Publicystyka - ngo.pl

Na początek przypomnijmy: ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej została przyjęta 5 grudnia 2024 r. Tworzy ona system ochrony ludności, który w razie wojny może zostać przekształcony w obronę cywilną. Organizacje pozarządowe mogą wejść do tego systemu na kilka sposobów.

Pierwszy to wymienienie wprost w ustawie. Wśród tzw. „podmiotów ochrony ludności” (POL) wskazano niektóre organizacje pozarządowe, takie jak Caritas, Aeroklub Polski czy organizacje harcerskie.

Pozostałe organizacje mogą stać się podmiotami ochrony ludności, jeśli organ ochrony ludności zawrze z nimi porozumienie albo uzna je za taki podmiot w drodze decyzji administracyjnej. Porozumienie może zawrzeć wojewoda lub minister właściwy do spraw wewnętrznych. Decyzję mogą natomiast wydać wójt, starosta, marszałek województwa lub wojewoda.

Zadania organizacji, jak i warunki finansowania działań określone są każdorazowo w porozumieniu lub decyzji.

Na etapie projektowania ustawy zapowiadano, że także z organizacjami pierwszego rodzaju – wymienionymi wprost w ustawie – będą zawierane porozumienia doprecyzowujące warunki współpracy.

Ustawa przewiduje powołanie Rządowego Zespołu Ochrony Ludności, którego członkiem jest przedstawiciel Komitetu do spraw Pożytku Publicznego oraz przyjęcie Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej, który ma być uzgadniany m.in. z Przewodniczącym Komitetu do spraw Pożytku Publicznego. W pracach nad ustawą wzięło udział wiele organizacji, które zgłaszały liczne wątpliwości, o których pisaliśmy w ngo.pl.

CZYTAJ TAKŻE: Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej. Czy potencjał organizacji zostanie zagospodarowany? >

To, jak powinno wyglądać porozumienie zawierane z organizacjami oraz w jaki sposób organy państwa mają weryfikować organizacje przed podpisaniem porozumienia, precyzuje rozporządzenie wydane 6 marca 2025 r.

Zgodnie z nim porozumienie powinno zawierać m.in. informacje o „poziomie gotowości organizacji”, liczbie personelu oraz jej zasobach. Powinno też określać sposób i częstotliwość aktualizacji tych informacji, zasady ich weryfikacji przez organy państwowe oraz zasady łączności organizacji z tymi organami.

Rozporządzenie przewiduje, że zdolność podmiotu do wykonywania zadań ochrony ludności lub obrony cywilnej będzie weryfikowana zarówno na podstawie analizy informacji przekazanych przez organizację, jak i podczas wizji lokalnej. Określa także, jakie elementy organ ochrony ludności powinien uwzględnić w protokole z takiej oceny – co pokazuje, jakie kwestie mają podlegać sprawdzeniu. Pełną treść rozporządzenia znaleźć można tutaj.

23 stycznia 2025 wydane zostało rozporządzenie w sprawie szczegółowej zawartości Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej, a 6 lutego 2026 r. rozporządzenie o programach szkoleń i wymaganiach dla podmiotów, które mają je realizować.

Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej na lata 2025-2026 został uchwalony 27 maja 2025 roku.

W Programie – w części dotyczącej współpracy organów ochrony ludności z organizacjami społecznymi – przywołano przede wszystkim ustawę o działalności pożytku publicznego. W praktyce wyjaśniło to, w jaki sposób organy mają wybierać organizacje, z którymi zawrą porozumienia. Na etapie konsultacji ustawy o ochronie ludności kwestia ta budziła wątpliwości.

Program uwzględnia udział organizacji w realizacji różnych zadań z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej, m.in. edukacji i szkoleń, ratownictwa, pomocy medycznej oraz pomocy humanitarnej.

Na działania organizacji społecznych będących podmiotami ochrony ludności przeznaczonych ma być od 5 do 10% z 0,15% PKB, co daje kwotę od ok. 260 mln zł do 570 mln zł. Wydatki te ujęto jednak w ramach szerszych kategorii, dlatego trudno jednoznacznie określić, jakie dokładnie kwoty przeznaczono na każde z tych zadań.

Pod koniec 2025 roku MSWiA zaproponowało projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Projekt w większości nie dotyczy organizacji społecznych, znalazły się w nim jednak zapisy ważne i dla nich. Mimo tego dokument nie został przekazany do szerszych konsultacji organizacjom – w rozdzielniku znalazły się jedynie Stowarzyszenie Architektów Polskich oraz Polski Związek Firm Deweloperskich.

