Publicystyka - ngo.pl

„Letnie” nie dlatego, że prowadzone o tej porze roku (choć akurat rzeczywiście w większości konsultacje, o których tu mowa przypadają na schyłek kalendarzowego lata). Letnie, bo bez zachęty, bez wiary i chyba bez nastawienia, że ma to (konsultacje) sens. Czyli znów dostaliśmy gotowy dokument, który ma być super…

Konsultacje rozporządzenia ze wzorami trwają od początku września. Projekt poznaliśmy w pierwszych dniach nowego roku szkolnego. To próba poprawienia wypracowanych w 2018 roku rozporządzeń, które od kliku lat dyktują warunki realizacji zadań publicznych – głównie tych zlecanych organizacjom przez samorządy.

Historia z rozporządzeniami do ustawy o pożytku powtarza się. Kilka lat wcześniej mieliśmy zapowiedź prac nad zmianą ustawy o pożytku. Chodziło głównie o wypracowanie poprawionych zasad zlecania zadań. Postulaty od lat te same: tryby są sztywne i niedostosowane do zmieniającej się rzeczywistości. W latach 2016-2018 (a także w kolejnych latach) nie udało się zmienić ustawy. Rozporządzenia zmienia się łatwiej i na tym stanęło. 

Mimo że w praktyce NGO-sy i urzędnicy pracują głównie na wzorach (czyli na tym, co zawiera rozporządzenie), to jednak nie należy oczekiwać istotnej zmiany po nowelizacji samych rozporządzeń. Wbrew tej zasadzie rozporządzenia z 2018 roku istotną zmianę obiecywały – chodziło o rozliczenie za rezultaty. Takie rozliczenie pojawiło się, ale zaowocowało głównie koniecznością nauczenia się nowego sposobu dokumentowania efektów działań. Raczej nie zdjęło z organizacji uciążliwych obowiązków szczegółowego, księgowego rejestrowania wszystkiego, co przy realizacji zadania publicznego ma miejsce (zobacz m.in. cykl „Kontrola dotacji”).

To kolejna powtórka z historii. Rozporządzenie dotyczące zlecania zadań dostajemy w najgorszym możliwym momencie. Konkursy samorządowe dla organizacji pozarządowych mają swój kalendarz. Większość samorządów ogłasza je  późną jesienią, co wynika z kolei z kalendarza uchwalania lokalnych budżetów. Ale zanim konkursy ruszą, potrzebne są programy współpracy i konkretne zapisy w uchwałach samorządowych opisujących procedury konkursowe. Trzeci kwartał to moment domykania procedur. Wejście w życie rozporządzeń z wzorami konkursowymi w tym okresie oznaczałoby poważne zaburzenie konkursowego kalendarza.    

W 2018 roku udało się przekonać projektodawców, że zmiana rozporządzeń na jesieni to wyjątkowo zły pomysł. Rozporządzenia z 2018 roku zaczęły obowiązywać w konkursach ogłaszanych po 1 marca 2019 roku. Trudno sobie wyobrazić, żeby dziś można było przyjąć inny harmonogram. Czy w związku z tym nie moglibyśmy poświęcić konsultacjom rozporządzeń znacznie więcej czasu? Warto przypomnieć, że do przeanalizowania są trzy wzory oferty, trzy wzory sprawozdania i dwa wzory umowy – każdy dokument to od kilku do kilkudziesięciu stron tabel i formułek prawnych.

Na początku uzasadnienia (obu uzasadnień – bo mamy dwa rozporządzenia) przeczytamy, że projekt „wynika z konieczności dokonania aktualizacji załączników”. Z czego ma wynikać „konieczność aktualizacji”, skoro nie zmieniły się przepisy ustawy? 

