Rząd wreszcie udostępnił projektu Umowy Partnerstwa. Dokument, określa zasadnicze kierunki działań, jakie wspierane będę ze środków unijnych w latach 2021-27. Dlaczego dokument wywołuje bezradność? Co w nim jest, a czego nie ma? Czy się odnajdzie Dobra Wola? I najważniejsze: co w tej sprawie mają do zrobienia organizacje społeczne? Swoimi refleksjami dzieli się Kuba Wygnański.
Nareszcie jest…
Długo czekaliśmy na ten moment. Był on odkładany kilkukrotnie, ale wreszcie jest. O co chodzi? Otóż od kilku dni dostępny jest projektu Umowy Partnerstwa ( https://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/media/97649/projekt_UP_do_konsultacji.pdf). Skąd te emocje? Ano dlatego, że ów arcyważny dokument, określa (proponuje?) zasadnicze kierunki działań, jakie wspierane będę ze środków unijnych w latach 2021-27. Łączna kwota wsparcia, jakie uzyska Polska to prawie 80 mld EUR. To olbrzymi zastrzyk przeznaczony na modernizację. Nasza kolejna szansa i olbrzymia korzyść dla Polski. Nie można jej zmarnować. To także szansa dla organizacji społecznych. Co prawda, w obecnej wersji dokumentu nie pojawiają się one wprost ani razu, ale wśród celów jakie opisano w tym ponad 150-stronicowym dokumencie jest wiele takich, w których realizację mogą się włączać. Warto zatem poznać ten dokument albo upewnić się, że ktoś zrobił to w naszym imieniu.
Działania wokół Umowy Partnerstwa wymagają wysiłku i tempa (jest na to ok. 30 dni). Tym bardziej, że zarówno jego treść, jak i sposób konsultacji pozostawiają bardzo dużo do życzenia. Ta sytuacja raczej skłania do zaniechania niż zaangażowania. A jednak trzeba. Skutki zaniechań mogą być przykre.
Gdzie napotykamy na problemy? Otóż dyskusja nad tak ważnym dokumentem powinna się zaczynać od przedstawienie założeń i „dużych pytań” - diagnoz, jakiejś refleksji nad tym, co nam się udało w poprzednim okresie a co było problematyczne. Niestety, na próżno szukać takiego w dokumencie. Nie jest to też temat konsultacji. A szkoda.
Wyznanie …bezradności
Dokument, po długich oczekiwaniach, wyłania się nagle i nie do końca wiadomo skąd…. Sprzed laty pamiętam bardzo wiele wysiłków, których celem był wspólny namysł nad kierunkami rozwoju Polski. Np. Narodowy Plan Rozwoju przygotowywany przez profesora Hausnera, czy dokument Polska 2030 przygotowany przez zespół Michała Boniego. Pamiętam nawet bardzo długie (i nie do końca konkluzywne), ale jednak wspólne prace na Strategią Rozwoju Kapitału Społecznego…
Tu chyba stało się inaczej. Nie można bowiem nawet uzyskać informacji o tym, kim są autorzy dokumentu (podobno powstawał on we współpracy z ponad 80 osobami z różnych środowisk, które do współpracy zaprosił rząd). Piszę to już nie jako Kuba Wygnański, osoba prywatna, ale także członek Komitetu Umowy Partnerstwa, które to ciało zgodnie z ustawą ma koordynować i monitorować wdrożenie Umowy Partnerstwa. Nie mam wrażenia, żebym mógł realnie cokolwiek uczynić w tych sprawach. To, że ani jako członek Komitetu ani szerzej opinia publiczna dotychczas nie mogliśmy poznać autorów projektu ani ustalić nawet składu ciał, które podejmują decyzję, uważam za bardzo.. kłopotliwe. Nie tak wyobrażam sobie realizację zasady partnerstwa, która - co trzeba przypomnieć - nie jest wynikiem dobrej woli rządu, ale ma silne umocowanie w rozporządzeniach unijnych.
