Publicystyka - ngo.pl

Kosztem będzie jakość programu Najpierw mieszkanie: usankcjonowanie czasowych mieszkań treningowych jako formy wsparcia opartej na metodzie „NM",  wynagradzanie pracowników na nieadekwatnym poziomie oraz kombinacje w papierach.

Dlaczego? Nie da się tego wyłożyć krótko, jeśli ma być rzetelnie. Jednak można to przyrównać do takiej sytuacji: za pieniądze administracji klepisko pod blokiem można przemalować na zielono i powiedzieć, że to trawnik. Zawsze znajdzie się sąsiad, który jednak coś tam posadzi i podleje, dołoży do tego swoją pracę i kasę, bo zależy mu na kawałku prawdziwej zieleni. Administracja się pochwali, że kupiła całość za koszt farby. I następnym razem zrobi tak samo.

Jesienią 2022 r. Biuro Pomocy i Projektów Społecznych m.st. Warszawy (BPiPS), odpowiadające za politykę wobec bezdomności w mieście, podjęło decyzję o zmianie trybu finansowania usług mieszkaniowych dla osób w kryzysie bezdomności: wyłączono możliwość dofinansowania lub powierzenia tego typu projektów z otwartych konkursów ofert na działania na rzecz osób z doświadczeniem bezdomności. 

Organizacje prowadzące schroniska protestowały, że środki jakie Biuro przeznacza na te konkursy są dalece niewystarczające po podwyżkach cen mediów i wprowadzeniu standardów usług. Biuro przesunęło odpowiedzialność za zlecanie programów mieszkaniowych do Warszawskiego Centrum Integracji "Integracyjna Warszawa" (WCI), które zapowiedziało zastosowanie dla programów mieszkaniowych procedury zamówień publicznych. Organizacjom, podczas spotkania Rady Opiekuńczej w październiku 2022, powiedziano, że szczegółowe warunki zamówienia będą konsultowane, co – jak się później okazało – było niemożliwe.

Jakie są różnice między otwartym konkursem a postępowaniem w trybie zamówień publicznych istotne w tym przypadku? Pierwsza polega na tym, że jeżeli kwota, którą zamawiający przeznaczył na realizację zadania w otwartym konkursie nie pokrywa całkowitych kosztów zadania i organizacja musi dołożyć, to organizacja może to oficjalnie wykazać jako swój wkład własny rzeczowy, osobowy (np. wolontariat) lub finansowy. Całkowity koszt realizacji zadania będzie sumą dofinansowania z urzędu i wkładu organizacji. Jeśli zadanie jest finansowane w ramach zamówienia oznacza to, że jego realizacja jest kupiona w całości, a środki które otrzymuje wykonawca pokrywają wszystkie koszty. Jeśli wykonawca dokłada środki własne, to nie ma tego jak wykazać, a zamawiający ma prawo powiedzieć, że to jego sprawa: sam wyceniał usługę, żeby efektywnie konkurować.

Druga różnica polega na standaryzacji zadania: w konkursach dofinansowywany jest autorski projekt, który mieści się w dość ogólnie sformułowanych warunkach konkursowych. W zamówieniu usługa jest precyzyjnie wystandaryzowana w szczegółowych warunkach zamówienia.

W lutym 2023 r. WCI ogłosiło pierwszy przetarg na „usługę świadczenia wsparcia dla osób z doświadczeniem bezdomności w lokalach zamawiającego w oparciu o metodę Najpierw mieszkanie”. Zamówienie zostało podzielone na 12 obszarów, w każdym obszarze było kilka mieszkań (w sumie 31), wskazana minimalna i maksymalna liczba „uczestników” (od 59 do 85) oraz precyzyjnie określona liczba godzin wsparcia, którą ma każdemu uczestnikowi zapewnić wykonawca wraz z kompetencjami i doświadczeniem pracowników wspierających.