Pomijając uzasadnienie, trafniejsze wydaje się stosowane dość często określenie zmiany porządkowe. Choć i ono budzi wątpliwości. Już w 2019 roku wiadomo było, że nowe rozporządzenia zawierają błędy, są niekonsekwentne (niespójne), że warto je szybko poprawić. Rozpoczęto prace nad szybką nowelizacją, ale skończyły się fiaskiem. Oficjalny komunikat odwoływał się do liczby zgłoszonych uwag i potrzeby szczegółowych analiz (zobacz: Nowe wzory…), co dość dobrze ilustruje fakt, że w przypadku tych rozporządzeń bardzo trudno stosować hasło „zmiany porządkowe” (wskazując precyzyjnie, Wojciech Kaczmarczyk opisywał wtedy zmiany jako „techniczne”).  

Materiał, na którym można było oprzeć nowelizację został jednak zebrany. Nie wiadomo, czy właśnie tymi wskazówkami kierowali się autorzy przedstawionej we wrześniu nowelizacji. Czymś jednak musieli się kierować, skoro dostaliśmy gotowe wzory i sygnał, że zmiany są porządkowe. Czyli nie ma się czego bać…

Trudności w konsultacji rozporządzeń ze wzorami jest kilka. Pierwszą już sygnalizowaliśmy – to kwestia objętości i zawartości załączników (wzorów). 

Druga jest taka, że do konsultacji dostajemy całe wzory. Dość trudno w nich wyłapać zmiany, a nawet jeśli już to zrobimy, to mając przed oczami kompletny dokument, stanowiący przecież integralną całość (dodatkowo powiązaną z innymi wzorami w zestawie: oferta–umowa–sprawozdanie), analizujemy całą jego zawartość.  

Trzecim problemem jest presja czasu. Co prawda, jeśli brać pod uwagę inne procesy konsultacyjne, miesiąc na konsultacje rozporządzeń może wydawać się luksusem (porównując np. z ostatnim przypadkiem konsultacji rozporządzenia w niecałe 24 godziny). Jednak przy rozporządzeniu ze wzorami znaczenie ma opisany wyżej „jesienny sezon konkursowy” i niepewność co do wejścia w życie przygotowywanych przepisów. Lepiej byłoby po prostu od razu zaznaczyć, że nie zaskoczy nas to jeszcze w tym roku. To stworzyłoby znacznie lepsze warunki do spokojnej i konstruktywnej rozmowy.

Chyba największym problemem jest jednak nastawienie projektodawcy. Znalazło ono wyraz w reakcji na propozycję zorganizowania spotkań konsultacyjnych dotyczących projektu. Z taką propozycją wystąpiła niedawno Anna Czyżewska, prezeska zarządu Federacji Mazowia. Federacja dowiedziała się, że Departament Społeczeństwa Obywatelskiego nie widzi potrzeby takiego spotkania, zmiany są „korektą”, a termin na konsultacje sztywny.

– Uważam, że te konsultacje, szczególnie gdy zmiany nie są duże, mogą być świetną okazją, by uczyć organizacje włączania się w konsultacje, czytania dokumentów i zgłaszania uwag. Szkoda, że KPRM nie chce tego wykorzystać w celu edukacji organizacji pozarządowych i pokazania, że jest otwarta na szeroki głos organizacji –  komentuje Anna Czyżewska.

Konsultacje rozporządzenia – a już z pewnością etap jego wypracowania – nie wykorzystują zasobów utworzonych ciał konsultacyjno-doradczych. Mowa o ciałach na poziomie centralnym. Zespoły robocze Ministry Buczyńskiej nie brały udziału w tworzeniu wzorów. Konstytuując się w okresie wakacyjnym i tuż przed wakacjami, pracowały nad agendą. Projekty ze wzorami nie zajęły w niej istotnego miejsca. 

Rozporządzeniami zajmuje się RDPP. Jednak koniec kadencji obecnej Rady nie sprzyja pracochłonnej analizie. Nowa Rada, w ramach znanego nam dziś kalendarza prac nad projektem, nie zajmie się już tą propozycją. 

Z oczywistych względów (konsultujemy akt niższego rzędu) dyskusja nie odbędzie się w ramach ciał parlamentarnych, w tym w ramach najbardziej chyba aktywnego z nich – podkomisji stałej do spraw współpracy z organizacjami pozarządowymi.

Rafał Kowalski – dziennikarz i redaktor ngo.pl, działu poradnik i publicystyka.