Publicystyka - ngo.pl

Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej reguluje zagadnienia związane z reagowaniem na sytuacje kryzysowe – w czasie pokoju oraz w czasie wojny. Zdefiniowano w niej organy i instytucje odpowiedzialne za podjęcie działań w takich sytuacjach i określono ich zadania. Wiele miejsca poświęcono tworzeniu miejsc doraźnego schronienia oraz budowlom ochronnym. Na administrację rządową i samorządową nałożono obowiązki związane z tworzeniem planów ewakuacji ludności. Cały rozdział poświęcono kwestiom wykrywania zagrożeń, alarmowania oraz funkcjonowania systemu bezpiecznej łączności państwowej. Ustawodawca zaplanował także działania związane z przygotowaniem ludności cywilnej do prawidłowego reagowania w sytuacji zagrożenia, ale temu tematowi poświęcono stosunkowo niewiele miejsca. Nacisk zdecydowanie został położony na przygotowanie i szkolenie organów administracji.

Ustawa podzieliła wszystkie ważne dla ochrony ludności i obrony cywilnej instytucje i organy na dwie kategorie. Pierwsza to organy ochrony ludności, którymi są wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), starostowie, marszałkowie województwa, wojewodowie oraz ministrowie. Druga to podmioty ochrony ludności, które ustawa wymienia w 39 punktach – są tutaj konkretne instytucje lub ich rodzaje. Podmioty ochrony ludności to np. Narodowy Fundusz Zdrowia, Inspekcja Transportu Drogowego, Inspekcja Sanitarna, ale także podmioty lecznicze, gminne zawodowe straże pożarne czy terenowe służby ratownicze. Organy i podmioty ochrony ludności w czasie wojny stać się mają organami i podmiotami obrony cywilnej.

System ochrony ludności koordynowany ma być przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wspieranego przez Rządowy Zespół Ochrony Ludności. Jednym z członków tego zespołu ma być przedstawiciel Komitetu do Spraw Pożytku Publicznego.

Ustawa nie zawiera szczegółowych informacji na temat roli i zadań organizacji pozarządowych w nowym systemie. W większym stopniu koncentruje się na zadaniach administracji publicznej – rządowej oraz samorządowej, jednak niektóre zapisy uwzględniają także rolę organizacji pozarządowych.

Fundacje i stowarzyszenia podzielono na dwie grupy. Pierwsza to organizacje, które podmiotami ochrony ludności stają się z mocy ustawy – te wymieniono w ustawie enumeratywnie wśród wspomnianych wyżej 39 kategorii podmiotów. Pozostałe mogą stać się podmiotami ochrony ludności, jeżeli organ ochrony ludności zawrze z nimi porozumienie lub wyznaczy je w drodze decyzji administracyjnej.

Organizacje wymienione enumeratywnie w ustawie to:

• ochotnicze straże pożarne,
• Związek Ochotniczych Straży Pożarnych,
• podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa górskiego w rozumieniu ustawy o bezpieczeństwie i ratownictwie w górach i na zorganizowanych terenach narciarskich, 
• podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego w rozumieniu ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, 
• Polski Czerwony Krzyż,
• organizacje harcerskie i skautowe objęte Honorowym Protektoratem Prezydenta,
• Caritas Polska i podmioty współpracujące,
• Polski Związek Łowiecki,
• Polski Związek Wędkarski,
• Aeroklub Polski.

Porozumienia, o których mowa wyżej mogą być zawierane tylko z organizacjami pozarządowymi (oraz spółdzielniami socjalnymi) „realizującymi zadania ochrony ludności lub obrony cywilnej”. Nie jest jasne, co to dokładnie oznacza.

Ustawa wskazuje, że porozumienia zawiera wojewoda, a z podmiotami o zasięgu krajowym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, informując o tym właściwego terytorialnie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i starostę. Wykaz podmiotów, z którymi podpisano porozumienie publikuje się w Biuletynie Informacji Publicznej.

W porozumieniu, według ustawy, znaleźć ma się w szczególności „zakres zadań, warunki finansowania i sposób współpracy z podmiotem ochrony ludności oraz możliwość wykorzystania zasobów w sytuacjach zagrożeń, w tym ich dostępność i dyspozycyjność personelu”. Więcej elementów porozumienia ma zostać wskazanych w rozporządzeniu wydanym do ustawy.

