Publicystyka - ngo.pl

We wtorek, 29 października odbyło się w Sejmie posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych dotyczące projektu Ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Podczas osiemnastu godzin dyskusji w powołanej specjalnie do pracy nad tą ustawą podkomisji oraz ostatecznie w komisji, przyjęto do projektu około 120 poprawek legislacyjnych oraz merytorycznych. Teraz dokument trafi do drugiego czytania w Sejmie, które ma się odbyć w tym tygodniu.

Ustawa tworzyć ma system ochrony ludności, który w razie wojny zostaje przekształcony w obronę cywilną. Projekt dotyczy różnych sytuacji kryzysowych, w tym między innymi działań zbrojnych – ale nie tylko. Reguluje kwestie związane ze współpracą służb i instytucji w takich sytuacjach, określa kompetencje poszczególnych organów samorządu i administracji publicznej, opisuje zasady budowania zasobów i struktur ochrony ludności, w tym zasady budowania schronów oraz tworzenia innych miejsc schronienia, opisuje zasady alarmowania oraz ewakuacji, a także przewiduje działania związane z przygotowaniem społeczeństwa do tego, co może się wydarzyć.

Posiadający ponad 200 artykułów akt prawny tylko w niewielkiej części dotyczy organizacji pozarządowych. Budzi jednak duże zainteresowanie podmiotów społeczeństwa obywatelskiego, które przecież w trakcie ostatnich kryzysów – takich jak eskalacja działań zbrojnych w Ukrainie czy powódź w Polsce – wzięły na siebie realizację wielu zadań obecnie projektowanego systemu. To właśnie od tej ustawy zależy, czy to doświadczenie i potencjał organizacji społecznych w sytuacji przyszłych kryzysów zostanie dobrze wykorzystany.

Z tego powodu pracami nad projektem interesowało się wiele fundacji i stowarzyszeń, a w pracach podkomisji i komisji wzięło udział, zabierając głos, kilkunastu przedstawicieli organizacji pozarządowych - w tym między innymi Krajowego Sztabu Ratownictwa Społecznej Sieci Ratunkowej, Fundacji To Proste, Federacji Polskich Banków Żywności, Polskiego Związku Wędkarskiego, Polskiego Związku Łowieckiego, Związku Harcerstwa Polskiego, Stowarzyszenia Instytutu Budownictwa Ochronnego.

Jednocześnie jednak zauważano, że przepisy dotyczące organizacji są w tym projekcie mało precyzyjne, a na ich podstawie nie jest łatwo ustalić, jaką rzeczywistą rolę dla nich w tym systemie przewidział ustawodawca. Podczas spotkań komisji i podkomisji przedstawiciele organizacji zadawali wiele pytań, na które nie uzyskali jasnych odpowiedzi.

Co więc wiemy? W jaki sposób organizacje mogą znaleźć się w planowanym systemie?

Ustawa wprowadza termin podmiotów ochrony ludności, którymi mają być organy administracji publicznej oraz inne podmioty – więc także organizacji społeczne, wykonujące zadanie polegające na ochronie ludności. Z chwilą wprowadzenia stanu wojennego i w czasie wojny ochrona ludności staje się obroną cywilną, a podmioty ochrony stają się podmiotami obrony cywilnej.

Organizacje pozarządowe podmiotami ochrony ludności stają się (lub mogą stać się) na trzy sposoby.

Pierwszy sposób to enumeratywne wymienienie ich w ustawie. Projekt w art. 17 stanowi, że podmiotami ochrony ludności są ochotnicze straże pożarne, organizacje harcerskie i skautowe – te objęte Honorowym Protektoratem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Podmiotem ochrony ludności jest Polski Czerwony Krzyż, Caritas Polska i podmioty współpracujące, Polski Związek Łowiecki, Polski Związek Wędkarski, Aeroklub Polski, Służba Poszukiwania i Ratownictwa Lotniczego – ASAR, Morska Służba Poszukiwania i Ratownictwa – SAR. Ustawa wymienia w tym miejscu także podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa górskiego oraz ratownictwa wodnego – czyli GOPR, TOPR oraz WOPR.

Drugi sposób, w jaki organizacja może stać się podmiotem ochrony ludności, to zawarcie porozumienia z podmiotem, który jest organem ochrony ludności. Art. 19 projektu stanowi, że w celu zapewnienia wykonania zadań ochrony ludności lub obrony cywilnej organy ochrony ludności mogą zawierać porozumienia o wykonywaniu zadań ochrony ludności. Projekt precyzuje, że porozumienie z organizacjami zawiera wojewoda, a z podmiotami o zasięgu krajowym – minister właściwy do spraw wewnętrznych, informując o tym właściwych terytorialnie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i starostę.

