotów zajmujących się zapewnieniem zgodności programów z Kartą oraz wyjaśnić, w jaki sposób zgodność z Kartą będzie sprawdzana w trakcie całego procesu realizacji programu, a także wskazać, czy i jakie planuje się działania związane z monitoringiem i ewaluacją w tym zakresie oraz ewentualne działania naprawcze. Instytucja zarządzająca danym programem mogłaby na określonych zasadach sporządzać raport lub sprawozdanie, które mógłby przyjmować komitet monitorujący. W raporcie tym powinny się znaleźć między innymi: ocena zgodności programu z Kartą, wprowadzane środki naprawcze i działania, które zostaną podjęte, aby zapobiegać wypadkom naruszeń w przyszłości, opis mechanizmów odwoławczych. 

Drugi warunek również wymaga doprecyzowania na poziomie każdego państwa członkowskiego. Władze krajowe (i – odpowiednio – regionalne) powinny na przykład wyjaśnić, w jaki sposób i z jaką częstotliwością będą zgłaszać komitetowi monitorującemu danego programu naruszenia i niezgodności z Kartą, w tym podczas realizacji operacji (między innymi projektów). Ponadto należy się spodziewać, że organizacje, których przedstawiciele będą w składach komitetów monitorujących, z wysokim prawdopodobieństwem będą otrzymywać informacje o możliwych naruszeniach i niezgodnościach z Kartą w celu podejmowania odpowiednich interwencji i działań. Warto podkreślić, że w każdym komitecie monitorującym muszą się znaleźć właściwe podmioty reprezentujące społeczeństwo obywatelskie – na przykład federacje, związki i (lub) organizacje pozarządowe reprezentujące porozumienia lub pojedyncze organizacje – jako partnerzy społeczni działający na rzecz praw podstawowych i ich upowszechniania. Będą oni członkami komitetów obok przedstawicieli organizacji działających na rzecz środowiska, zajmujących się propagowaniem włączenia społecznego, praw osób z niepełnosprawnościami, równouprawnienia płci i niedyskryminacji. Będzie to pierwsza perspektywa unijna, w której tego typu organizacje wprost są wpisane w rozporządzeniu ogólnym (art. 8). Z uwagi na kryzys praworządności w Polsce (por. rezolucję Parlamentu Europejskiego z dnia 21 października 2021 roku), a także ze względu na aktywność ze strony organizacji pozarządowych w zakresie zgłaszania uwag do corocznego sprawozdania Komisji Europejskiej dotyczącego praworządności, należy się spodziewać, że rola i udział tych organizacji będą kluczowe w komitetach monitorujących programy krajowe i regionalne przy ocenie spełniania warunku podstawowego – skutecznego stosowania i wdrażania Karty w Polsce przez cały okres programowania na lata 2021–2027.

Wdrożenie programów wymaga podjęcia wielu działań przez każdą instytucję zarządzającą programem oraz instytucje pośredniczące. Wszystkie działania w tym zakresie mają na celu wykonywanie prawa Unii Europejskiej, a należą do nich między innymi: ogłaszanie zaproszeń (konkursów) do składania wniosków, określenie tak zwanego szczegółowego opisu priorytetów, opracowanie regulaminów konkursowych, podpisywanie umów o udzielenie dotacji, monitorowanie wdrażania, sprawdzanie wniosków beneficjentów o płatność, przeprowadzanie weryfikacji na miejscu, nadzorowanie prac instytucji pośredniczących, wysyłanie wniosków o płatność, przygotowywanie i składanie sprawozdań. Ponadto obowiązki instytucji certyfikujących (potwierdzających prawidłowość wydatków i ich zgodność z prawem krajowym i unijnym) wiążą się z podejmowaniem działań mających na celu wykonywanie prawa Unii Europejskiej. Także instytucje audytowe podejmują takie działania w trakcie opracowywania strategii audytu, przeprowadzania audytu oraz sporządzania opinii z audytu i sprawozdań z kontroli. Na każdym z tych etapów musi być respektowana Karta praw podstawowych Unii Europejskiej. 