Co znajdziemy i czego nie znajdziemy w dokumencie
Dokument, choć oczywiście odnosi się do wielu ważnych wyzwań i czyni to w sposób dogłębny, nie wspomina jednak o wielu innych , w tym tych całkiem oczywistych, problemach, z jakimi stykamy się obecnie jako państwo i jako społeczeństwo – np. głębokie podziały społeczne, polityczna polaryzacja, widoczne chyba dla każdego nie tylko w Polsce, ale i w Europie problemy dotyczące stanu praworządności, wyzwania - a czasem wręcz patologie - systemu sprawowania władzy. Ogólnie mamy, jak się wydaje, poważne problemy w dziedzinie tzw. Dobrego Rządzenia. Może aktualny rząd nie widzi tych wyzwań, ale to oznacza, że mamy o jeden problem więcej. W wielu powyższych dziedzinach konieczne będą trudne i długotrwałe „terapie”. Przynajmniej w części z nich pomocne mogą być środki z UE. Pamiętajmy, że okres w jakim będą one dostępne jest dłuższy niż obecna kadencja władz.
Dokument odwołuje się do różnych branżowych strategii np. do strategii rozwoju kapitału społecznego czyli takiej, która może być ważna dla organizacji społecznych (i - uwaga! – strategia taka została przyjęta niedawno w listopadzie 2020 przez Rząd - wiedzieliście o tym?). Niełatwo dotrzeć do treści tego dokumentu. Nie przypominam też sobie żadnej publicznej dyskusji na jego temat. Dokument teoretycznie jest tylko aktualizacją starszej wersji strategii – jakby nic się nie stało i nic nie zmieniło. Rzuciłem okiem na ten „zaktualizowany” dokument i porównałem go z poprzednią wersją. Poprzedni dokument powstawał ponad 10 lat temu. Czy nic się nie zmieniło…? Nie wiem, kto jest autorem aktualizacji, ale widzę, że np. jedna ze zmiana w stosunku do poprzedniej polega na tym, że w przyjętej ostatnio wersji wykreślono (w całym dokumencie, który ma ponad 100 stron) wszystkie przywołania badań KLON/JAWOR jako źródła wiedzy o kondycji sektora pozarządowego. Nie znam Cię anonimowy redaktorze lub redaktorko - ale wstydź się… Wspominam tylko o jednej z przywoływanych strategii, ale pewnie warto przyjrzeć się aktualizacjom pozostałych - podejrzewam, że wiele może nas zaskoczyć.
Ostatecznie dokument Umowy Partnerstwa jest bardzo rozbudowany, napisany (zresztą tak jak zawsze) językiem i kodem, którego nie zrozumie przeciętny obywatel, więc nawet jeśli ten proces nazwiemy konsultacjami społecznymi, to dostęp do nich dla zwykłych obywatelski jest trudny. W ich imieniu niejako powinny wypowiadać się właśnie organizacje.
Dokument nie ma żadnego skrótu czy streszczenia, który przybliżyłby jego ideę i zasadnicze pomysły, do których można się odnieść. Zapraszając do konsultacji, nie zadano żadnego pytania. W pewnym sensie jest to dokument „zarezerwowany” dla tych, którzy od lat żyją w świecie funduszy europejskich.
Dokument obecnie wskazuje raczej cele niż metody ich realizacji. Te pojawiać się będą najczęściej dopiero w fazie dopracowywanie programów operacyjnych i programów regionalnych, a to nastąpi po zakończeniu prac nad kształtem umowy partnerstwa i uzgodnieniu jej z Komisją Europejską.