Określając zasady świadczenia wsparcia. zleceniodawca powołał się na Zarządzenie Prezydenta z dnia 31 stycznia 2023 w sprawie wprowadzenia w Warszawie metody „Najpierw mieszkanie” m.in. samostanowienie uczestników, trwałość prawa do mieszkania, mieszkanie najpierw, redukcja szkód w leczeniu uzależnień. Wprowadził jednak zmiany niezgodne z rozporządzeniem, nie mówiąc o samej metodzie, np. wieloosobowe mieszkania, brak trwałości pobytu w mieszkaniu (zamawiający nie zapewnia kontynuacji usługi), twardą liczbę godzin wsparcia „na uczestnika” bez przestrzeni na jego decyzję (nie każdy musi chcieć korzystać ze wsparcia asystenta 20h miesięcznie, wymóg NM to jedno spotkanie w tygodniu, czyli 5h miesięcznie).

Przetarg był ogłaszany trzy razy. Za pierwszym razem go unieważniono, ponieważ wycena zdecydowanej większości ofert przekraczała kwoty przewidziane przez zamawiającego.  W przypadku dwóch ofert wycena została uznana za rażąco niską, oferenta wezwano do wyjaśnień, których nie podjął w terminie. w konsekwencji zamówienie w tych obszarach zostało unieważnione. Tylko dwóch oferentów poradziło sobie z podpisami elektronicznymi. Na porażkę przetargu mógł mieć wpływ krótki termin przygotowania ofert – WCI ogłosiło go w czasie ferii zimowych (wielu pracowników i pracowniczek organizacji jest rodzicami), dając 8 dni na zapoznanie się z obszerną dokumentacją i przygotowanie wycen organizacjom, które robiły to po raz pierwszy.

Za drugim razem zamawiający opublikował kwoty przeznaczone na świadczenie usługi w każdym obszarze i wprowadził pozytywne, ale jednak kosmetyczne zmiany w warunkach zamówienia, m.in. zmniejszając maksymalną liczbę uczestników do 64, doprecyzowując znaczenie „osobodnia”, np. jeśli osoba jest miesiąc w szpitalu i z tej racji czasowo opuści mieszkanie – nadal jest uczestnikiem i może być wspierana przez pracowników, a wykonawca otrzyma z tego tytułu wynagrodzenie. W pierwszym przetargu osoba nie będąca w mieszkaniu nie była uczestnikiem i miała być wspierana np. przez streetworkerów lub pracowników miejskich, których przygotowanie do pracy metodą NM jest nieznane.

Ci sami wykonawcy, przy zasadniczo tych samych warunkach, zaproponowali wyceny znacząco niższe. Tak działa rynek. Na początku próbujesz grać wysoko, może się uda. Potem schodzisz z ceny, żeby dostać cokolwiek. Chyba, że masz świadomość, za ile chcesz sprzedawać swoje usługi, aby miały określoną jakość. Albo jako pracodawca masz stałe stawki i chcesz je utrzymać, bo uważasz, że są adekwatne do kompetencji pracowników, zakresu obowiązków i odpowiedzialności. Tym razem udało się rozstrzygnąć przetarg, podpisano umowy z wykonawcami i ogłoszono trzecią dokrętkę. Znalazł się wykonawca i nawet dobrze na tym wyszedł, o czym świadczy porównanie stawek (niżej). I mamy nową edycję miejskiego „Najpierw mieszkanie”.

Czterech wykonawców będzie dysponować 29 mieszkaniami (od 24 do 78 m2) przez 14 miesięcy. Mają w nich mieszkać minimum 53, maksimum 64 osoby. Wykonawcy muszą zatrudnić minimum 22 asystentów (osoby z wyższy wykształceniem na kierunku społecznym). Każdy uczestnik ma uzyskać miesięcznie 20h wsparcia asystenckiego i średnio 25h (350 w skali 14 miesięcy) usług specjalistycznych. Możliwe są przesunięcia godzin między uczestnikami. Do usług specjalistycznych należą usługi psychologiczne, terapii uzależnień, doradztwa zawodowego i „inne”. Dodatkowo, każdy wykonawca musi zapewnić udział psychiatry w spotkaniu zespołu wspierającego raz w miesiącu. 

