Publicystyka - ngo.pl

Na początku października 2026 rząd opublikował założenia do projektu zmian w Ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (UoDzPPioW, nr projektu UD485). Zgodnie z krótkim uzasadnieniem zawartym w wykazie prac legislacyjnych opracowywany projekt ma odpowiadać na zgłaszane przez środowisko pozarządowe potrzeby uelastycznienia i rozszerzenia możliwości współpracy organów administracji z organizacjami, w tym dodać nowe, fakultatywne tryby zlecania realizacji zadań publicznych. Wskazano także, że punktem wyjścia dla opracowania zmian są ustalenia i propozycje wynikające z prac powołanych przez Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego (PKPP) w czerwcu 2024 r. roboczych grup, składających się z ekspertów ze strony pozarządowej.

Po wstępnej analizie opublikowanych założeń należy zwrócić uwagę, że:

1. W wyniku trwających wewnątrz rządu uzgodnień międzyresortowych nie wszystkie postulaty dot. poszerzenia katalogu możliwości współpracy administracji z organizacjami, w tym zasad zlecania zadań publicznych, zostały uwzględnione. Wiernym odzwierciedleniem postulatów Grupy roboczej przy PKPP jest natomiast projekt złożony do Sejmu w formie petycji przez Ogólnopolską Federację Organizacji Pozarządowych, który zawiera nie tylko założenia, ale gotową propozycję zmian w przepisach.

2. Do projektu założeń "doklejono" natomiast przy okazji kilkanaście innych, dodatkowych propozycji zmian w ustawie, które nie wyszły ze wspomnianych wcześniej Grup roboczych przy PKPP, ani nie były z nimi konsultowane.

W dalszej części chciałbym poddać krótkiej analizie ten drugi wątek – tzn. dodatkowo proponowane modyfikacje ustawy. Część z nich sugeruje raczej zwiększenie nadzoru oraz obciążeń biurokratycznych wobec OPP. Niektóre, zawarte w wykazie prac legislacyjnych założenia idą więc wbrew ogólnym postulatom Grup roboczych przy PKPP i znacznej części środowiska pozarządowego postulatom zmniejszania liczby obowiązków administracyjnych i mechanizmów nadzorczo-kontrolnych. Podkreślam przy tym, że poniższe omówienie opieram na bazie opublikowanych dotychczas, ogólnych założeń projektu. Dokładniejsza analiza nie jest teraz możliwa, ponieważ nie znamy na razie projektu konkretnych zmian w ustawie. Niemniej jednak następujące założenia mogą budzić niepokój:

1. Wprowadzenie klarownego mechanizmu zapewniającego faktyczne wydatkowanie środków finansowych pochodzących z 1,5% podatku PIT w przewidywalnym okresie (w miejsce ich przechowywania na rachunkach bankowych bądź inwestowania w instrumenty finansowe o dłuższym okresie zwrotu na zasadzie quasi kapitału żelaznego). Zdecydowana większość OPP otrzymuje z 1,5% niewielkie kwoty. Z ponad 9.000 OPP, które w 2025 roku otrzymały jakiekolwiek wpłaty z 1,5% 2/3 dostało mniej niż 25.000 zł, a połowa mniej niż 12.000 zł. Jest naturalne, że wiele OPP chce mieć możliwość odkładania tych pieniędzy na większe wydatki, np. na zakup lub adaptację nieruchomości, służącej działalności pożytku publicznego lub na inne cele. Zdecydowana większość organizacji nie ma możliwości, aby takie duże inwestycje sfinansować np. z jednorazowej darowizny, lub ze środków z 1,5% uzbieranych w ciągu 2-3 lat. To, że niektóre OPP planują zużyć te środki na trwałe inwestycje może tylko w przyszłości zwiększyć ich efektywność oraz niezależność od finansowania publicznego. Będzie to z pożytkiem nie tylko dla nich samych, ale także dla działalności pożytku publicznego, którą realizują. Wprowadzenie ograniczeń czasowych i zmuszanie organizacji do wydawania otrzymanych kwot "na siłę" może zmniejszyć faktyczną efektywność dysponowania środkami.

2. Uregulowanie zasad wydatkowania środków finansowych pochodzących z 1,5% podatku PIT w celu pokrycia kosztów administracyjnych związanych z prowadzeniem działalności pożytku publicznego, m.in. przez wskazanie, że wydatkowanie powinno odbywać się według zasad, którymi powinny kierować się podmioty rozporządzające środkami publicznymi, tj. z zachowaniem zasad celowości, oszczędności i efektywności. Dla wielu organizacji środki z 1,5% są tymi, dzięki którym mogą elastyczniej i racjonalniej zarządzać swoimi budżetami. Przede wszystkim pozwala to im pokryć te koszty, na które nie mogą uzyskać wsparcia gdzie indziej, często są to koszty administracyjne związane z prowadzeniem działalności pożytku publicznego. Bez możliwości pokrywania tych kosztów właśnie z 1,5% wiele OPP nie byłoby w stanie realizować różnych, cennych działań, na które wydają znacznie większe kwoty z darowizn celowanych. Wprowadzenia dodatkowych regulacji i ograniczeń w tym obszarze spowoduje nieuzasadnione wątpliwości i rodzi ryzyko ich nadmiernego stosowania przez organy kontrolne. Nie widać także uzasadnienia dlaczego na prywatne, autonomiczne organizacje miałby zostać nałożony kolejny obowiązek zrównujący je z organami publicznymi.