Pierwszą istotną proponowaną zmianą jest wyłączenie stosowania przepisów Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie do dotacji udzielanych organizacjom pozarządowym na podstawie porozumień. Jednocześnie organy ochrony ludności nadal mogłyby ustanawiać organizacje podmiotami ochrony ludności w drodze decyzji.

W uzasadnieniu do projektu wyjaśniono, że „pomimo, iż katalog podmiotów ochrony ludności niejednokrotnie pokrywa się z katalogiem podmiotów pożytku publicznego, przydzielanie zadań podmiotom ochrony ludności nie stanowi zlecania zadań publicznych w rozumieniu ustawy, a podstawą zarówno zlecania zadań, jak i przydzielania dotacji jest wprost ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej”.

Na dalszym etapie prac nad projektem opublikowano kolejne uzasadnienie: „Wyłączenie jest zasadne, gdyż beneficjenci dotacji z ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej nie występują w charakterze organizacji pożytku publicznego, ale jako podmioty ochrony ludności, chociaż niekiedy grupy te mogą się częściowo pokrywać. Mając jednak na uwadze zasady funkcjonowania systemu ochrony ludności, którego podmioty ochrony ludności są częścią, nie można przyjąć, że realizują one zadania na zasadzie wolontariatu. Związanie podmiotów ochrony ludności z organami ochrony ludności w zakresie zlecania zadań ma silniejszy publicznoprawny charakter. Z tego też względu nie zawsze możliwe będzie wykorzystanie konsensualnych i konkurencyjnych instrumentów z ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie”.

Druga ważna zmiana zaproponowana w nowelizacji polega na tym, że Program Ochrony Ludności nie będzie już – jak dotąd – podlegał uzgodnieniu z Przewodniczącym Komitetu do spraw Pożytku Publicznego. W uzasadnieniu wyjaśniono to potrzebą „sprawnego realizowania zadań z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej”. Wskazano, że „doświadczenia z procedowania obecnego Programu wykazały, iż wystarczające jest jego uzgodnienie z MON oraz uzgodnienie z członkami Rady Ministrów na zasadach ogólnych”.

W toku konsultacji projektu Przewodniczący Komitetu ds. Pożytku Publicznego uznał argumenty dotyczące obu zmian za nieprzekonujące. Zgłosił uwagę o konieczności przywrócenia obowiązku uzgadniania z nim Programu oraz zwrócił uwagę, że projekt nie został przekazany do szerokich konsultacji publicznych: „Bez wątpienia procedowany projekt ustawy przewiduje zmiany dotyczące działalności podmiotów sektora organizacji społecznych, w związku z czym powinien być z nimi skonsultowany w sposób możliwie szeroki, zapewniający zainteresowanym podmiotom możliwość zaprezentowania stanowiska względem dotyczących ich regulacji”.

MSWiA w odpowiedzi wyjaśniło, że szybkie tempo prac wynikało z zamiaru przeprocedowania przepisów przed końcem roku 2025, aby ułatwić realizację jeszcze w tym roku Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej na lata 2025-2026. A rezygnacja z udziału Przewodniczącego w uzgadnianiu Programu jest uzasadniona wyłącznie względami formalnoprawnymi. W projekcie przewidziano, że sam Program będzie uzgadniany jedynie z Ministrem Obrony Narodowej, natomiast prace nad uchwałą – wraz z Programem stanowiącym załącznik – będą toczyły się zgodnie z regulaminem pracy Rady Ministrów. „W toku procedowania projektu uchwały dokonane zostaną wszystkie pozostałe uzgodnienia, w tym międzyresortowe, opiniowanie oraz konsultacje publiczne” – zaznaczono. Takie stanowisko znalazło się również w ostatniej wersji uzasadnienia projektu. Na dalszym etapie prac legislacyjnych Przewodniczący nadal zgłaszał sprzeciw, jednak w piśmie z 10 lutego 2026 r. uznał projekt za uzgodniony.

W tym samym czasie organizacje społeczne, w dwóch oddzielnych grupach, pracowały nad postulatami zmian do ustawy o ochronie ludności oraz nad propozycjami dotyczącymi sposobu jej wdrażania.

10 i 11 lutego odbyła się w Warszawie Narada o Odporności Społecznej. Zorganizowała ją Sieć Mapuj Pomoc we współpracy z Fundacją Batorego, Fundacją Stocznia oraz Fundacją Ashoka. W pierwszej, warsztatowej części spotkania uczestniczyło około 90 osób z całej Polski.

Drugiego dnia wypracowane rekomendacje zaprezentowano podczas posiedzenia Parlamentarnego Zespołu ds. Organizacji Pozarządowych i Społeczeństwa Obywatelskiego w Senacie. W spotkaniu wzięła udział wicemarszałkini Senatu Magdalena Biejat oraz przedstawiciele MON i MSWiA.