Usługi specjalistyczne mogą być pozyskiwane „na mieście”, np. w urzędzie pracy, poradni zdrowia psychicznego i innych. Do tej puli nie zaliczają się usługi pomocy społecznej, do których zapewnienia zobowiązane są ośrodki pomocy społecznej na mocy Zarządzenia o metodzie NM z 31 stycznia 2023 r.

Wykonawca otrzyma zapłatę co miesiąc z dołu na podstawie protokołu, w którym oświadczy, że zapewnił uczestnikom wymaganą liczbę godzin. Zapłata będzie wyliczona na postawie stawki za „osobodzień”, czyli dzień uczestnika w mieszkaniu. Jeśli więc wykonawca wspiera minimalną liczbę uczestników, dostanie kwotę osobodni pomnożoną przez liczbę faktycznych uczestników. Całkowita kwota, wskazana w ofercie była wyliczona na podstawie maksymalnej liczby uczestników, więc jeśli wykonawca ma ich mniej to dostanie mniej. Warto zatem mieć więcej uczestników, zagęszczać mieszkania, nie opłaca się pracować zgodnie z metodą NM, czyli udostępniając mieszkania indywidualnym osobom.

Dla przykładu, wykonawca usługi w pierwszym obszarze, który wykaże wymaganą liczbę usług, pracujący z minimalną liczbą uczestników otrzyma: 940 zł razy 30 dni, czyli 10 800 zł. Jeśli będzie pracował z maksymalną liczbą, otrzyma 1440 zł razy 30 dni, czyli 16 800 zł.  Jeśli zapewni wszystkie usługi samodzielnie, to kwota za godzinę pracy (wraz z kosztami pracodawcy) wyniesie 24,40 zł, jeśli pozyska dla uczestników 15 h specjalistycznych „z miasta” – 36,60 zł. Jeśli „z miasta” pozyska wszystkie usługi (25h), będzie dysponował kwotą 54,90 zł. W tabeli niżej zilustrowano możliwe stawki godzinowe we wszystkich obszarach. Kwoty „na rękę” są mniej więcej o 1/3 niższe. Jest to moja analiza na bazie warunków zamówienia, każdy wykonawca będzie to robił po swojemu, może cudownie rozmnoży.

STAWKI GODZINOWE →

Stawki wyliczyłam przy założeniu, że wykonawca przeznaczy na wynagrodzenia pracowników 90% otrzymanej kwoty. 10% zostanie na pozostałe koszty, m.in. pracę koordynatora, udział koordynatora w spotkaniach kwalifikacyjnych, udział pracowników w spotkaniach zespołu, ubezpieczenie mieszkań, superwizję, administrowanie, księgowość, utrzymanie biura, telefony, dojazdy do uczestników itd. Wszystkie te rzeczy są wymagane warunkami zamówienia.

Szarym tłem zanaczyłam stawki godzinowe niższe niż minimalna stawka godzinowa. Od 1 lipca 2023 r. minimalna stawka godzinowa brutto wynosi 23,50, co – po doliczeniu kosztów pracodawcy, czyli standardowych składek ZUS, zdrowotnej, z tytułu zaliczki na podatek dochodowy (12%) – daje kwotę około 31 zł.

Samo to, że stawki zaplanowane przez zamawiającego i – co trzeba podkreślić – przyjęte przez wykonawców są porównywalne do minimalnej stawki godzinowej jest porażające. W niektórych obszarach wykonawca nie tyle może, ile musi pozyskiwać dla uczestników usługi zewnętrzne, jeśli chce przestrzegać prawa pracy. Fakt, są wykonawcy, którzy grali lepiej i będą mogli płacić więcej.

