Publicystyka - ngo.pl

Jędrzej Dudkiewicz: – Zmiany w systemie pomocy społecznej bez wątpienia są konieczne. Zanim omówimy nowelizację, czy może Pan powiedzieć, z czego wynika to, że w Polsce rośnie ubóstwo relatywne, a spada skrajne i czym obie te kategorie się różnią?

Ryszard Szarfenberg: – Ubóstwo relatywne odnosi się do przeciętnego poziomu życia, oznacza to według GUS 50 procent średniej miesięcznych wydatków gospodarstw domowych. Kiedy więc rosną wydatki, rośnie też średnia. W 2020 roku mieliśmy paradoksalną sytuację, kiedy spadło ubóstwo relatywne, bo mocno obniżyła się średnia wydatków. Niedawno mieliśmy sytuację odwrotną – średnia rosła szybko, a wiele gospodarstw domowych nie nadążało za tym wzrostem, stąd wyższe statystyki ubóstwa relatywnego.

Ubóstwo skrajne natomiast nie jest powiązane z żadnym ruchomym wskaźnikiem, tylko z szacunkami Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych. Ustala on próg minimum egzystencji, z roku na rok aktualizowany nieco powyżej inflacji. Część gospodarstw wyszła powyżej progu minimum egzystencji, więc zniknęła ze statystyk ubóstwa skrajnego, ale ich sytuacja nie nadążyła za szybko rosnącą średnią wydatków – dlatego jednocześnie znalazły się pod progiem relatywnym. Stąd właśnie ta rozbieżność: jedno maleje, a drugie wyraźnie rośnie.

W zasadzie trudno się w związku z tym cieszyć, że spada ubóstwo skrajne, tym bardziej, że wciąż rozmawiamy o łącznie mniej więcej pięciu milionach ludzi, którzy nie są w stanie zapewnić sobie, przynajmniej częściowo, podstawowych potrzeb. Czy szykowana nowelizacja jakoś na to odpowiada?

– Zarówno ja, jak i EAPN Polska, którego jestem przedstawicielem, już dawno zauważyliśmy istotną wadę w naszym systemie pomocy społecznej. Polega ona na tym, że nie udaje się nadążyć za tym, co dzieje się w dochodach i wydatkach gospodarstw domowych, ponieważ weryfikacja wskaźników jest robiona co trzy lata. Innymi słowy w 2022 roku kryteria uprawniające do skorzystania z pomocy społecznej zostały oparte o dane z 2020 roku, kiedy w zasadzie nie było żadnej inflacji. A w 2022 i 2023 ona dramatycznie wzrosła, przez co wszelkie kryteria automatycznie stały się nieadekwatne. To była ostateczna kompromitacja tej trzyletniej weryfikacji. Dlatego do Zespołu ds. reformy pomocy społecznej weszliśmy z postulatem, że trzeba to zmienić. W nowelizacji nie ma jednak tej zmiany, co jest dużym rozczarowaniem.

Chcieliśmy, by już od tego roku weszła w życie bardziej automatyczna, roczna waloryzacja z uproszczoną procedurą, ale rząd wykazuje się w tym zakresie brakiem sprawczości.

Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej broni się, że jest osobna ustawa na ten temat, nawet wpisana jako priorytet rządu, więc będą ponowne naciski, by wreszcie skierować ją do prac legislacyjnych.

– Tyle że projekt tej ustawy został przygotowany na początku 2025 roku, niedługo minie więc półtora roku i nic się nie wydarzyło. Za chwilę wylądujemy w 2027 roku, kiedy będzie ustawowy obowiązek trzyletniej weryfikacji. I będziemy mieć taki sam kryzys, jak w 2022 i 2023 roku, bo będzie to robione w oparciu o dane z 2025 roku. To powód do goryczy i cynizmu. Nie przekonuje mnie więc to, co mówi Ministerstwo, bo z mojej perspektywy ich działania są zwyczajnie nieskuteczne – skoro nie udało się wciąż wpisać ustawy do prac legislacyjnych, to wpisali gdzie indziej, ale nie ma to przełożenia na nic.

Powinno być chyba tak, że wpierw jest zgoda w rządzie, że należy coś zrobić, a potem prosi się ekspertów, by odpowiednio zaprojektowali zmianę.

Nie dziwię się rozczarowaniu. Czy jeszcze czegoś nie ma w nowelizacji, a zdecydowanie powinno być? Wiem, że mówił Pan sporo o braku informacji na temat kosztów zmian.

