Publicystyka - ngo.pl

W konsultacjach jest projekt uchwały Rady Ministrów w sprawie przyjęcia Programu regulacyjnego na lata 2026-2028 (numer w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów: ID248) wraz z uzasadnieniem i oceną skutków regulacji. OFOP również został zaproszony do konsultacji, bo choć można się spierać czy to temat dla organizacji pozarządowych, to jednak dobry pretekst by stanowisko z punktu widzenia sektora zaprezentować.

Projektowana uchwała – jak czytamy w uzasadnieniu – dotyczy „przyjęcia przez Radę Ministrów Programu regulacyjnego na lata 2026-2028 (…) na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2025 r. poz. 1480, 1795 i 1826)”, który „ma na celu zapewnienie ciągłej poprawy jakości regulacji w zakresie prawa gospodarczego, a w szczególności: 1) określenie priorytetowych działań Rady Ministrów w zakresie kształtowania otoczenia prawnego wykonywania działalności gospodarczej; 2) określenie działań w zakresie zmniejszenia obciążeń administracyjnych; 3) określenie działań w zakresie dokonywania oceny funkcjonowania aktów normatywnych”. W efekcie planowane jest 21 działań w dwu obszarach:

Czy zatem jest się czymś zajmować? Jeśli mówimy jedynie o prawie dla przedsiębiorców (w wąskim rozumieniu) to bezpośrednio temat dotyczy „jedynie”:

• ok 11% organizacji (dane KLON 2024), które prowadzą działalność gospodarczą i to – przypomnijmy – najczęściej jako pomocniczą do działalności statutowej. Dodatkowo, w tym mamy również niewielki odsetek tzw. „przedsiębiorstw społecznych”, ale to ciągle jeszcze tylko pewien margines.
• dość nieokreśloną liczbę organizacji reprezentującą interesy przedsiębiorców (np. izby gospodarcze, organizacje przedsiębiorców) czy zajmujących się wsparciem przedsiębiorczości (np. prowadzące inkubatory przedsiębiorstw, czy ośrodki wsparcia ekonomii społecznej).

Czy więc „określenie priorytetowych działań Rady Ministrów w zakresie kształtowania otoczenia prawnego wykonywania działalności gospodarczej” jest dla organizacji priorytetowe? 

Wbrew pozorom trzeba uznać, że tak. Po pierwsze ułatwienie działalności gospodarczej to szansa dla organizacji na niezależność finansową. Dotyczy to nie tylko tych 11%, ale wszystkich organizacji, które widzą szansę w ekonomizowaniu swoich działań. Po drugie, gospodarka nie opiera się jedynie na wąsko rozumianej przedsiębiorczości, choć przedsiębiorczość to jeden z najważniejszych elementów tego systemu. Dlatego patrzenie na uproszczenia jedynie z punktu widzenia interesu przedsiębiorców może okazać się – szczególnie w długiej perspektywie – nie tylko niewystarczające, ale także w kontekście wyzwań współczesności (np. kwestie klimatyczne), przeciwskuteczne. Stąd konieczność brania pod uwagę głosu społeczeństwa (np. jako konsumentów, czy taż jako strażnika „dobra wspólnego”).

Jeżeli chodzi o zmniejszanie obciążeń administracyjnych, oraz oceny tworzenia i funkcjonowania aktów normatywnych to organizacje mają od dawna swoje zdanie i próbują je artykułować. A przecież te dyskutowane w dokumencie zasady (uproszczenia, udział przedstawicieli społeczeństwa w procesie legislacyjnym, ocena stosowania prawa) z założenia nie powinny, czy wręcz nie mogą, dotyczyć wyłącznie przedsiębiorców . To kwestie ogólne i tak je traktujemy.

