Mieszkanie prawem, nie towarem. Znaczenie prawa do mieszkania w Europie i w Polsce
Problem „finansjalizacji” jest zagrożeniem czyhającym na największe polskie miasta, zarówno ze względu na akumulację mieszkań jako lokaty kapitału, jak również na potrzeby turystyki. Już w niedalekiej przyszłości zagrożenie to może stać się problemem równie poważnym jak niesławna reprywatyzacja, ostrzegają Maria J. Aldanas i Jakub Wilczek z FEANTSA.
W portalu organizacji pozarządowych ngo.pl kontynuujemy debatę „Mieszkanie prawem, nie towarem”. Jesteśmy ciekawi zdania pracowników i pracowniczek organizacji społecznych, a także działaczy, aktywistek, publicystek i dziennikarzy na temat polityki mieszkaniowej – przyczyn jej braku oraz możliwych rozwiązań. Chcemy oddać głos praktykom i praktyczkom, by spojrzeli także na problem mieszkalnictwa z różnych perspektyw – osób w kryzysie bezdomności oraz oczekujących na lokale wspomagane. Chcemy, aby w przestrzeni portalu wybrzmiał artykuł 75 Konstytucji RP: „Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania”.
Czekamy na wasze komentarze (redakcja@portal.ngo.pl).
Bezdomność jako naruszenie praw człowieka
FEANTSA rozumie bezdomność jako sytuację, która pozbawia jednostki podstawowych praw, zwłaszcza prawa do mieszkania. Pojmowanie mieszkania jako prawa człowieka oznacza przejście od politycznego wyboru do prawnego obowiązku.
Przesuwa fundamentalne założenie we wspieraniu osób w kryzysie bezdomności z podejścia charytatywnego, polegającego na zapewnieniu interwencyjnego schronienia i innych usług towarzyszących, w kierunku podejścia opartego na prawach, czyli na potrzebie respektowania, wypełniania i ochrony przez państwa praw, na które zgodziły się na mocy międzynarodowego prawa praw człowieka.
Takie rozumienie pomaga również zmienić spojrzenie na osoby doświadczające bezdomności – z beneficjentów usług publicznych i charytatywnych, na posiadaczy praw, których sytuacja świadczy o niedociągnięciach ich rządów w osiąganiu pełnej realizacji praw socjalnych swoich obywateli.
Pandemia COVID-19 pokazała, że dostęp do mieszkań odpowiedniej jakości jest niezbędny dla zapobiegania chorobie i jej rozprzestrzenianiu się. Pandemia spowodowała również zachwianie bezpieczeństwa mieszkaniowego wielu gospodarstw domowych i może przyczyniać się do ich bezdomności.
Państwa członkowskie Unii Europejskiej podjęły zobowiązanie do zapewnienia prawa do odpowiednich warunków mieszkaniowych dla każdego w ramach Celów Zrównoważonego Rozwoju 2030 oraz Nowej Agendy Miejskiej. W marcu 2021 roku Komisja Europejska, w Planie Działania Europejskiego Filaru Praw Socjalnych, ogłosiła utworzenie Europejskiej Platformy na rzecz Przeciwdziałania Bezdomności. Członkowie działającej już obecnie platformy (w tym Polska) zobowiązali się w tzw. Deklaracji Lizbońskiej do współpracy na rzecz położenia kresu bezdomności do 2030 roku.
Istniejące międzynarodowe przepisy prawne dotyczące prawa do mieszkania
Prawo do mieszkania jest definiowane w prawie międzynarodowym jako prawo do życia w domu w spokoju, bezpieczeństwie i godności, i obejmuje bezpieczeństwo najmu, dostępność usług, przystępność cenową, odpowiednie warunki zamieszkania, fizyczną dostępność, odpowiednią lokalizację i adekwatność kulturową.
Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (MPPGSK), ratyfikowany przez Polskę w 1977 roku, jest na poziomie Organizacji Narodów Zjednoczonych najważniejszym instrumentem, w którym zapisano prawo do mieszkania jako część prawa do odpowiedniego standardu życia. Artykuł 11 ust. 1 Paktu wprowadza prawo każdego do odpowiedniego poziomu życia dla niego samego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież i mieszkanie. Każde z państw sygnatariuszy zobowiązało się do stopniowej realizacji praw uznanych w Pakcie w maksymalnym stopniu na jaki pozwalają dostępne mu zasoby i za pomocą wszelkich właściwych środków.
W systemie Rady Europy istnieją dwie różne konwencje: Europejska Karta Społeczna (EKS) i Europejska Konwencja Praw Człowieka (EKPC). Chociaż prawo do mieszkania nie jest wyraźnie ujęte w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, w przeciwdziałaniu bezdomności i wykluczeniu mieszkaniowemu istotne są liczne konkretne normy prawne zawarte w EKPC, takie jak np. prawo do życia (art. 2), zakaz tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania (art. 3) czy prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (art. 8).