Ustawa przewidziała także drugi sposób, w jaki organizacje mogą stać się podmiotami ochrony ludności – jest to wskazanie jej w decyzji administracyjnej. Organy administracji rządowej (minister i wojewodowie) i samorządowej (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast, starostowie, marszałkowie województwa) mogą uznać fundację lub stowarzyszenie za pomiot ochrony, jeżeli „jest to uzasadnione koniecznością zapewnienia wykonania zadań ochrony ludności lub obrony cywilnej”. 

W decyzji określa się w szczególności zakres zadań, warunki finansowania i sposób współpracy z podmiotem ochrony ludności oraz możliwość wykorzystania zasobów ochrony ludności w sytuacjach zagrożeń.

Organizacja może się od tej decyzji odwołać – ustawa opisuje tryb odwoławczy. Ustawa opisuje także tryb kontroli wykonywania zadań ochrony ludności przez organizacje, które poprzez porozumienie lub decyzję administracyjną stały się podmiotami ochrony ludności.

Organizacja pozarządowa, która staje się podmiotem ochrony ludności zostaje włączona do systemu ochrony ludności, a organy ochrony ludności mogą wydawać jej „zalecenia”.

Poza wspomnianymi regulacjami, organizacje pozarządowe pojawiają się w ustawie jeszcze tylko raz – w miejscu, w którym mowa jest o szkoleniach, ćwiczeniach i edukacji z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej. Te działania organizować mają organy ochrony ludności „wspomagane przez podmioty ochrony ludności – w szczególności przez Związek Ochotniczych Straży Pożarnych oraz przez Polski Czerwony Krzyż”.

W konsultacjach dotyczących projektu ustawy o ochronie ludności, które odbywały się w sejmowej komisji wzięło udział wielu przedstawicieli i przedstawicielek organizacji pozarządowych. Wśród przyjętych poprawek, poza kilkoma drobnymi, nie znalazły się jednak te zgłaszane przez organizacje. Ich przedstawiciele mieli także wiele pytań, na które nie udzielono odpowiedzi.

Organizacje zwracały między innymi uwagę na to, że nie jest jasne, jakie zadania realizować będą organizacje imiennie wpisane do ustawy. Ich zadania ani obowiązki nie zostały określone. Inicjatorzy ustawy wyjaśniali, że z tymi organizacjami zawierane będą porozumienia regulujące szczegółowo zakres zadań, ale żadna regulacja tego dotycząca nie znalazła się w przyjętej ostatecznie ustawie.

Warto zaznaczyć, że wpisanie do ustawy tylko niektórych organizacji wywołało kontrowersje, zwłaszcza, że autorzy ustawy nie umieli wyjaśnić, dlaczego akurat te organizacje wskazali. Podczas komisji część fundacji i stowarzyszeń próbowała proponować poprawki, dzięki którym one również znalazłyby się imiennie w ustawie, ale wprowadzono tylko dwie z nich. Część organizacji wycofała się potem z tego postulatu, ponieważ autorzy ustawy nie byli w stanie wyjaśnić, jakie prawa i obowiązki będą miały organizacje wpisane do ustawy.

Wątpliwości dotyczyły także porozumień, które mogą zostać podpisane. Autorzy ustawy nie wyjaśnili, w jaki sposób wybierane będą organizacje, z którymi podpisywane będą porozumienia, ani jakie zadania mają w ten sposób być delegowane.

W kuluarach zwracano uwagę na brak konsekwencji ustawodawcy, który wskazał, że porozumienie z organizacjami zawierać będzie wojewoda, a z podmiotami o zasięgu krajowym – minister właściwy do spraw wewnętrznych, jednocześnie do wydawania decyzji administracyjnych uprawnione będą także wszystkie organy samorządowe. Nie wiadomo, czy takie zróżnicowanie zapisów było celowym zabiegiem, czy jest po prostu niejasnym sformułowaniem ustawowym. Za tym drugim wariantem może przemawiać fakt, iż przedstawiciele rządu w swoich wypowiedziach mówią o porozumieniach zawieranych pomiędzy organizacjami a przedstawicielami samorządu.

Organizacje zauważyły także, że w niewystarczający sposób opisano w ustawie mechanizmy współpracy organów ochrony ludności z organizacjami pozarządowymi. Ustawa wprowadza jedynie ogólną zasadę, że organ samorządu terytorialnego kieruje realizacją i koordynuje realizację zadań ochrony ludności i obrony cywilnej przez podmioty ochrony ludności podległe mu i nadzorowane przez niego na jego obszarze.