Spróbujmy więc odnieść się do omawianego dokumentu. Zaczynając od ogólnych komentarzy, poprzez konkretne uwagi, aż po zestaw postulatów organizacji pozarządowych, które nie dotyczą jedynie tego programu, ale pokazują w jakim kierunku powinny iść zmiany legislacyjne, by takie działania jak opisane w programie mogły rzeczywiście wpływać na gospodarkę i działalność przedsiębiorców także poprzez działalność organizacji pozarządowych.

1. Trzeba stwierdzić, że organizacje pozarządowe z zadowoleniem witają program regulacyjny na lata 2026-2028, który ma za zadanie systematyczny prowadzenie przeglądów obowiązujących przepisów oraz przygotowywanie planów ich uproszczeń dla przedsiębiorstw. Przepisy te w wielu wypadkach dotykają organizacji pozarządowych, i to zarówno tych które prowadzą działalność gospodarczą, jaki i tych które tej działalności gospodarczej nie prowadzą, ale jednak są poddane rygorom wspólnych przepisów. Trzeba tu zwrócić uwagę na pewną nierówność stron, gdy czasami porównywalne organizacje pozarządowe nie prowadzące działalności gospodarczej są gorzej traktowane niż te z działalnością gospodarczą, które mieszczą się np. w definicji mikroprzedsiębiorstw.
2. Wyrażając te zadowolenie musimy jednak przyznać, że brakuje podobnych inicjatyw w stosunku do organizacji pozarządowych, których oczywiście rola w gospodarce i rozwoju społecznym nie jest tak duża jak przedsiębiorstw. Jednak nie można jej pomijać. Co więcej, wydaje się że w perspektywie zmian, i to zarówno zmian dotyczących kwestii ludnościowych, jak i zmian dotyczących klimatu, ale także innych zagrożeń rola organizacji będzie rosła. Tym samym należy bacznie przyglądać się przepisom prawa, które tym organizacjom mogą ograniczać sposób działania. Postulaty organizacji (m.in. ustalenie Grupy przy Przewodniczący ds. Pożytku Publicznego wskazujące na „deficyt regulacji rangi ustawowej, która w sposób kompleksowy i spójny, macierzysty dla prawa organizacji pozarządowych” Kliknij) wskazują na konieczność ujednolicenia prawa dla organizacji pozarządowych, a w tym na poddanie ich podobnym ocenom jak prawo dla przedsiębiorców.
3. Jeśli chodzi o regulacje dotyczące działalności organizacji pozarządowych, to trzeba wyraźnie podkreślić, że tworzą one system niespójny, przeregulowany, niesprzyjający angażowaniu się osób i zdobywaniu niezależnych środków. Organizacje, jako te inicjatywy, które uzupełniają działania innych sektorów, które zapewniają zaspokajanie potrzeb, których nie jest w stanie dostatecznie zaspokoić ani rynek ani administracja publiczna, są ważnym „katalizatorem” rozwoju gospodarczego i polepszania jakości życia. Należy pamiętać, że prawo które powinno sprzyjać rozwojowi przedsiębiorczości i rozwojowi społeczno-gospodarczemu kraju nie może pomijać interesów społecznych (np. mniejszości, wykluczonych, przyszłych pokoleń), które często muszą być uwzględniane przy rozmowach na temat wolności gospodarczej.

I. W obszarze „Zmniejszanie obciążeń administracyjnych” mamy zaplanowane kontynuowanie działania deregulacyjne. I choć myślenie o deregulacjach jest kierunkiem jak najbardziej słusznym, to dotychczasowe działania deregulacyjne budzą poważne wątpliwości. I to zarówno z uwagi na specjalną ścieżkę deregulacyjną, która „jako stały mechanizm rządowy” (początkowo zapowiadano to jako punktowe jednorazowe działanie) oznacza tworzenie procesów legislacyjnych dwu prędkości. To zaś w dużej mierze może okazać się kolejnym elementem „psucia prawa” dla doraźnych korzyści. Dlatego warto skupić się na „systemowych zmianach legislacyjnych” i odchodzić od szykowania „działań deregulacyjnych o charakterze punktowym przez ministerstwa”.