Europejska Karta Społeczna (EKS) uzupełnia powyższą konwencję w dziedzinie praw gospodarczych i społecznych. Art. 31 zrewidowanej w 1996 roku Europejskiej Karty Społecznej jest kluczowy dla FEANTSA, ponieważ obejmuje zapobieganie i ograniczanie bezdomności. Artykuł ten stanowi, iż: W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do mieszkania, Strony zobowiązują się podejmować działania zmierzające do:
1. popierania dostępu do mieszkań o odpowiednim standardzie;
2. zapobiegania i ograniczania bezdomności w celu jej stopniowego likwidowania;
3. uczynienia kosztów mieszkań dostępnymi dla tych, którzy nie mają wystarczających zasobów.
Ponadto, art. 16 EKS (Prawo rodzin do ochrony społecznej, prawnej i ekonomicznej) również zawiera prawo do mieszkania (dla rodzin). Pojęcia odpowiednich warunków mieszkaniowych i przymusowej (bezprawnej) eksmisji tożsame dla art. 16 i 31 EKS ustanowił Europejski Komitet Praw Społecznych (skarga nr 58/2009 Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE) v. Italy).
Polska ratyfikowała Europejską Kartę Społeczną z 1961 roku (w roku 1997) akceptując 58 z 72 ustępów Karty, w tym art. 16. Podpisała też (w 2005 roku), ale wciąż jeszcze nie ratyfikowała zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej zawierającej przytoczony wcześniej art. 31.
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 2009 roku skodyfikowała niektóre prawa mieszkaniowe w prawie unijnym. Postanowienia Karty są jednak skierowane do instytucji Unii, zaś do państw członkowskich tylko wtedy, gdy wdrażają one prawo unijne. Warto także zauważyć, że podpisując Traktat Lizboński przyjmujący Kartę Praw Podstawowych, Polska przystąpiła do tzw. Protokołu Brytyjskiego, który stanowi między innymi, iż nic, co zawarte jest w tytule IV Karty nie tworzy praw, które mogą być dochodzone na drodze sądowej. Tytuł IV Karty, a konkretniej art. 34 ust. 3, gwarantuje prawo do pomocy mieszkaniowej wszystkim osobom pozbawionym wystarczających środków.
Równolegle do uznania opisywanych praw, systemy Organizacji Narodów Zjednoczonych, Rady Europy i Unii Europejskiej dysponują kilkoma mechanizmami umożliwiającymi wnoszenie spraw, które mogą pomóc w realizacji prawa do odpowiednich warunków mieszkaniowych. Warto tu zwrócić uwagę na dwie z dróg egzekwowania prawa do mieszkania.
Pierwszą jest Protokół Fakultatywny do Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, który od 2013 roku umożliwił ofiarom naruszeń praw gospodarczych, społecznych lub kulturalnych przedstawianie skarg na poziomie międzynarodowym, samodzielnie lub zbiorowo. Niestety, Polska nie ratyfikowała Protokołu Fakultatywnego, który umożliwiałby obywatelom polskim składanie tych skarg.
Drugą z kolei jest System Skarg Zbiorowych (Collective Complaints), który ma na celu poprawę skutecznego egzekwowania praw socjalnych gwarantowanych przez Europejską Kartę Społeczną. Umożliwia on organizacjom pozarządowym, takim jak FEANTSA, składanie skarg zbiorowych przeciwko państwom w związku z niezgodnością prawa lub praktyki postepowania danego państwa z jednym z postanowień Karty. Co ważne, skargi mogą być składane bez wyczerpania krajowych środków odwoławczych i bez konieczności bycia ofiarą danego naruszenia przez organizację składającą skargę. Niestety, również w tym przypadku, Polska nie podpisała Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Karty Społecznej, ani Protokołu Dodatkowego przewidującego system skarg zbiorowych, więc obywatele Polski nie mogą korzystać z tych instrumentów.
Podsumowując, standardy prawa do mieszkania w Europie są wysokie, a rzecznicy tego prawa powinni być ambitni w jego urzeczywistnianiu na poziomie lokalnym. Jednak w zakresie możliwości stosowania instrumentów międzynarodowych i europejskich służących wnoszeniu skarg na naruszenia prawa do mieszkania, pozycja obywateli Polski jest bardzo słaba i muszą oni polegać wyłącznie na narzędziach krajowych, które niestety również są ubogie. W szczególności chodzi tu o art. 75 Konstytucji RP, który, choć zamieszczony w części zatytułowanej „Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne”, w praktyce określa jedynie zasady polityki mieszkaniowej państwa, mówiąc ogólnikowo o prowadzeniu polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, przeciwdziałaniu bezdomności i wspieraniu rozwoju budownictwa socjalnego. Tym samym Konstytucja RP nie ustanawia prawa do mieszkania, ani nie daje żadnych narzędzi do egzekwowania tego prawa. Jest zatem pożądanym, aby środowisko pozarządowe zajmujące się szeroko pojętymi problemami mieszkaniowymi Polek i Polaków, jasno i otwarcie domagało się od rządzących jak najszybszego podpisania i ratyfikacji opisanych powyżej aktów prawa międzynarodowego.