Z wnioskiem o wprowadzenie precyzyjniejszych przepisów zwróciła się do posłów grupa 34 organizacji, które aktywnie włączały się w pomoc ludziom podczas kryzysu uchodźczego oraz podczas powodzi (To Proste, Ukraiński Dom, KIK, PAH i inne). Organizacje postulowały także dodanie artykułu stanowiącego, że organ ochrony ludności ma obowiązek sporządzenia analizy w zakresie organizacji pozarządowych, z którymi można zawrzeć porozumienie, celem ewentualnego uwzględnienia ich w wykonywaniu zadań ochrony ludności lub obrony cywilnej. Analiza ta powinna być́ aktualizowana nie rzadziej niż raz do roku. Żadna z tych propozycji nie została przez posłów przyjęta.

Jaka będzie więc rola organizacji w nowopowstającym systemie? Na razie nie wiadomo. Obserwując debatę w komisjach trudno było nie odnieść wrażenia, że dla posłów priorytetem było szybkie przyjęcie ustawy, w której celowo nacisk położono na zadania administracji publicznej – rządowej oraz samorządowej.

Wprowadzenie do ustawy przepisów, dzięki którym organy ochrony ludności mogą zawierać porozumienia z fundacjami i stowarzyszeniami, stwarza możliwość wykorzystania potencjału organizacji, ale czy tak się stanie – nie wiadomo.

Organizacje pozarządowe zwracają uwagę na to, że ustawa mogłaby w większym stopniu gwarantować, że współpraca pomiędzy nimi a organami administracji będzie efektywna. Szczególnie biorąc pod uwagę fakt, iż podczas niedawnych kryzysów wzięły na siebie realizację wielu zadań nowopowstającego systemu.

Monika Miłkowska z Mapuj Pomoc, wskazuje, że ustawa daje organom pewne możliwości współpracy z organizacjami, ale nie gwarantuje wykorzystania potencjału fundacji i stowarzyszeń.

Przy dobrej woli organów państwowych taki dialog będzie możliwy przy obecnej ustawie, ale to nie zostało zagwarantowane. I to jest moim zdaniem jej największy minus. Uregulowania, które się w niej zawarły, nie są wystarczające. Kryzys uchodźczy pokazał, że w tamtym czasie strona pozarządowa do dyskusji wcale nie była zapraszana. Mechanizm koordynacji działał przy UNHCR i prawie w ogóle nie pojawiały się tam osoby z ministerstwa. Podczas kryzysu powodziowego działało to lepiej, ale udawało się dzięki dobrej woli poszczególnych organów. A skoro mamy już ustawę, to zagwarantowałabym to w niej. Taki podmiot – reprezentujący organizacje pozarządowe – mógłby wspierać także proces podejmowania decyzji, które z organizacji zostają podmiotami ochrony ludności. Uważam, że mechanizm, że zostaną nimi dobre, efektywne organizacje, nie został zapewniony w wystarczający sposób. Potrafię wyobrazić sobie sytuację, w której podmiotami ochrony ludności będą wyłącznie organizacje przychylne aktualnemu rządowi, a nie te, które efektywnie działają w trakcie kryzysu. A w tej ustawie nie przewidziano konkursu, nie ma procedury odwoławczej.

Takiego zdania jest także Adam Niemkiewicz ze Stowarzyszenia Morena.

– To bardzo dobrze, że Ministra ds. Społeczeństwa Obywatelskiego jest w Rządowym Zespole Ochrony Ludności. Ale miejmy nadzieję, że do bezpośredniego tworzenia rozwiązań będą także zaproszeni przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego.

Widziałem, przy kryzysie uchodźczym na granicy z Ukrainą, jak wiele razy informacje i doświadczenia od polskich organizacji zbierały UNICEF, UNHCR, IOM, a nawet Kongres USA. Żadnej agencji rządowej nie było. Program powinien też objąć działania edukacyjnych i takie, które włączą w budowanie systemu ludność cywilną. Na przykład na terenach wiejskich działają w OSP strażacy – ochotnicy, którzy w większości są ratownikami kwalifikowanej pierwszej pomocy. A co z pomocą dla ludności w miastach? Organizacje pozarządowe są tu najlepszym partnerem. Zresztą, rola organizacji powinna być znacznie większa, bo one udowodniły, że szybciej i sprawniej reagują na kryzys i są też bardziej elastyczne. Miejmy nadzieję, że rządzący włączą organizacje do współpracy przy budowie systemowych rozwiązań i wezmą pod uwagę część propozycji wynikających z doświadczeń wielu polskich organizacji pozarządowych, które realizowały działania w tym zakresie – mówi Adam Niemkiewicz.