Zamiast stosować specjalne ścieżki cały proces legislacyjny powinien opierać się na podstawowej zasadzie deregulacji i proponowanej w priorytecie 2 upowszechnianiu zasady „równoważenia obowiązków administracyjnych”. Słuszna idea „jeden za jeden”, co w kontekście organizacji pozarządowych powinno oznaczać jedno obciążenie prawne (zgodnie z wolnością zrzeszania się działalność form zrzeszeniowych może być ograniczana jedynie w wyjątkowych wypadkach), za dodatkowe przywileje. Ciekawym również rozwiązaniem wydaje się dla przykładu propozycje rozwoju „metodyki szacowania kosztów wynikających z obowiązków administracyjnych i budowa wspólnoty praktyków”. Jednak zakładanie oparcia się na praktykach – legislatorach z administracji - podważa samą ideę „praktyczności”. Tu udział praktyków – czyli nie twórców a odbiorców rozwiązań prawnych - powinien być wyraźnie słyszalny. Inaczej np. zasada „równoważenia obowiązków administracyjnych” okaże się raczej teorią niż rzeczywistym efektem działań.

Jeśli chodzi o rozwiązania cyfrowe to kierunek jest z oczywistych względów słuszny (organizacje np. od lat czekają na realizację niekontrowersyjnego postulatu szybkiej rejestracji stowarzyszeń w oparciu o rozwiązanie S24), ale w kontekście prawa do zrzeszania się należy pamiętać o obywatelach zagrożonych wykluczeniem (w tym np. wykluczeniem cyfrowym), którzy nie mogą mieć ograniczanych swoich praw do aktywnego funkcjonowania w społeczeństwie.

Z kolei w priorytecie „Przeciwdziałanie implementacji zwiększającej obciążenia regulacyjne” chcielibyśmy szczególnie zwrócić uwagę na procedury wdrażania Funduszy Europejskich, które dotyczą zarówno przedsiębiorców jak i organizacji pozarządowych, a często nie są elementami prawa powszechnie obowiązującego, a efektem wytycznych, które – pośrednio – nakładają na beneficjentów Funduszy Europejskich wymogi znacznie przekraczające minimum określane w wymogach unijnych.

II. W obszarze „System ewaluacji prawa” wiele pisze się o lepszej dostępności tak do już obowiązującego prawa, jak i do procesu legislacyjnego. To bardzo ważne. Pytanie jednak czy proponowane działania, wystarczą, aby taki efekt uzyskać.

Jeśli chodzi o polepszanie jakości oceny wpływu (OSR-ów) to organizacje od dłuższego czasu dopominają się o to by w formularzu OSR pojawiła się potrzeba stwierdzenia czy dane prawo będzie (i jak) wpływało na sektor organizacji pozarządowych. Szczególnie ważne jest też poważne podejście do OSR-ex post, które w tej chwili jest w zasadzie fikcją.

Niesłychanie ważne jest działanie określone mianem „Efektywne zaangażowanie interesariuszy w proces legislacyjny, w tym w ocenę funkcjonowania aktów normatywnych”. Jednak nie wydaje się, że narzędzie do konsultacji on-line (przypomnijmy już kiedyś powstało i z uwagi m.in. na male zainteresowanie zostało później zlikwidowane) wystarczyło. 