W porozumieniu określony ma być w szczególności zakres zadań, warunki finansowania i sposób współpracy z podmiotem ochrony ludności oraz możliwość wykorzystania zasobów w sytuacjach zagrożeń, w tym ich dostępność i dyspozycyjność personelu. Pozostałe elementy porozumienia określone mają być w rozporządzeniu. W rozporządzeniu określony ma być także sposób weryfikacji zdolności organizacji do wykonywania zadań ochrony ludności i obrony cywilnej.

Trzeci sposób, w jaki organizacja może stać się podmiotem ochrony ludności, to uznanie jej za taki podmiot przez organ ochrony ludności w drodze decyzji administracyjnej (art. 20 projektu). Organ ochrony ludności może to zrobić, jeżeli jest to uzasadnione koniecznością zapewnienia wykonania zadań ochrony ludności lub obrony cywilnej. W decyzji określa się w szczególności zakres zadań, warunki finansowania i sposób współpracy z podmiotem ochrony ludności oraz możliwość wykorzystania zasobów ochrony ludności w sytuacjach zagrożeń. Decyzję wydać może wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa, wojewoda oraz minister.

Spore kontrowersje wzbudziło przede wszystkim enumeratywne wpisanie niektórych organizacji do ustawy. Zwłaszcza, że nie jest jasne, według jakiego klucza je wybrano. Czy było to posiadanie „swojej własnej” innej ustawy (część organizacji działa na podstawie konkretnego aktu prawnego)? Analiza listy organizacji wpisanych tego nie potwierdza. Ministrowie – autorzy ustawy nie byli w stanie wyjaśnić, dlaczego akurat te organizacje wybrali. Podkreślano jednak, że rząd chciałby móc liczyć na organizacje wpisane do systemu i wiedzieć, jakimi zasobami, na wypadek kryzysu organizacja dysponuje. Organizacje wpisane do ustawy miałyby być także zobowiązane do podejmowania działań.

Część organizacji w trakcie prac komisji upominała się o dopisanie do ustawy – w tej sprawie kilkukrotnie zabrał głos między innymi Jerzy Płókarz, prezes Polskie Radio Obywatelskie PL-CB Radio. Ostatecznie poprawką dodano jedynie Areoklub Polski oraz Polski Związek Wędkarski. Kilka innych organizacji nie zostało dodanych.  

Organizacje zwracały uwagę na to, że realizują już zadania powstającego systemu i z tego powodu chciałyby być jego częścią. Część z nich w rozmowach z ngo.pl wyjaśniała, że obawiają się, że zostaną pominięte w decyzjach dotyczących finansowania, chociaż zadania i tak wykonują.

Część organizacji zwracała jednak także uwagę na niejasności przepisów ustawy regulujących te kwestie – zwracano uwagę na to, że kształt systemu, obowiązki i zadania, które wiążą się z wpisaniem organizacji do ustawy są zbyt niejasne. Nie wiadomo, jakie konkretnie obowiązki wynikają z tych przepisów: jakie zadania wykonywać ma organizacja (organizacje wpisane do ustawy realizują przecież zadania różnego typu), czy już teraz, czy tylko w sytuacji kryzysu, czy te działania będą przez państwo finansowane oraz czy wpisanie do ustawy wiąże się z kosztami własnymi dla organizacji.

Dodatkowo niektóre organizacje wpisano do art. 17 nieprecyzyjnie – przy Caritas Polska dopisano „podmioty współpracujące”. Czy dotyczy to wszystkich organizacji współpracujących z Caritasem? Tego nie wiadomo.

Podczas obrad padł postulat ze strony posła Prawa i Sprawiedliwości Pawła Hreńka, żeby nie wpisywać konkretnych organizacji do ustawy i ze wszystkimi zawierać porozumienie – wtedy zawsze określony byłby zakres zadań i kwestia finansów, ale nie został on przyjęty.

Autorzy ustawy pod koniec drugiej podkomisji wyjaśniali, że z organizacjami, które wymieniono w ustawie, podobnie jak z organizacjami z drugiej grupy, zawierane będą porozumienia – z MSWiA. Nie wynika to jednak z projektu ustawy. Nie przedstawiono również żadnych szczegółów.

Wątpliwości pojawiły się także w kontekście porozumień, które zawierane mają być z organizacjami z drugiej grupy. Na ten moment nie wiadomo, z jakimi organizacjami rząd planuje zawierać porozumienia i jakich zadań będą one dotyczyły. Nie wiadomo, na ile będą one dotyczyły możliwości przygotowania się do kryzysu, a na ile dopiero sytuacji jego wystąpienia. Nie wiadomo, w jaki sposób będą wybierane organizacje, z którymi zawierane będą porozumienia – czy np. w drodze konkursu? Nie wiadomo, jakie środki mają zostać przeznaczone na wsparcie organizacji.