W mojej opinii dokument przesądza odpowiedzi tam, gdzie powinien stawiać pytania. W związku z tym większość osób (na ogół działając jako przedstawiciel instytucji) chce się upewnić, czy się w nim „zmieści” – w pewnym sensie już teraz sprawdzają „kwalifikowalność”. To przypomina trochę szkolne pytanie ze strony ucznia „Proszę Pani, a czy na kartkówce można korzystać z notatek?”. Takie pytanie owszem można zadać, ale może ważniejsze jest pytanie - czy kartkówki to dobra metod dydaktyczna? Np. ja chciałbym spytać - dlaczego wśród programów operacyjnych nie mielibyśmy stworzyć np. programu poprawy jakości rządzenia i mechanizmów partycypacji obywatelskiej. Czy Komisja Europejska byłaby temu przeciwna? Raczej nie, skoro 3 grudnia 2020 pojawił się Europejski Plan Działań na Rzecz Demokracji1. Mowa tam o takich „drobiazgach” jak wolne media, uczciwe wybory, walka z dezinformacją, wzmocnienie społeczeństwa obywatelskiego. Oczywiście, rząd może twierdzić, że w każdej z tych spraw inni mogą się od nas tylko uczyć, ale ja mam w tej sprawie poważne wątpliwości – sądzę (i nie jestem odosobniony), że i my mamy w tej sprawie coś do zrobienia. Wydaje mi się nawet, że w obecnym stanie mielibyśmy poważny problem z przyjęciem do Unii, bo jak sądzę mielibyśmy kłopot ze spełnieniem tzw. kryteriów kopenhaskich.
Jak odnieść się do dokumentu?
Jest bardzo ważne, żeby zarówno w fazie programowania, jak i implementacji odnosić się do tych projektów (w tym UP) nie tylko jako indywidualne organizacje, ale szerzej jako środowisko obywatelskie. Środowisko organizacji społecznych czeka intensywna merytoryczna praca przez kilka najbliższych miesięcy. Bardzo istotną rolę mają w tej sprawie do odegrania organizacje sieciowe, w szczególności Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych, która już obecnie prowadzi bardzo intensywne działania - zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym https://ofop.eu/8072-2/). Warto się w nie włączyć.
Ów postulat współdziałania można rozciągnąć także na inne środowiska partnerów społecznych i gospodarczych oraz samorząd. W tej, jak i w wielu innych sprawach, wskazany byłby autonomiczny „horyzontalny” dialog między naszymi środowiskami. W wielu sprawach możemy wyrazić wspólny, a przez to mocniejszy pogląd. Trzeba mieć nadzieję, że uda się choćby spróbować takiego porozumienia już na tym etapie.
Z pewnością jednak trzeba próbować porozumieć się przynajmniej w środowisku pozarządowym. Oczywiście, organizacje są bardzo różne, czasem ich cele są odrębne czy wręcz sprzeczne, ale w jednej przynajmniej sprawie są one z dużym prawdopodobieństwem zbieżne. Jaka to sprawa? Troska o to, aby proces konsultacji publicznych tego i kolejnych dokumentów decydujących o kształcie programów w kolejnych latach był jak najlepszy.
Co to znaczy najlepszy? Nie pierwszy raz trzeba się tego domagać. Swego czasu (prawie 10 lat temu po burzliwych nieporozumieniach wokół ACTA) zostały one wypracowane wspólnie przez różne środowiska (organizacji społecznych i rządu). Przyjęły one formę tzw. 7 zasad2. Nikt nigdy ich nie odwołał i można je wciąż znaleźć w zakamarkach rządowych dokumentów. Nie będę ich tu omawiał, ograniczając się tylko do ich wymienienia - dobra wiara, powszechność, przejrzystość, responsywność, koordynacja, przewidywalność, poszanowanie interesu ogólnego. W pewnym sensie tłumaczą się one same. Ciągle zakładam dobrą wolę, ale czy obecny proces można uznać np. za przewidywalny, przejrzysty, powszechny i transparentny? Mam wątpliwości. Czy okaże się responsywny? To zależy od tego, jaka będzie jakość uzasadnień dotyczących zgłaszanych uwag? Czy uda się uniknąć dobrze znanej praktyki pseudokonsultacji określanej czasem jako 3I (invite, inform, ignore)?
Mam nadzieję, że tak nie będzie, ale musimy się o to postarać i domagać się tego tym bardziej, że w ostatnich latach jakość procesu uczestnictwa obywatelskiego w procesie stanowienie prawa dramatycznie spadła. Ustawy pisane przez rząd przedstawiane są jako poselskie i maskarada ta służyć ma pominięciu procesu konsultacji. Żeby zobaczyć skalę tego karygodnego zjawiska, warto sięgnąć do raportów Obywatelskiego Forum Legislacji.