Wszystkimi funduszami zarządzają samodzielnie państwa członkowskie na podstawie umów partnerstwa. Organizacja i wdrażanie partnerstwa przebiega zgodnie z tak zwanym Europejskim kodeksem partnerstwa, ustanowionym rozporządzeniem delegowanym Unii Europejskiej nr 240/2014. W odniesieniu do umowy partnerstwa i poszczególnych programów każde państwo członkowskie organizuje i wdraża całościowe partnerstwo zgodnie ze swoimi ramami instytucjonalnymi i prawnymi oraz z uwzględnieniem specyfiki funduszy europejskich. Oznacza to, że właściwe podmioty reprezentujące społeczeństwo obywatelskie, które zajmują się propagowaniem praw podstawowych, powinny uczestniczyć w wypracowaniu tych rozwiązań. Państwo członkowskie angażuje partnerów w przygotowanie umowy partnerstwa, a także w cały proces przygotowywania, wdrażania i ewaluacji programów oraz w skład komitetów monitorujących – wynika to ze wspomnianego Europejskiego kodeksu partnerstwa. Niestety, na etapie przygotowywania programów polskie instytucje zarządzające zarówno na szczeblu krajowym, jak i regionalnym w niewystarczającym stopniu dokonały identyfikacji organizacji społeczeństwa obywatelskiego, które zajmują się prawami podstawowymi. Większość instytucji nie włożyła w ten proces żadnego wysiłku i ograniczyła się do przeprowadzenia konsultacji społecznych projektu programu, zamieszczając gotowy projekt na swojej stronie internetowej. Znaczna część konsultacji odbyła się bez zamieszczenia stosownej informacji na oficjalnej stronie funduszy europejskich w Polsce (www.funduszeeuropejskie.gov.pl). Monitoring i analizy w tym zakresie prowadzi Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych, która podczas Stałej Konferencji do spraw Europejskich 27 stycznia 2022 roku zaprezentowała wersję 1.0 raportu Partnerstwo w praktyce. Przegląd procesu przygotowawczego Polityki Spójności na lata 2021–2027 w Polsce według stanu na 20 stycznia 2022 roku. 

We współpracy z Komisją Europejską państwa członkowskie powinny wzmacniać instytucje oraz partnerów (łącznie z finansowaniem działań) w opracowywaniu i wdrażaniu programów w sposób zgodny z Kartą, szczególnie na podstawie wytycznych z 23 lipca 2016 roku dotyczących zapewnienia poszanowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej przy wdrażaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Dodatkowo Komisja Europejska w komunikacie z dnia 2 grudnia 2020 roku do Parlamentu Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Strategia na rzecz wzmocnienia stosowania Karty praw podstawowych w Unii Europejskiej zwraca uwagę na odgrywanie istotnej roli przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego, ponieważ aktywność obywatelska i możliwość swobodnego działania w obszarach wspólnych interesów przyczynia się do właściwego funkcjonowania życia publicznego i rozwoju społeczno-gospodarczego. Organizacje pozarządowe muszą mierzyć się z rosnącą liczbą wyzwań – w związku z powyższym prawo do swobodnego zrzeszania się stanowi jeden z głównych fundamentów demokratycznego państwa. Niestety, w niektórych państwach członkowskich (na przykład Węgry, Słowenia) na opinię publiczną negatywnie wpływają kampanie oszczerstw, a organizacje społeczeństwa obywatelskiego i działacze na rzecz praw człowieka w niektórych państwach Unii Europejskiej są zastraszani, doświadczają nękania i spotykają się z przejawami mowy nienawiści, a także wykorzystywania instrumentów administracji publicznej, w tym nadużywania działalności organów kontrolnych oraz sądów wobec organizacji pozarządowych, zmierzających do ograniczenia partycypacji publicznej (strategic lawsuit against public participation, SLAPP). Organizacje obywatelskie i obrońcy rządów prawa powinni móc działać bez strachu w sprzyjającym środowisku – podkreśla Komisja Europejska we wspomnianej wcześniej strategii. 

Ważnym wsparciem dla podmiotów propagujących i upowszechniających przestrzeganie Karty byłoby finansowanie budowania ich zaplecza instytucjonalnego i eksperckiego. Pozwoliłoby to na skuteczniejsze wspieranie obywateli w korzystaniu z ich praw zapisanych w Karcie. Wzmocnienie potencjału organizacji pozarządowych może być realizowane z wyasygnowanej puli środków, która ma być przeznaczona na budowanie potencjału organizacji społeczeństwa obywatelskiego w ramach każdego programu finansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (EFS+), czyli na poziomie krajowym w Polsce w ramach Programu Fundusze Europejskie dla Rozwoju Społecznego oraz w ramach każdego z programów regionalnych. Szacuje się, że z każdego z tych programów alokacja wyniesie co najmniej 0,25 procenta łącznej alokacji EFS+ na wzmacnianie potencjału partnerów społecznych (związków zawodowych i organizacji pracodawców) oraz podmiotów społeczeństwa obywatelskiego. Niestety, z analizy projektów programów wysłanych do Komisji Europejskiej w połowie marca 2022 roku przez urzędy marszałkowskie oraz Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej wynika, że w żadnym programie nie ma zapisów wprost, że działania wzmacniające organizacje zajmujące się wdrażaniem i upowszechnianiem praw podstawowych będą wspierane, a wydaje się to szczególnie istotne dla zapewnienia wiarygodnego i skutecznego mechanizmu weryfikacji zgodności programów z Kartą.