Odpowiedzi na te pytania być może znajdą się w Programie Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej, który przygotować ma rząd. Współautorem tego programu ma być Minister ds. Społeczeństwa Obywatelskiego. Program ma być uzgadniany z Przewodniczącym Komitetu do spraw Pożytku Publicznego. Dokument ten ma być między innymi podstawą finansowania całego systemu.

W kontekście uznawania organizacji pozarządowej za podmiot ochrony ludności wątpliwość niektórych fundacji i stowarzyszeń budziła także możliwość uznania jej za ten podmiot przez organ ochrony ludności w drodze decyzji administracyjnej. Zwłaszcza, że do takiego zobowiązania może dojść nie tylko w sytuacji działań zbrojnych, ale także w warunkach pokoju (ustawa mówi tutaj o ochronie ludności, a nie tylko obronie cywilnej) – przesłanką jest tutaj konieczność zapewnienia wykonania zadań ochrony ludności (czyli np. sytuacja powodzi).

Zwraca także uwagę to, że porozumienia z organizacjami zawierać ma wojewoda, a decyzje wydawać mogą także samorządy – na każdym szczeblu.

Inna grupa zagadnień budzących wątpliwość organizacji pozarządowych to te, które dotyczą mechanizmów współpracy organizacji z organami ochrony ludności oraz ewidencjonowania zasobów organizacji. Z wnioskiem o wprowadzenie precyzyjniejszych przepisów w tym zakresie zwrócił się do posłów przedstawiciel Klubu Inteligencji Katolickiej, prezentując propozycję zmian w ustawie podpisaną przez 34 organizacje, w tym przez wiele organizacji z doświadczeniem pomocy Ukrainie – między innymi Fundację To Proste (prowadzącego projekt Mapuj Pomoc), Fundację Ukraiński Dom, Fundację Inna Przestrzeń. Pod postulatem podpisała się także Polska Akcja Humanitarna oraz Polskie Centrum Pomocy Międzynarodowej.

Organizacje proponują dodanie do ustawy zapisów o tym, że organizacja współpracy organów i podmiotów realizujących zadania ochrony ludności i obrony cywilnej z organizacjami pozarządowymi realizującymi działania w tym samym obszarze, należy odpowiednio – w zależności od terenu do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) starosty oraz wojewody.  Wniosek opiera się na doświadczeniach organizacji pozarządowych, które twierdzą, że podczas kryzysów najtrudniej jest im skoordynować wspólne działania z samorządami.

Postulują także dodanie do art. 19 artykułu stanowiącego, że organ ochrony ludności ma obowiązek sporządzenia analizy w zakresie organizacji pozarządowych, z którymi można zawrzeć porozumienie, celem ewentualnego uwzględnienia ich w wykonywaniu zadań ochrony ludności lub obrony cywilnej. Analiza ta powinna być aktualizowana nie rzadziej niż raz do roku.

Ustawa przewiduje, iż organy ochrony ludności ewidencjonują zasoby ochrony ludności służące realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilne, a ewidencjonowanie zasobów ochrony ludności polega na stałym monitorowaniu i rejestrowaniu ich stanu. Ewidencjonowanie zasobów ochrony ludności prowadzone ma być w Centralnej Ewidencji Zasobów Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej prowadzonej przez MSWiA i w Wojewódzkich Ewidencjach Zasobów Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej. Nie wiadomo jednak na razie, w jaki sposób ewidencja ta ma objąć zasoby organizacji pozarządowych.

Ewidencja będzie obejmowała prawdopodobnie organizacje, z którymi już zawarto porozumienie, a nie te, z którymi można je zawrzeć – jak postulują organizacje. 

Autorzy wniosku podkreślają, że najefektywniejsze reagowanie na sytuacje kryzysowe następuje, gdy działania odbywają się z udziałem administracji rządowej, samorządowej i strony społecznej. Zwracają uwagę na konieczność szczegółowego zmapowania zasobów NGO-sów przez samorząd, zsieciowania organizacji zajmujących się podobnymi tematami oraz na konieczność bieżącej współpracy organizacji i samorządu.

Posłowie w trakcie komisji nie uznali za zasadne zaproponować oficjalnie takiej poprawki, przewodniczący zapewnił, że takie uregulowania są już w ustawie.

Co dalej? To, jaka rola przypadnie organizacjom pozarządowym w nowo budowanym systemie zależeć będzie od ostatecznie przyjętych przepisów ustawy, od rozporządzeń do niej wydanych i od Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej. Duże znaczenie może mieć jedna także to, w jaki sposób lokalnie w obszarze ochrony ludności uda się wypracować dobre zasady współpracy pomiędzy organizacjami i samorządami.