Umowa Partnerstwa jest jednak szczególnym dokumentem (ważniejszym niż wiele ustaw). Ważna okoliczność polega jednak na tym, że nie jest on przedmiotem prac parlamentu. Jego odpowiednikiem w tym procesie jest tzw. Komitet Umowy Partnerstwa, który składa się z ponad 100 osób pochodzących z różnych środowisk - rząd, samorząd, partnerzy społeczni i gospodarczy.
W jego skład wchodzą też zatem przedstawiciele organizacji społecznych (w tym piszący te słowa). Problem w tym, że jest to ciało, które spotyka się bardzo rzadko, 1-2 razy do roku na kilka godzin. Co gorsza, spotkania te nie należą do szczególnie produktywnych. Komitet jest raczej traktowany jak audytorium dla prezentacji strony rządowej. Owe deficyty miały być kompensowane działaniem Prezydium (miało się spotykać częściej i bardziej roboczo), ale pół roku temu zostało ono z inicjatywy strony rządowej w istocie zlikwidowane. Innymi słowy funkcjonowanie Komitetu UP jako organu decyzyjnego jest w mojej opinii pozorne. Dotyczy to też samego procesu konsultacji społecznych – komitet powinien być jego gospodarzem. W tym procesie bowiem Komitet to nie jest ciało konsultacyjne, ale decyzyjne…
W praktyce członkowie (w każdym razie nic o tym nie wiadomo) komitetu nie mieli jednak wpływu na kształt procesu konsultacji. Są na liście gości, zamiast być gospodarzami. To błąd i odstępstwo od zasad partnerstwa. Oznacza to, że nie Komitet odpowiada za ową szczególną formę tzw. „konsultacji społecznych” propozycji UP.
Biorę je w cudzysłów, bo istotnie nie spełniają one - w mojej opinii - przynajmniej kilku z przywołanych wyżej zasad konsultacji.
Termin ich rozpoczęcia był kilkakrotnie przekładany. Nie wiadomo dlaczego, wziąwszy pod uwagę wagę dokumentu, termin jest dość krótki. Zaproponowana formuła spotkań regionalnych on-line w 16 województw jest - mówiąc oględnie - w czasach pandemii niezrozumiała, wziąwszy pod uwagę fakt, że dokument w bardzo małym stopniu zawiera odniesienia do kwestii regionalnych (te są jeszcze przed nami).
Dobre pojęcie o tym, na czym może polegać takie regionalne spotkanie daje spotkanie w województwie śląskim. Nagranie znajduje się na You Tube. Trwa 3,5 godziny. W owym premierowym spotkaniu występuje osobiście minister Tadeusz Kościński oraz wiceminister Małgorzata Jarosińska-Jedynak oraz Marszałek Województwa Śląskiego Jakub Chełstowski (PiS). W czasie wystąpienia możemy kilkakrotnie usłyszeć, że rząd jest mistrzem świata w negocjacjach, a Polska mistrzem świata w wydawaniu funduszy UE. Po 2 godz 40 minutach prezentacji i przerw po raz pierwszy uczestnicy mogą zadać pytania (większość z nich jest zresztą w pewnym sensie nie na miejscu, bo jest przedwczesna - dotyczy tego, które konkretnie wydatki będzie można finansować … itd.). Nie wiemy, ile osób i kto uczestniczy w spotkaniu. Nie ma realnych interakcji – pytanie zadawane są przez chat, a moderator odczytuje je na głos. Prowadzący spotkanie dziennikarz właściwe pełni funkcję konferansjera… Ocenę pozostawiam widzom. Trzeba przyznać, że z pewnością ma ono walor edukacyjny dla tych, którzy nie znajdą czasu na lekturę tak rozbudowanego dokumentu. To pomocne i nie ma tu żadnej ironii, ale informowanie to jedynie warunek konieczny, ale zdecydowanie niewystarczający w procesie konsultacji.