Prawda jest taka, że ludzie pracujący w bezdomnościowych organizacjach pozarządowych w Warszawie są przyzwyczajeni do ekstremalnej pracy za każde pieniądze. Od lat robią to bez względu na to czy mają pieniądze od urzędu, od warszawiaków i warszawianek, czy nie. Tutaj mają być zatrudnione osoby z wyższym wykształceniem (psychologicznym, socjologicznym, pedagogicznym, socjalnym itd.), z doświadczeniem w pracy z osobami w kryzysie bezdomności, podzielające wartości metody „Najpierw mieszkanie” czyli budujące z uczestnikami bezpieczną, trwałą relację.

Zgodnie z warunkami zamówienia osoby te mają być dyspozycyjne od godziny 7 do 22 siedem dni w tygodniu, świadczyć usługi poza biurem w miejscu przebywania uczestników, w przypadku sytuacji kryzysowej być dostępnym również w nocy. Mają codziennie pracować z ludźmi, którzy mają za sobą długie doświadczenie bezdomności, wykluczenia, skrajnej deprywacji potrzeb. Którzy zazwyczaj nie mają sieci wsparcia w rodzinie, mierzą się z kryzysami zdrowia psychicznego m.in. depresją, uzależnieniem, podwójną diagnozą lub zaniedbaną diagnozą, myślami samobójczymi, lękami (często jest to obawa utraty mieszkania i powrotu na ulicę lub do schroniska), posiadającymi doświadczenie traumy, np. śmierci bliskiej osoby podczas bezdomności.

Bardzo dziwnie się czuję porównując to np. do stawek rynkowych (czy nawet w instytucjach państwowych) psychologów, terapeutów uzależnień, nie mówiąc o psychiatrach. Czasem się zastanawiam, jakie są stawki godzinowe dla pracowników ośrodków pomocy społecznej albo na przykład pracowników urzędu, który zleca taką pracę? Godzina porady psychologicznej w komercyjnej poradni to koszt 200-260 zł. Godzinną wizyta psychiatry w domu to 500-600 zł. Zupełnie nie wiem, jak wycenić udział psychiatry w spotkaniu zespołu. Można założyć, że uczestnik tę usługę uzyska „z miasta”, ale na jakiej zasadzie psychiatra pracujący w ramach NFZ miałby uczestniczyć w spotkaniu zespołu organizacji pozarządowej?

Wykonawcy mają kilka możliwości wykonania usługi zgodnie z warunkami:

• płacić prekariackie stawki za pracę, nieadekwatne do kompetencji, doświadczenia, zakresu stanowiska pracy i odpowiedzialności pracowników;
• kierować uczestników do usług specjalistycznych „na mieście”, co oznacza zobowiązanie ich do relacjonowania gdzie byli, z czego korzystali, ile czasu im to zajęło. Każdy uczestnik musiałby tygodniowo z własnej woli skorzystać z takich usług przez 5,5 godziny, czyli w każdy dzień roboczy być u jakiegoś specjalisty (jednocześnie przez 5 godzin tygodniowo korzystać ze wsparcia asystentów);
• świadczyć usługi specjalistyczne grupowo, np. prowadzić grupy wsparcia z psychologiem dla 4 uczestników, trwające 2h (usługa specjalistyczna 8h) lub może zorganizować specjalistycznego półdniowego grilla nad Wisłą (6h dla 4 osób, czyli 24h);
• stosować – delikatnie mówiąc – rozmach w wykazywaniu usług, np. wykazywać 2h oczekiwania w Urzędzie Pracy na 10-minutowe spotkanie z doradcą zawodowym, oczekiwania uczestnika w kolejce na wizytę w poradni zdrowia wraz z wizytą, udział w spotkaniu AA wraz z dojazdem, „gotowość” pracowników do wyświadczenia usługi, z której jednak samostanowiący uczestnik nie skorzystał itd;
• robić swoje i mieć w d… wykazy godzin, pisać w nich, co ślina na język przyniesie, jest to oświadczenie wykonawcy, nikt nie będzie sprawdzał, to tylko formalność, zamawiający też wie, jak jest;
• dołożyć własne środki finansowe, zaangażować wolontariuszy, zorganizować pomoc rzeczową – jak w realizacji zadania dofinansowanego w konkursie ofert dla organizacji pozarządowych.