Ujęcie zasady respektowania postanowień Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w konkretnych dokumentach i procedurach na poziomie krajowym i regionalnym powinno spełniać, zdaniem autorów, kilka warunków. W pierwszej kolejności powinno w pełni realizować omówione wyżej postanowienia i wymogi zawarte w dokumentach ustanawiających i wdrażających perspektywę finansową Unii Europejskiej na lata 2021–2027. Po drugie, zasada respektowania Karty powinna być realnie wdrożona, zapewniając jej skuteczną weryfikację i stosowanie, a nie pozostawanie tylko na poziomie ogólnych deklaracji. Po trzecie, sposób wdrożenia zasady respektowania zapisów Karty powinien być w jak najmniejszym stopniu obciążający dodatkowymi formalnościami realizatorów projektów – muszą mieć oni jasne i klarowne wytyczne i wskazania co do swoich obowiązków i działań w zgodzie z zasadami horyzontalnymi. 

Poniżej wskazano kilka dodatkowych propozycji praktycznego wdrożenia zasady horyzontalnej respektowania postanowień Karty praw podstawowych Unii Europejskiej: 

• Włączenie Karty do obowiązkowych szkoleń dla ekspertów oceniających wnioski oraz personelu monitorującego realizację projektów i weryfikujących sprawozdania, a także przeprowadzenie niezbędnych szkoleń i spotkań informacyjnych dla potencjalnych wnioskodawców i beneficjentów. Dostępne są w tym zakresie gotowe materiały do wykorzystania, na przykład podręcznik przygotowany w 2014 roku przez Instytut Prawa i Społeczeństwa INPRIS oraz Ośrodek Badań Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych (Bojarski i in. 2014).
• Zawarcie w dokumentacji konkursowej obowiązkowego załącznika lub powołania się na wytyczne w zakresie stosowania Karty (instrukcję lub wyciąg z Karty). Bardzo przydatnym narzędziem może być dokument przygotowany w 2020 roku przez Agencję Praw Podstawowych Zastosowanie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w stanowieniu prawa i kształtowaniu polityki na szczeblu krajowym. Wskazówki.
• Należy zasadę respektowania Karty ująć w odpowiedni sposób w kryteriach formalnych dla projektów przez konieczność świadomego oświadczenia wnioskodawcy, że zna zawarte w dokumentacji konkursowej wymogi dotyczące Karty oraz zobowiązuje się je stosować. W instrukcji wypełniania wniosku powinny się znaleźć odpowiednie wymogi odniesienia się przez wnioskodawcę do respektowania postanowień Karty, szczególnie w zakresie odbiorców projektu oraz sposobu realizacji zadań projektowych.
• Osoby oceniające sprawozdania z realizacji projektów powinny mieć wpisane w listę czynności do sprawdzenia weryfikację realizacji zadań zgodnie z kryterium zgodności z Kartą oraz odniesienia się przez wnioskodawcę do tego elementu w sprawozdaniu.
• Do każdego programu instytucja zarządzająca powinna opracować analizę dotyczącą zgodności konkretnego programu (uwzględniając jego specyfikę oraz obszary interwencji). Analiza taka powinna zawierać również opis ryzyk związanych z potencjalnymi naruszeniami postanowień Karty. Analiza taka powinna być publicznie dostępna.
• Kwestia respektowania postanowień Karty powinna być elementem ewaluacji poszczególnych programów, a także przedmiotem ewaluacji ukierunkowanej na respektowanie zasad horyzontalnych, w tym uwzględnienie specyfiki postanowień Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

Rola Karty praw podstawowych Unii Europejskiej stale rośnie i instytucje unijne starają się uczynić z niej skuteczny instrument przestrzegania zasad praworządności, praw człowieka i obywatela. Temu celowi służy także wyraźne ujęcie warunku przestrzegania postanowień Karty jako kryterium horyzontalnego w perspektywie finansowej na lata 2021–2027. Z powyższej analizy wynika jednak, że dotychczas polskie władze nie podjęły działań służących rzeczywistemu i skutecznemu wdrożeniu mechanizmów zapewniających przestrzeganie Karty w poszczególnych programach korzystających z finansowania unijnego. Wymaga to dalszych działań na poziomie legislacyjnym, jak i w ramach systemu wdrażania poszczególnych programów. Ważne jest również, żeby wprowadzić takie mechanizmy, które uczynią warunek przestrzegania postanowień Karty rzeczywistym i weryfikowalnym, a nie pozostającym tylko na poziomie ogólnych deklaracji. W tym procesie szczególnie ważna będzie rola niezależnych organizacji pozarządowych i partnerów społecznych.