– Na pewno brakuje rozwiązań związanych z dochodami, które można zrobić bez reformy trzyletniej weryfikacji. Chodzi np. o urealnienie definicji dochodu i np. o postulat, by nie wliczać do niego dodatku mieszkaniowego. Obecnie jest tak, że kiedy dostanie się dodatek mieszkaniowy i zasiłek okresowy, to ten pierwszy jest wliczany do dochodu, co przekłada się na obniżenie tego drugiego. Tak samo jest w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego. Innymi słowy można otrzymać jedną formę pomocy kosztem innej, a i tak są one przecież bardzo niskie, bo zasiłek pielęgnacyjny wynosi 366,68 zł. Warto też zauważyć, że dodatek mieszkaniowy nie jest wypłacany „do kieszeni”, tylko obniża się w ten sposób koszt najmu lokalu komunalnego, to nie jest nasz dochód.

Inną rzeczą, której nie ma w nowelizacji, a mogłaby być, jest usługa „najpierw mieszkanie”. Są zapisy dotyczące mieszkalnictwa wspomaganego, ale tym bardziej przydałaby się definicja „najpierw mieszkanie”.

Rację ma pan też wspominając o tym, że nowelizacja ma być bezkosztowa. Trudno zrozumieć, dlaczego w tabelach OSR wszystkie pozycje wynoszą zero. Ministerstwo twierdzi, że to dlatego, iż nic od nikogo nie będzie wymagane, wszystko będzie fakultatywne. Może to jednak oznaczać, że po prostu pojawią się definicje, ale w rzeczywistości nic się nie zmieni. Inna sprawa, że z tego samego Ministerstwa wychodzi też reforma ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i tam w OSR już są oszacowane koszty, wynoszące około 200 milionów złotych rocznie. Są więc dwa departamenty Ministerstwa, które mocno się pod tym względem różnią.

Pytanie, z czego to wynika.

– Moim zdaniem Ministerstwo Finansów a propos nowelizacji ustawy o pomocy społecznej powiedziało, że jeżeli koszty będą duże, to żadne zmiany nie przejdą. W związku z tym wszystko zostało wyzerowane. Tylko czemu tego samego nie powiedziano w drugim przypadku?

Dobrze, wiemy, jakie są problemy z nowelizacją. Czy jest w niej jednak też coś dobrego, jakieś sensowne rozwiązania i pomysły, które mogą faktycznie coś zmienić na lepsze?

– Nie chcę wyłącznie krytykować, widzę też dobre rzeczy. Dobrym kierunkiem są zapisy dotyczące tworzenia strategii polityki społecznej oraz lokalnych planów rozwoju usług społecznych i deinstytucjonalizacji. Przydałoby się jednak więcej szczegółów, stworzenia wymogów, jak mają wyglądać te dokumenty, by w 2030 roku nie okazało się, że będą one bardzo różnej jakości, stworzone po to, żeby były, ale niczego nie wniosą. Być może brak doprecyzowania wynika z tego, że w innym przypadku samorządy powiedziałyby „no dobrze, ale na to potrzeba pieniędzy”. Jeżeli Ministerstwo chce coś faktycznie zmienić, to musi mieć jakąś siłę przetargową, by w razie co zażegnać konflikt „nowe obowiązki, ale brak na nie środków”. Jak pan widzi, jest coś dobrego, ale wciąż z wątpliwościami.

Podobnie jest w przypadku kierowania do DPS dopiero po wyczerpaniu innych form wsparcia. Pomysł dobry – nie należy wysyłać do DPS ludzi, którzy mogliby poradzić sobie w środowisku, przy odpowiednim wsparciu. Problem w tym, że zwrot „po wyczerpaniu innych form wsparcia” może zostać potraktowany formalistycznie, odhaczając usługi, które istnieją na papierze, a nie w rzeczywistości. Będziemy więc w uwagach podkreślać, że trzeba badać realną dostępność, adekwatność i bezpieczeństwo wsparcia środowiskowego. Deinstytucjonalizacja nie powinna stać się barierą dostępu do DPS. Istnieje bowiem tzw. czworokąt opieki – instytucjonalna, ze strony rodziny, środowiskowa oraz brak opieki.