Myślę, że najczęściej będą wybierane ostatnie dwie kropki. Organizacje wezmą na siebie odpowiedzialność za uczestników, jakość usługi i koszty. Będą traktowały ten „biznes” jako dofinansowanie, które jakoś trzeba rozliczyć. Zamawiający przymknie oko na rzetelność papierów. Lepiej mieć jakiekolwiek pieniądze niż żadne, pomóc komuś trochę niż wcale, pomóc większej grupie osób choć mniej intensywnie, dołożyć wolontariat (i tak pracujemy z pobudek misyjnych), działać. Będą zbiorki na FB, prośby o darowizny, angażowanie znajomej psychiatry do bezpłatnego świadczenia usług itd.

Nikogo, ale to zupełnie nikogo nie będą obchodziły zasady jakiejś tam metody „Najpierw mieszkanie”. Wszyscy wiedzą, że warunki zamówienia nie dają możliwości pracy metodą, a że się to tak nazywa, to trudno, urząd chciał taką nazwę nadać, to nadał. Wykonawcy będą pracowali po swojemu. Kto do tej pory pracował budując relacje, szanował samostanowienie, zapewniał wsparcie adekwatne do diagnozy – będzie to robił dalej. Tak samo jak ktoś, kto kupował relację podarunkami, przymuszał do detoksu, kierował do schronisk i zasadniczo wiedział lepiej, bo jest specjalistą, klinicystą, czy pracownikiem socjalnym.

Pytałam zamawiającego, jak będzie wyglądała kontrola realizacji usługi, rzetelności wykazów usług, zgodności z metodą NM, faktycznych kosztów. Dowiedziałam się, że tak samo jak każdego zadania publicznego, czyli – jak znam życie – pod kątem administracyjno-finansowym i papierologii. Ma być ewaluacja robiona przez zewnętrzną firmę. Ale świadczenie usługi już się zaczęło, a o ewaluacji nic nie wiadomo.

Można było to zrobić dobrze za te same pieniądze, ale trzeba było mieć inne priorytety: jakość usługi, a nie cenę, wierność wartościom metody, które są możliwe (np. decydowanie uczestników o liczbie usług), szacunek dla pracy specjalistów. Przede wszystkim trzeba było nazywać tę usługę po imieniu: „Usługa mieszkań treningowych z wykorzystaniem elementów metody „Najpierw mieszkanie” dla osób z doświadczeniem bezdomności”.

Jedyną stałą, jaką w tej układance miał zamawiający, była całkowita kwota na to działanie: około 1 360 642 zł. Ani liczba mieszkań, ani układ obszarów, ani liczba uczestników, ani liczba godzin wsparcia nie jest wymagana żadnym modelem, rozporządzeniem, strategią, polityką. Część warunków zamówienia jest nadmierna względem rozporządzenia o metodzie, np. według rozporządzenia jeden asystent zatrudniony w wymiarze 1 etatu może pracować z grupą 15-20 osób, inne są kompetencje asystentów. Są też warunki sprzeczne z podstawowymi wartościami metody, np. to, że uczestnicy nie mają zapewnionej ciągłości pobytu w mieszkaniu po 14 miesiącach realizacji usługi, to, że w jednym mieszkaniu może być od dwóch do 3 osób, to, że niektóre mieszkania są wielkie (58 – 72 m2).

Przyjęte wymagania są autorskim pomysłem zamawiającego (BPiPS/WCI), któremu najwyraźniej zależało na wskaźnikach ilościowych – tyle osób w Warszawie jest w NM! Warszawa rozwija NM, daje klucze do mieszkań, itd. Postawił na taniość (60% oceny oferty stanowiła cena) uzyskiwaną poprzez konkurowanie misyjnych organizacji między sobą.