Dialog z organizacjami byłby o tyle ważny, że te w swoim gronie intensywnie pracują nad przygotowaniem się do potencjalnych kryzysów.

Mapuj Pomoc razem z innymi organizacjami stara się zbudować system, w którym w każdym województwie działałaby organizacja wybrana przez pozostałe, sieciująca je w przypadku kryzysu. Organizacje pracują także nad zebraniem wszystkich doświadczeń z minionych wydarzeń i wypracowaniem dobrych praktyk dotyczących pomocy humanitarnej.

Nad podobnymi zagadnieniami pracuje również Zespół ds. Wolontariatu Kryzysowego kierowany przez Adama Niemkiewicza. Zespół jest podgrupą Zespołu ds. wolontariatu i aktywizmu powołanego przy Ministrze ds. Społeczeństwa Obywatelskiego – jego głównym celem jest wypracowanie założeń nowej Ustawy o pożytku publicznym. „Kryzysowy” podzespół został powołany z inicjatywy samych organizacji i stawia sobie za cel analizę doświadczeń organizacji i wypracowanie postulatów na przyszłość – w tym także propozycji zmian prawnych.

Szczegóły dotyczące współpracy z organizacjami mogłyby być uregulowane w rozporządzeniach i tego oczekują niektóre organizacje, ale żeby mogły być wydane rozporządzenia potrzebna jest wyraźna delegacja ustawowa – której nie ma.

Dokument, w którym może znaleźć się więcej informacji na temat roli organizacji, to Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej. Opracowanie Programu jest zadaniem Ministra do Spraw Wewnętrznych. Program ma być uchwalany na cztery lata i aktualizowany co dwa. Przepisy stanowią, że program podlega uzgodnieniu z Przewodniczącym Komitetu do spraw Pożytku Publicznego, czyli ministrą do spraw społeczeństwa obywatelskiego Adrianą Porowską. Program ma być podstawą finansowania wszystkich działań.

Pierwszy Program ma zostać przedstawiony do uzgodnienia i opiniowania, w terminie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy. Ma być podstawą finansowania realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej w latach 2025 i 2026.

Departament do Spraw Społeczeństwa Obywatelskiego potwierdza, że nad tematem pracuje. Wiceminister Marek Krawczyk w swojej wypowiedzi dla ngo.pl zapewnił, że „intencją jest włączenie organizacji pozarządowych w każdą aktywność zdefiniowaną w programie, która ujawnia potencjał do działania dla NGO o odpowiednim profilu i specjalizacji – od informowania i wspierania kampanii społecznych po bezpośrednie działania kryzysowe, ratunkowe czy aprowizacyjne. Jedno jest pewne – organizacje powinny zajmować ważne miejsce w tym programie na rzecz ochrony ludności i obrony cywilnej, bowiem doświadczenia ostatnich lat (pandemia, wojna w Ukrainie czy ubiegłoroczna powódź) pokazują, że bez świadomych i aktywnych obywateli i obywatelek oraz zaangażowanych organizacji pozarządowych nie uda się zbudować skutecznego systemu; administracja centralna po prostu ich potrzebuje jako ważnej siły wykonawczej”.

Zapytany, czy ustawa w obecnym kształcie w wystarczającym stopniu – w jego opinii – uwzględnia organizacje pozarządowe, wiceminister Krawczyk zapewnia, że

Będziemy monitorować wdrożenie programu, rozmawiać o nim z organizacjami i, jeśli to konieczne, podejmować inicjatywy prowadzące do nowelizacji przepisów. Ważne, żeby organizacje dostrzegły ten obszar jako szalenie ważny, jeden z kluczowych, aby myślały o kryzysach strategicznie i pod kątem wspólnego dobra. Dlatego krytyczne jest budowanie odporności społecznej właśnie z udziałem NGO. Powinny być one jej społecznym zasobem i tworzyć w naszym państwie „obywatelski układ immunologiczny”.

Czy ten „obywatelski układ immunologiczny” w systemie ochrony ludności i obrony cywilnej będzie działał prawidłowo? Zobaczymy.