Punktem wyjścia do dyskusji podczas Narady był dokument „Lekcje z kryzysu – rekomendacje systemowe”, przygotowany i opublikowany przez Sieć Mapuj Pomoc pod koniec 2025 roku.  Większość rekomendacji zaproponowanych w tym dokumencie można wdrożyć bez zmian ustawowych, chociaż zmiany w przepisach ułatwiłyby realizację części postulatów. Dotyczy to zwłaszcza jednego z kluczowych – zagwarantowania organizacjom pozarządowym miejsca w zespołach zarządzania kryzysowego na poziomie wojewódzkim i powiatowym.

Obecnie ustawa przewiduje, że organizacja społeczna może zostać zaproszona do udziału w takim zespole, ale nie jest to obowiązkowe. Obligatoryjne jest jedynie zaproszenie organizacji ratowniczej. Organizacje społeczne postulują, aby w pracach zespołów zarządzania kryzysowego na poziomie wojewódzkim i powiatowym zawsze uczestniczyła organizacja o charakterze nieratowniczym. Na poziomie gminnym rozwiązanie to miałoby charakter fakultatywny.

Zgodnie z tą koncepcją organizacja uczestnicząca w posiedzeniach zespołu pełniłaby rolę łącznika między nim a innymi organizacjami działającymi w terenie. Wiąże się to z propozycją organizacji otwartego konkursu na regionalnych partnerów MSWiA. Resort zawierałby porozumienie z wybraną organizacją, która pośredniczyłaby we współpracy organów państwowych z innymi organizacjami.

Postulat ten nie znalazł odzwierciedlenia w projekcie zmian ustawy zaproponowanym przez ministerstwo. Poprawka mogłaby jednak zostać wprowadzona na etapie prac parlamentarnych, jeśli organizacje znalazłyby sojuszników wśród parlamentarzystów.

CZYTJ TAKZE: Narada o Odporności Społecznej 2026. Dwa dni rozmów o tym, jak działać razem w kryzysie >

10 lutego 2026 roku odbyło się również posiedzenie sejmowej Podkomisji stałej do spraw współpracy z organizacjami pozarządowymi. Uczestniczyły w nim organizacje pozarządowe, m.in. OFOP, Forum Darczyńców oraz Fundacja Schumana.

Tomasz Schimanek z zespołu „Proste prawo dla NGO” przy OFOP zaprezentował – przygotowane przez Przemysława Żaka – uwagi do ustawy o ochronie ludności. Dotyczyły one możliwości poszerzenia udziału organizacji w systemie ochrony cywilnej.

Zaproponowano m.in. poszerzenie grupy podmiotów uprawnionych do zawierania porozumień z organizacjami pozarządowymi. Obecnie mogą to robić wojewodowie oraz MSWiA. Organizacje zaproponowały, aby porozumienia mogły zawierać również samorządy na poziomie gminy i powiatu.

Przedstawiciele organizacji przypominali, że obecnie wójtowie i starostowie mogą wyznaczyć organizację jako podmiot ochrony ludności w drodze decyzji administracyjnej – i część samorządowców z tej możliwości korzysta. Inni jednak obawiają się takiego rozwiązania.  Z kolei wojewodowie niechętnie zawierają porozumienia z małymi, lokalnymi organizacjami. Przyznanie wójtom i starostom uprawnienia do zawierania porozumień mogłoby – zdaniem organizacji – sprzyjać rozwojowi systemu ochrony ludności.

Robert Klonowski, zastępca dyrektora Departamentu Ochrony Ludności i Zarządzania Kryzysowego, poparł proponowaną zmianę. Stwierdził, że skoro na wójcie i staroście spoczywa obowiązek tworzenia systemu ochrony ludności, powinni mieć do tego odpowiednie narzędzia. Zaznaczył jednocześnie, że na tym etapie prac legislacyjnych wprowadzenie tej zmiany nie jest już możliwe, mogłaby ona jednak zostać zgłoszona przez posłów w toku prac parlamentarnych.

Organizacje wyrażały także wątpliwości, czy porozumienia zawierane z wojewodami będą stanowiły realną gwarancję finansowania ich zadań. Pytały o możliwości finansowania organizacji, które nie są podmiotami ochrony ludności. Zwracały uwagę na niejasności dotyczące tego, jaki zapis w statucie uprawnia organizację do ubiegania się o zawarcie porozumienia. Wskazywały na konieczność publikowania w BIP informacji o organizacjach, z którymi zawarto porozumienie. Zauważyły także brak jasnych regulacji dotyczących mobilizacji osób zaangażowanych w działania ratownicze lub humanitarne.