Można było tak: całkowita kwota 1 400 560 zł (o 40 tys. większa niż przeznaczona obecnie); 29 mieszkań bez mieszkań powyżej 55 m2, 41 uczestników z założeniem, że jeśli taka będzie decyzja uczestnika w mieszkaniu, to wykonawca może do niego wprowadzić kolejnego uczestnika; średnia miesięczna liczba godzin asystenckich i specjalistycznych dla uczestnika – 35, promowanie sytuacji, w której wszyscy pracownicy wykonawcy posiadają przygotowanie specjalistyczne, m.in. terapeutyczne, psychologiczne, porządne szkolenie z metody NM, bo to właśnie, a nie papier magistra robi większą różnicę. Warto dowartościować wykonawców za złożenie oferty w kilku obszarach np. 2-3, ale nie więcej, co pozwoliłoby na łączenie kosztów np. superwizji, spotkań zespołu, z zachowaniem szans dla mniejszych podmiotów.

Pozwoliłoby to wykonawcom dysponować kwotą wynagrodzenia dla pracowników na poziomie 56,00 – 97,00 zł za godzinę z kosztami pracodawcy (na rękę 40-70 zł), w zależności od tego, z ilu usług specjalistycznych na mieście zdecydują się skorzystać uczestnicy. Nadal wykonawca byłby motywowany finansowo do wspierania uczestników w korzystaniu z usług dostępnych w środowisku, co jest spójne z wartościami NM. Wykonawca miałaby też budżet w wysokości 20% na pozostałe koszty m.in. superwizję, koordynację, ubezpieczenie mieszkań itd. Nadal nie miałoby to wiele wspólnego ze stawkami rynkowymi, ale nie byłoby bezczelnie nieadekwatne.

Zamawiający powinien zapewnić jakiś sposób kierunkowania usługi w stronę Najpierw Mieszkanie, na przykład poprzez bieżącą konsultację wierności prowadzoną przez eksperta NM – niezależnego zarówno od zamawiającego jak i wykonawców. Wykonawcom, którzy nie są przekonani do metody NM, jeszcze jej nie poznali, dałoby to przestrzeń do zastosowania jej elementów czy sprawdzenia, w jakim stopniu ich sposoby pracy są z nią spójne.

Uczestnikom nie dałoby to poczucia, że są w mieszkaniach, które są ich prawem i zawsze będą dla nich dostępne, ale dałoby szansę na zmierzenie się z problemami w tymczasowym spokoju dachu nad głową w oparciu o relację z pracownikami wspierającymi, szanującymi ich decyzje, nie przymuszającymi do korzystania z pomocy, rozumiejącymi na czym polega relacja, modelowanie zamiast warunkowania, zostawiającymi przestrzeń na sprawczość. Mieliby szansę na zbudowanie zasobu na później, gdy będą musieli radzić sobie w lokalu miejskim.

PRZYZWOITE WARUNKI →

Poświęciłam godziny na analizowanie dokumentów zamawiającego, sformułowanie pytań w procedurze przetargowej, rozmowy z pracowniczkami Fundacji Najpierw Mieszkanie i rozgryzanie, o co w tym chodzi, jak to zrobić dobrze, jak pracować metodą NM, a nie –  tak jak zawsze w mieszkaniach treningowych – jak się utrzymać.

Po naszych pytaniach zamawiający wprowadził kilka zmian w warunkach, wiele z nich doprecyzował z czego skorzystali oferenci w kolejnych przetargach, zwłaszcza w ostatnim – co widać po stawkach i z czego skorzystają wyłonieni wykonawcy i uczestnicy, np. zmniejszenie liczby uczestników, możliwość łączenia pracy asystenta w różnych obszarach, doprecyzowanie definicji „uczestnika w mieszkaniu” w zgodzie z zasadą ciągłości wsparcia NM. Daje nam to dużą satysfakcję – nasza Fundacja ma cele systemowe, działamy dla wszystkich, co czasem – tak jak teraz–  oznacza, że jesteśmy do tyłu w możliwości świadczenia wsparcia bezpośredniego konkretnym uczestnikom.