Tu zresztą jest jeszcze jeden problem, na który zwracam uwagę – sama konstrukcja nowelizacji tworzy asymetrię czasową. Zaostrzone przesłanki kierowania do DPS mają wejść w życie po dwóch miesiącach od ogłoszenia, natomiast przepisy o lokalnych planach rozwoju usług społecznych i deinstytucjonalizacji – a więc instrumenty, które dopiero mają zbudować realne alternatywy środowiskowe – dopiero od 1 stycznia 2030 roku. Przez kilka lat będziemy więc mieli sytuację, w której dostęp do DPS jest już ograniczony, a podaż usług środowiskowych wciąż się nie zwiększyła. Najbardziej racjonalną reakcją gmin w takich warunkach będzie zarządzanie niedoborem, a nie rozwijanie oferty. Dlatego proponuję przepis przejściowy, który przez ten okres nakazywałby uwzględniać tylko formy wsparcia realnie dostępne na obszarze danej gminy albo powiatu – żeby brak planu nie stał się samoistną podstawą odmowy skierowania do DPS.

Jest też chyba sporo wątpliwości odnośnie samej definicji deinstytucjonalizacji.

– W obecnym brzmieniu można ją zinterpretować tak, że chodzi o zastąpienie opieki instytucjonalnej wsparciem środowiskowym. To niemożliwe, instytucje nie znikną, tym bardziej, że potrzeby społeczne będą wyraźnie rosnąć w najbliższej dekadzie ze względu na demografię. Warto byłoby więc stworzyć taką definicję, która nie budziłaby wątpliwości.

Skoro przy definicjach jesteśmy, to krokiem naprzód jest nowa definicja pracy socjalnej, ale w porównaniu z propozycjami, wiele rzeczy zostało wyciętych. Słabiej wybrzmiewają w niej prawa człowieka, równe traktowanie, sprawiedliwość społeczna, antydyskryminacja, etc.

Wracając jednak do dobrych rzeczy – coś jeszcze warto, przynajmniej w pewnym stopniu – docenić?

– Dobrym kierunkiem jest kontrola jakości usług i praw osób z nich korzystających, tyle że znów jest to zbyt ogólne. Rozszerza się obowiązki wojewody, ale trzeba by dopisać, czego konkretnie ma to dotyczyć. Mamy nadzieję, że uda się to zrobić podczas konsultacji. Ogółem jednak na pewno warto bronić zwrotu ku usługom środowiskowym, planów stworzenia definicji i rozwoju takich rzeczy, jak streetworking, kręgi wsparcia, mieszkania wspomagane. Niekiedy wygląda to symbolicznie, a nie faktycznie, tym niemniej dobrze, że coś się dzieje w tym zakresie.

Może z jednej strony problem polega na tym, że to, o czym rozmawiamy nie powinno być w gestii wyłącznie jednego ministerstwa, a z drugiej nasze państwo po prostu ogółem traktuje kwestie związane z pomocą społeczną po macoszemu, przede wszystkim z nadzieją, że jakoś to będzie, byle nie kosztowało zbyt dużo?

– Rzeczywiście to, że rozmawiamy tylko o nowelizacji ustawy o pomocy społecznej jest ograniczające. Najbardziej widać to w przypadku opieki długoterminowej, ponieważ duża jej część jest też świadczona w instytucjach nadzorowanych przez Ministerstwo Zdrowia. Co ciekawe, ono definiuje deinstytucjonalizację tak, że należy rozwijać zarówno instytucje, jak i wsparcie środowiskowe. Innymi słowy, jeżeli z jednej strony wprowadza się zapisy, które mogą ograniczyć dostęp do DPS, to może być tak, że ludzie dalej będą instytucjonalizowani, tyle że w placówkach opieki zdrowotnej. Warto zresztą pamiętać, że są jeszcze prywatne placówki opieki długoterminowej, gdzie nie idzie się ze skierowania gminy, tylko podpisuje się umowę. To jest trochę regulowane przez Ministerstwo, chociaż standardy są niższe niż w DPS.

Tak czy siak w przypadku braku całościowego podejścia do deinstytucjonalizacji, jedne opcje się ogranicza, ale tym samym zasila się inne. To pokazuje brak koordynacji między ministerstwami, o których pan mówi. Widać to zresztą w przypadku ustawy o opiece długoterminowej, do której też składaliśmy uwagi w konsultacjach.