3. Uzupełnienie przepisów ustawy o określenie kompetencji organu kontroli lub nadzoru w OPP oraz wprowadzenie zakazu jednoczesnego pełnienia funkcji członka organu nadzoru lub kontroli w OPP oraz funkcji w innych organach tej organizacji. Obecny art. 20 UoDzPPioW posiada już zapis, że OPP powinna mieć organ nadzoru, a także określa minimalne wymagania wobec tego organu i jego członków, mające zapobiegać konfliktom interesów. Aktualne warunki wydają się wystarczające, nie widać konieczności doregulowywania tego przepisu, przede wszystkim zwiększania liczby obowiązków lub doprecyzowywania kryteriów, które ten organ powinien spełniać. Może to stanowić nadmierną ingerencję w samorządność oraz autonomię organizacji i swobodę kształtowania wewnętrznych organów statutowych. Wprowadzenie ew. zmian może także spowodować konieczność modyfikacji statutów przez setki organizacji, gdyby okazało się, że funkcjonujące w nich organy, pomimo, że działają prawidłowo, nie spełniają oczekiwań ustawodawcy. Warto także dodać, że większość polskich organizacji zmaga się raczej z brakiem chętnych do działania, a w szczególności do brania odpowiedzialności i zasiadania w jakichkolwiek organach. Tym bardziej wydaje się niezasadne formułowanie dodatkowych wymogów wobec ich członków.

4. Doprecyzowanie art. 10a ustawy przez wyraźne wskazanie, że rachunkowe wyodrębnienie każdej z form działalności pożytku publicznego organizacji pozarządowej powinno mieć odzwierciedlenie w polityce rachunkowości oraz zakładowym planie kont jednostki. Aktualny art. 10 UoDzPPioW już teraz przewiduje, że każda z form działalności wymaga rachunkowego wyodrębnienia w stopniu umożliwiającym określenie przychodów, kosztów i wyników każdej z tych działalności, z zastrzeżeniem przepisów o rachunkowości. Taki zapis wydaje się wystarczający i nie widać uzasadnienia dla jego doregulowywania.

5. Wprowadzenie zakazu wzywania do przekazywania środków finansowych pochodzących z 1,5% podatku PIT organizacjom pozarządowym nieposiadającym statusu OPP za pośrednictwem OPP. Już obecnie znajduje się zakaz wzywania do przekazywania środków (i ich faktycznego przekazywania) przez OPP, które, z jakiś względów (np. niezłożenie sprawozdania) nie znalazły się w wykazie uprawnionych do otrzymywania tych środków. Nie widać natomiast uzasadnienia, aby inne organizacje (nie posiadające statusu OPP) nie mogły zachęcać do przekazywania środków na zaprzyjaźnioną OPP, aby np. z nią zrealizować wspólny projekt. Pozyskane z 1,5% środki i tak będą własnością OPP, która je otrzymała i ona będzie ponosić odpowiedzialność za ich wydatkowanie. W szczególności nastąpi tu nierówność organizacji z osobami fizycznymi. Te ostatnie standardowo zachęcają do przekazania 1,5% konkretnej OPP, która następnie z uzyskanych kwot finansuje potrzeby tych osób.

6. Uzupełnienie warunków uznania organizacji pozarządowej za OPP o konieczność sporządzania rocznych sprawozdań finansowych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 10a UoDzPPioW organizacje, które posiadają status OPP nie są uprawnione do prowadzenia uproszczonej księgowości (tzw. UEPiK). Nie widać potrzeby wprowadzania dodatkowej regulacji.

7. Doprecyzowanie wymogu przeznaczania nadwyżki przychodów nad kosztami na działalność pożytku publicznego w formie uchwały właściwego statutowo organu uchwałodawczego OPP. Organizacje, jeżeli chcą, aby ich dochód został zwolniony z opodatkowania, już dzisiaj muszą go przeznaczyć na działalność statutową i działalność pożytku publicznego. W przeciwnym razie są zobowiązane odprowadzić podatek CIT. Nie widać uzasadnienia, aby wymagać od organizacji podejmowania ściśle dookreślonych uchwał w tej sprawie.