Zaangażowanie interesariuszy może wzmocnić jasny, wystarczająco długi proces legislacyjny, gdzie kwestie prawdziwych, szerokich konsultacji będą wyraźnie oddzielone od procesu opiniowania. Gdzie 7 zasad konsultacji nie tylko będzie stosowane (co teraz nie jest wystarczającą praktyką), ale też stosowane zgodnie nie tylko z literą, ale i duchem tych zapisów. Konsultacje on-line (jak np. w Sejmie) są zapewne warunkiem koniecznym ale niewystarczającym zaangażowania interesariuszy w proces stanowienia prawa. Zwracamy też uwagę na problem opisany jednym zdaniem „planuje się umożliwienie udziału interesariuszy w prekonsultacjach, jak również w konsultacjach do OSR ex post, „co jest szczególnie ważne w kontekście rezygnacji idei z tworzenia założeń do ustawy (por. Ustawa o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji rządowej druk nr 1859 - skierowana obecnie do podpisu Prezydenta).

Bardzo ważne, z punktu widzenia organizacji społeczeństwa obywatelskiego jest by, przy opracowaniu metodyki i narzędzi oznaczania norm prawnych metadanymi związanymi z oceną wpływu regulacji na gospodarkę, brać pod uwagę specyficzne formy działania organizacji pozarządowych. W tym wkład wolontariuszy, lepsze wykorzystanie czy wręcz oszczędzanie środków publicznych, budowanie kapitału społecznego, transfer środków nie na konsumpcję, ale na działania wspólnotowe.

Z kolei w priorytecie „Ocena wpływu do projektów europejskich” chcielibyśmy zwrócić uwagę na możliwość i konieczność ściślejsze współpracy z partnerami spoza administracji na poziomie legislacyjnym Unii Europejskiej. To nie tylko dobre przygotowanie fiszek dla ekspertów, ale wypracowane we współpracy stanowiska i skoordynowane akcje rzecznicze rządu, samorządu i partnerów spoza administracji może dopomóc w skutecznym wpływie na przyjazne rozwiązania na poziomie Europejskim. Tu dobre, choć niewystarczające jeszcze, przykłady współpracy (m.in. przy programowaniu kolejnych perspektyw finansowych UE) powinny wskazywać drogę i pozwalać uzyskiwać synergię w działaniach rzeczniczych.

Jeżeli zaś chodzi o priorytet „Tworzenie piaskownic regulacyjnych” to ograniczenie ich jedynie do innowacji technologicznych i sztucznej inteligencji wydaje się zbytnim zawężeniem. Tego, czego potrzeba dodatkowo, to innowacji w zakresie problemów związanych z podstawowymi, narastającymi wyzwaniami jak globalne ocieplenie, problem demograficzny, deinstytucjonalizacją, nowym rynkiem pracy. Wydaje się, że szukanie innowacji w tych obszarach – a to w dużej mierze obszar działania organizacji pozarządowych m.in. w zakresie ekonomii społecznej – warte jest wsparcia właśnie poprzez ograniczenie regulacji prawnych, które często ograniczają szukanie nowych, niekonwencjonalnych rozwiązań, a wspierają tworzenie „pseudoinnowacji”. Projektów, które pod pięknymi hasłami nie wprowadzają rzeczywistych zmian, ale są np. bezpieczne z punktu widzenia finansowania publicznego.

Formułując konkretne postulaty, które powinny być ujęte w Programie regulacyjnym, należ zwrócić uwagę na:

1. Konieczność objęcia tą regulacją także podmiotów ekonomii społecznej (z ustawy o ekonomii społecznej), w tym, przede wszystkim, wszystkie organizacje pozarządowe.
2. Uporządkowanie systemu prawa dla organizacji pozarządowych, w analogii do prawa dla przedsiębiorców.
3. Zrównanie małych organizacji pozarządowych nie prowadzących działalności gospodarczej w uprawnieniach z mikroprzedsiębiorstwami.
4. Zapewnienie w OSR-ach konieczność badania wpływu proponowanych rozwiązań na sektor organizacji społecznych i działalność nie nastawioną na zysk.
5. Zapewnienie organizacjom społeczeństwa obywatelskiego udziału w procesie opiniowania, a nie tylko konsultacji publicznych. Same konsultacje muszą zacząć być traktowane jako niezbędny element, a nie zbędną formalność.