„Finansjalizacja” mieszkalnictwa: przeszkoda dla skuteczności zagwarantowania prawa do mieszkania
Coraz więcej osób potępia „finansjalizację” zasobów mieszkaniowych jako przeszkodę w realizacji prawa do mieszkania. Terminem tym określa się dominację rynków finansowych, korporacji i funduszy w sektorze mieszkaniowym. Przejawia się ona w traktowaniu przez wielkie korporacje zasobów mieszkaniowych jako lokaty kapitału, co powoduje windowanie cen i niedostępność mieszkań dla najmniej zarabiających obywateli, a w ekstremalnych przypadkach nawet dla klasy średniej. Istotnym tematem debaty jest także przyczynianie się platform wynajmu krótkoterminowego, takich jak Airbnb, do wzrostu cen wynajmu, szczególnie w dużych miastach.
Zwiększona podaż mieszkań wakacyjnych jest bezpośrednio związana z mniejszą liczbą domów dostępnych na rynku wynajmu długoterminowego, co sprawia, że lokalni mieszkańcy nie mogą sobie na nie pozwolić. Najlepszą ilustracją tych skrajnych przypadków są protesty mieszkańców Barcelony przeciwko przekształcaniu zasobów mieszkaniowych na potrzeby turystyczne przez korporacje oferujące platformy krótkoterminowego wynajmu, takie jak Airbnb.
Głośny również był niedawno przypadek referendum w Berlinie, w którym mieszkańcy tego miasta opowiedzieli się za wywłaszczeniem korporacji z ok. 200–250 tys. mieszkań. Warto tu zauważyć, że jedna z korporacji operujących mieszkaniami (Deutsche Wohnen) skupiła w swoim ręku aż 113 tys. berlińskich mieszkań. Inicjatywa wywłaszczeniowa ma na celu przywrócenie kontroli publicznej nad budynkami należącymi do dużych właścicieli. Jest to próba odwrócenia trwającego od 20 lat procesu prywatyzacji mieszkalnictwa publicznego w Berlinie, który, jak się powszechnie uważa, jest odpowiedzialny zarówno za gwałtowny wzrost liczby dużych prywatnych deweloperów, jak i czynszów.
Problem „finansjalizacji” jest oczywiście zagrożeniem czyhającym także na największe polskie miasta, zarówno ze względu na akumulację mieszkań jako lokaty kapitału, jak również na potrzeby turystyki. Już w niedalekiej przyszłości zagrożenie to może stać się problemem równie poważnym jak niesławna reprywatyzacja.
W raporcie z 2017 roku była specjalna sprawozdawczyni ONZ, Leilani Farha, apelowała o zmiany strukturalne na rynkach mieszkaniowych i finansowych oraz w globalnych inwestycjach, w których mieszkania traktowane są jako towar. Jedną z kluczowych propozycji zawartych w raporcie jest to, że państwa muszą odzyskać zarządzanie systemami mieszkaniowymi od globalnych rynków kredytowych (raport ONZ A/HRC/34/51). Niepokojące wnioski z prac specjalnej sprawozdawczyni ONZ ds. odpowiednich warunków mieszkaniowych jako elementu prawa do odpowiedniego poziomu życia oraz prawa do niedyskryminacji w tym kontekście, zostały przedstawione miedzy innymi w filmie dokumentalnym „Push” z 2019 roku, który niestety w Polsce przeszedł bez większego echa.
Warto na zakończenie podkreślić, że wobec braku ram regulacyjnych lub mechanizmów egzekwowania prawa na styku rynków finansowych i zasobów mieszkaniowych, wszystkie podmioty finansowe muszą jednak przestrzegać obowiązujących standardów praw człowieka, a opisane powyżej akty prawa międzynarodowego mogą stanowić skuteczną broń przeciwko „finansjalizacji” mieszkalnictwa. Tym bardziej warto więc walczyć o pełną ich ratyfikację w Polsce.
Maria J. Aldanas – specjalistka ds. polityki w FEANTSA, Europejskiej Federacji Organizacji Krajowych Pracujących z Osobami Bezdomnymi, która ma siedzibę w Brukseli i członków w większości krajów UE. Obecnie koordynuje Housing Rights Watch – interdyscyplinarną europejską sieć stowarzyszeń, prawników i naukowców z różnych krajów, którzy są zaangażowani w promowanie prawa do mieszkania.
Jakub Wilczek – współzałożyciel i prezes Ogólnopolskiej Federacji na rzecz Rozwiązywania Problemu Bezdomności, wiceprezes i przedstawiciel Polski w FEANTSA, członek Komisji Ekspertów ds. Przeciwdziałania Bezdomności Rzecznika Praw Obywatelskich. Koordynator projektów mających na celu wspieranie osób w kryzysie w wychodzeniu z bezdomności, ich reintegrację ze społeczeństwem oraz propagowanie problematyki bezdomności i dobrych praktyk w jej rozwiązywaniu, animator współpracy w środowisku pozarządowym.
Źródło: informacja własna ngo.pl