8. Wprowadzenie obowiązku posiadania funduszu statutowego o minimalnej, ustawowo określonej wartości, z przeznaczeniem na realizację celów statutowych. Taki zapis może bardzo ograniczyć możliwość uzyskania statusu OPP przez mniejsze organizacje. W dodatku rodzi ryzyko jego nagłej utraty, np. z powodu zmniejszenia się tego funduszu w trakcie działalności. Dalsze prace nad nim z pewnością wymagałyby szerszej analizy skutków wprowadzenia takich rozwiązań.

9. Precyzyjne określenie terminu sporządzenia rocznego sprawozdania merytorycznego z działalności OPP – w projekcie ustawy zostanie zaproponowane, aby sporządzenie ww. sprawozdania następowało w terminie 3 miesięcy od dnia bilansowego, a zatwierdzenie w ciągu 6 miesięcy od dnia bilansowego w rozumieniu przepisów o rachunkowości. Wszystkie OPP już dzisiaj są zobowiązane do składania szczegółowych sprawozdań z samego faktu posiadania statusu OPP w określonym ustawowo terminie. Nie widać uzasadnienia dla nakładania dodatkowych obowiązków dot. ich wewnętrznej sprawozdawczości.

10. Wprowadzenie obowiązku wyodrębnienia przez OPP rachunku bankowego dotyczącego wyłącznie środków finansowych pochodzących z 1,5% podatku PIT w przypadku osiągnięcia określonego w przepisach progu przychodów OPP z tego tytułu, wynoszącego 200 tys. zł – w celu zwiększenia transparentności wykorzystywania wskazanych środków oraz ułatwienia sprawowania kontroli nad prawidłowością ich wydatkowania. Kontrola wydatkowania środków jest możliwa na podstawie zapisów księgowych i posiadanie odrębnego rachunku bankowego nie jest tu potrzebne. Może natomiast utrudnić organizacji administrowanie środkami, w szczególności biorąc pod uwagę, że wiele kosztów ponoszonych przez organizacje jest tylko częściowo pokrywana ze środków z 1,5%, natomiast organizacja robi dla danego kosztu jeden, zbiorczy przelew (w szczególności dotyczy to np. kosztów wynagrodzeń, ubezpieczeń społecznych, podatków, najmu i innych). Konieczność tworzenia odrębnego rachunku bankowego zmusi organizację do tworzenia skomplikowanego systemu wewnętrznych refundacji i rozliczeń między rachunkami. Ew. ułatwienie pracy organom kontrolnym nie jest argumentem za utrudnianiem pracy organizacjom i nakładaniem na nie dodatkowych obowiązków.

11. Usunięcie wątpliwości interpretacyjnych w zakresie oceny kryterium prowadzenia działalności gospodarczej przez OPP jako "dodatkowej" – w tym celu, mając na uwadze różnorodność samych OPP, proponuje się oparcie kryterium "dodatkowości" o sprawozdanie merytoryczne i finansowe organizacji. Jeżeli OPP prowadzi działalność gospodarczą, z której dochód przeznacza potem na cele pożytku publicznego, to jest to idealny przykład działalności prospołecznej. Natomiast dochód przeznaczany na rozwój działalności gospodarczej i tak musi zostać opodatkowany. Ponadto obecny, ogólny zapis określający działalność gospodarczą jako dodatkową może, w razie potrzeby, zostać zinterpretowany przez sądy w odniesieniu do konkretnego przypadku. Nie widać więc uzasadnienia dla wprowadzania dodatkowych regulacji.

12. Na gruncie tej ustawy zaopatrzenie z tytułu wypadku przy wykonywaniu świadczeń przysługuje obecnie wyłącznie wolontariuszom, którzy wykonują świadczenia przez okres przekraczający 30 dni. Natomiast wolontariuszowi, który wykonuje świadczenia przez okres nie dłuższy niż 30 dni, korzystający jest obowiązany zapewnić ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków. Po wprowadzeniu zmian, ochroną ubezpieczeniową zostaną objęci wolontariusze wykonywujący swoją aktywność również w wymiarze nieprzekraczającym 30 dni, a jednocześnie zostanie zlikwidowany obowiązek korzystającego zapewnienia wolontariuszowi ubezpieczenia od następstw nieszczęśliwych wypadków. Zapis ten sam w sobie jest upraszczający. Natomiast przy okazji warto zwrócić uwagę, że ochrona ubezpieczeniowa zapewniona przez państwo wolontariuszowi jest iluzoryczna i wymaga szerszej analizy. Więcej na ten temat tutaj: https://proste.ngo/tezy-2026/ [teza: Urealnienie ubezpieczeń dla wolontariuszy].

Bardzo ważne, aby te kwestie nie umknęły uwadze w dalszej pracy nad projektem. Wprowadzenie wymienionych wyżej rozwiązań powinno zostać poprzedzone konsultacjami i analizami możliwych skutków przez szersze grono ekspertów i praktyków trzeciego sektora.

Autor jest ekspertem Zespołu OFOP Proste prawo dla NGO
https://proste.ngo/