Podczas spotkania poruszono również sprawę wyłączenia stosowania ustawy o pożytku do zadań realizowanych na podstawie ustawy o ochronie ludności. Przedstawiciele organizacji podkreślali, że rozumieją intencję szybkiego działania. Zwracali jednak uwagę, że obecnie nie wiadomo, kiedy miałby być ogłaszany konkurs, a kiedy stosowany inny tryb wyboru organizacji. Ich zdaniem należałoby doprecyzować, w jakich sytuacjach wyłączenie procedur konkursowych miałoby mieć zastosowanie. MSWiA nie odniosło się jednoznacznie do tej kwestii.

Organizacje zauważały także, że ustawa sprowadza ich rolę głównie do funkcji wykonawczej – mają przede wszystkim realizować polecenia administracji publicznej. Nie przewiduje natomiast realnej przestrzeni do poszerzenia tej roli. Organizacje społeczne nie są włączane w procesy planowania ani ewaluacji działań. Jednym z postulatów było więc powołanie stałych ciał doradczych przy organach ochrony ludności, w których organizacje mogłyby uczestniczyć.

MSWiA uznało większość tych uwag za niezasadne. Robert Klonowski podkreślił, że udział organizacji w procesach decyzyjnych jest zagwarantowany poprzez możliwość uczestnictwa w posiedzeniach zespołów zarządzania kryzysowego, a warunki finansowania działań organizacji będą określane w porozumieniach.

W odniesieniu do zapisów statutowych wyjaśnił, że katalog zadań z zakresu ochrony ludności określa art. 4 ustawy i to te zadania organizacja powinna mieć wpisane do statutu.

Odpowiadając zaś na pytanie o możliwość finansowania organizacji niebędących podmiotami ochrony ludności (POL), stwierdził, że wiele organizacji może uzyskać taki status. Jednocześnie w kuluarach pojawiały się informacje, że trwają ustalenia dotyczące możliwości zlecania zadań również organizacjom, które nie są POL.

W kwestii mobilizacji wskazano, że prace nad rozwiązaniami w tym zakresie nadal trwają.

Pełny tekst uwag „Proste prawo dla NGO” do ustawy znaleźć można tutaj. A odpowiedzi MSWiA na te postulaty tutaj.  

Projekt nowelizacji ustawy o ochronie ludności 3 marca został skierowany do Sejmu.

Zmiana polegająca na wyłączeniu stosowania ustawy o działalności pożytku publicznego spotkała się z różnymi opiniami wśród organizacji społecznych.

Przy obecnym stanie prawnym porozumienia z organizacjami mogą zawierać MSWiA i wojewodowie, a więc organy administracji rządowej. Część przedstawicieli organizacji wyraża obawę, że może to prowadzić do zawierania porozumień z podmiotami sprzyjającymi aktualnemu obozowi rządzącemu. Gdyby do ustawy wprowadzono zmianę umożliwiającą zawieranie porozumień także przez samorządy gminne i powiatowe, podobne wątpliwości mogłyby dotyczyć również tych relacji.

Pojawiają się też pytania o transparentność przekazywania środków publicznych oraz o to, czy rezygnacja z trybów konkursowych nie doprowadzi do powstawania organizacji nastawionych głównie na pozyskiwanie pieniędzy w ramach ustawy o ochronie ludności.  

Z drugiej strony, w kontekście proponowanej zmiany umożliwiającej zawieranie porozumień przez samorządy, niektóre organizacje podkreślają, że warto zaufać zarówno organizacjom, jak i urzędnikom samorządowym. Wskazują, że samorządowcy znają lokalne środowiska i potrafią ocenić potencjał organizacji oraz zdecydować, z którymi z nich zawrzeć porozumienie.

Część rozmówców rozumie potrzebę wprowadzania rozwiązań na czas kryzysu, kiedy liczy się szybkość działania, a procedury konkursowe są czasochłonne. Wskazują jednak, że możliwe byłoby rozwiązanie pośrednie – np. zachowanie trybu konkursowego z ustawy o pożytku dla działań profilaktycznych i edukacyjnych, a uruchamianie trybu uproszczonego w sytuacjach kryzysowych. Takie podejście pozwoliłoby pogodzić sprawność działania z zachowaniem standardów przejrzystości i równego dostępu do środków publicznych.

Ostateczny kształt nowelizacji oraz zapowiadana zmiana Programu Ochrony Ludności pokażą, w jakim kierunku będzie rozwijał się system. Wiele zależeć będzie nie tylko od samych przepisów, lecz także – nadal – od praktyki ich stosowania: sposobu zawierania porozumień oraz gotowości administracji do włączania organizacji w planowanie działań.