Zgadzam się też z drugim pańskim stwierdzeniem. Pomoc społeczna jest niedofinansowana, od dawna widać, że jeżeli coś się w niej dzieje, to głównie za pieniądze unijne. Powstają projekty, coś zostaje wypracowane, potem to czasem trafia do ustawodawstwa, czasem przepada. Brakuje wyraźnej wizji, a także zgody co do tego, że potrzeba sporych inwestycji, zwłaszcza w kontekście wspomnianych zmian demograficznych, mocno starzejącego się społeczeństwa. Jeżeli Ministerstwo Finansów je blokuje, to znaczy, że w naszym państwie brakuje strategicznej myśli w obszarze polityki społecznej. Widać wyraźną asymetrię: w obszarze obronności, gdzie zagrożenie ze strony Rosji jest realne, potrafimy planować wieloletnio i znajdować środki – ale w kontekście opieki długoterminowej, która dotknie w dekadę milionów ludzi, takiej determinacji nie ma.

Czy w takim razie planowane przez UE przyjęcie pierwszej Strategii przeciw ubóstwu może być szansą na stworzenie większego nacisku na nasz rząd w tym zakresie?

Toczy się dyskusja na temat Strategii i Polska jest wśród tych państw, które mniej sprzyjają jakimkolwiek zobowiązaniom. UE chce np. dać zalecenie dotyczące minimalnego dochodu, który powiązany jest z zasiłkami i świadczeniami pomocy społecznej oraz rodzinnymi. Poprzedni rząd opiniował to w taki sposób, że Unia nie powinna mieć tu nic do powiedzenia, bo mamy własne rozwiązania. Z jednej strony jestem zadowolony, że taki dokument powstaje, z drugiej obawiam się, że jego zapisy i tak będą mocno rozwodnione. Tym bardziej, że charakter strategii unijnej jest taki, że ona raczej nie przynosi żadnych twardych obowiązków. Unia ma za to inne mechanizmy, by czegoś wymagać – na przykład warunkowość funduszy spójności. To, że w 2014 roku Polska stworzyła strategię przeciwdziałania ubóstwu i wykluczeniu społecznemu, było właśnie wynikiem groźby utraty środków unijnych.

Myślę więc, że sama Strategia przeciw ubóstwu wniesie niewiele twardych mechanizmów, ale ważne, że stworzy nowy kontekst dla kolejnych programów krajowych, w których będzie trzeba uwzględniać zapisane w niej wątki. Poza wszystkim w samej UE też da się zaobserwować zwrot w kierunku kwestii zbrojeń oraz rozwijania centrów danych i sztucznej inteligencji. Strategia ma się pojawić w maju i wtedy będzie można zobaczyć, czy moje pesymistyczne przewidywania się sprawdzą.

Wszystko to brzmi trochę tak, że prawdopodobnie idą ciężkie, a może jeszcze cięższe czasy dla pomocy społecznej w Polsce…

– Może to zbyt pesymistyczne, tym bardziej, że w nowelizacji, o której rozmawiamy są dobre zapisy i kierunki, trzeba je po prostu dopracować. Z drugiej strony zbliża się 2027 rok, w którym będą wybory. Nie sądzę, by Koalicja Obywatelska obiecywała zbyt dużo w kontekście spraw socjalnych. Może więc rzeczywiście idą ciężkie czasy, bo jest duża szansa, że i świadczenia powszechne, jak 800+, i dla ubogich rodzin będą nadal zamrożone. A jeżeli coś się zatnie z rozwojem gospodarczym, dalej będzie rosnąć bezrobocie, pojawi się wyższa inflacja związana chociażby z tym, co dzieje się w cieśninie Ormuz, to wyzwań i problemów będzie o wiele więcej.

Jest to jednak gdybanie, dlatego skupmy się na razie na skonsultowaniu nowelizacji ustawy o pomocy społecznej. Mam nadzieję, że uda się wiele rzeczy poprawić, a potem nowelizacja zostanie przegłosowana. Jeżeli bowiem nie udałoby się tego zrobić i zablokowane zostałyby nawet te dobre, choć wymagające doprecyzowania, kierunki zmian, to dopiero byłaby katastrofa linii reformatorskiej w rządzie.

Dr hab. Ryszard Szarfenberg: Profesor uczelni, Uniwersytet Warszawski, specjalizuje się w zagadnieniach polityki społecznej, ekspert European Social Policy Analysis Network, EAPN Polska.