Problem w tym, że organizatorzy tego procesu nie zadają żadnego pytania, na które chcą uzyskać w konsultacjach odpowiedzi. Pozwalają na zadawanie pytań, które sami moderują. Rozumiem wyzwania związane z pandemią, ale to że jesteśmy „skazani” na formułę on-line wcale nie musi skutkować ograniczeniem interakcyjności. Bez trudu znajdą się chętni, żeby podpowiedzieć stronie rządowej, jak w formule on-line wzbogacać, a nie zubażać ten proces.
To samo dotyczy formularza do zgłaszania uwag na stronie rządu. Chcąc wypowiedzieć się w tym systemie, trzeba przy każdej uwadze zidentyfikować się z imienia i nazwiska, afiliacji i podać numer strony, do której zgłasza się uwagę wraz z uzasadnieniem. Nie bardzo wiadomo, jak odnosić się do kwestii generalnych, jak zadać pytania, jak poznać uwagi zgłoszone przez innych i móc je poprzeć. Taka forma konsultacji on-line to poważny regres w stosunku do tego, co rząd miał jeszcze kilka lat temu do dyspozycji. Swego czasu rząd - zresztą ze środków europejskich - zbudował potężne narzędzie do konsultacji on line konsultacje.gov.pl No cóż. możecie sobie klilnąć… i zobaczyć gdzie odsyła. Portal 3 lata temu został po prosty wyłączony – nie był potrzebny? No coż internet pamięta… Zobaczcie, czego nam brakuje.
Jak poprawić proces
Nie chce poprzestać na krytyce, więc mam też propozycję. Myślę, że to, co mógłby zrobić rząd w celu poprawy jakości tego procesu, to np. doprowadzić nie tyle do regionalnych (to znaczy one i tak będą się działy), ale niejako branżowych / horyzontalnych spotkań z poszczególnymi środowiskami – rozumianymi zarówno sektorowo np. pracodawcy, związki zawodowe, samorząd (więcej niż samorządy regionów), organizacje społeczne, uczelnie etc., jak i rozumianymi tematycznie, np. w sprawie edukacji, zielonego ładu, dostępu do usług publicznych, innowacji, kultury, cyfryzacji. Przy tej okazji moglibyśmy też pewnie poznać autorów poszczególnych części umowy. Ważne jednak, żeby to było rozmowa, a nie prezentacja. Na ogół uczestnicy konsultacji potrafią czytać, więc nie chodzi o to, żeby prezentować im dokument w postaci slajdów.
Żeby doprowadzić do tego (organizacja takich spotkań), potrzebne byłoby współdziałania, ale na zaproszenie ze strony rządu pewnie chętnie odpowiedzą wymienione wyżej środowiska. To da się zrobić. Potrzebna jest tylko … No właśnie, pierwsza z 7 zasad konsultacji – Dobra Wola. Mam nadzieję że jej nie zabraknie.
Uwaga, to dopiero pierwszy etap. Musimy być dobrze przygotowani na kolejne kroki - na konsultacje programów operacyjnych i regionalnych. Musimy też wykazać się odpowiednią zapobiegliwością w momencie tworzenia komitetów monitorujących. W poprzednim okresie programowania włożyliśmy w to bardzo dużo energii (między innymi wybory). Wszystko jeszcze przed nami. Nie traćmy nadziei.
Póki co musimy jednak starać się pracować w zastanych warunkach, ale jednocześnie starać się na nie wpływać. Dobrze byłoby przywoływać w dobrej wierze zasady partnerstwa zarówno teraz, jak i w okresie implementacji. W tej sprawie ma też coś do powiedzenia Komisja Europejska.
Ten tekst jest miejscami krytyczny i gorzki. Chcę jednak wyraźnie stwierdzić, że nikogo nie posądzam o złą wolę. Myślę po prostu, że organizatorzy procesu mają dość specyficzne rozumienie konsultacji społecznych. Mam nadzieję, że uda się to zmienić.
Źródło: inf. własna ngo.pl
Redakcja www.ngo.pl nie ponosi odpowiedzialności za treść komentarzy.
