Publicystyka - ngo.pl

14 maja Senat w ramach własnej inicjatywy ustawodawczej uchwalił projekt ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych  z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (dalej ustawa COVID-19). Celem zmian jest wprowadzenie kilku rozwiązań, które były już przedmiotem postulatów organizacji (zob. m.in. OFOP TUTAJ). Z pewnością nie można ocenić ich ujemnie. Pozostaje pytanie, czy są wystarczające wobec zmieniającej się sytuacji organizacji i przewidywanego kryzysu finansowania i w efekcie działalności sektora organizacji społecznych. Tekst uchwalonego projektu ustawy dostępny jest TUTAJ.

Zmiana sprowadza się do rozszerzenia instytucji pożyczki dla przedsiębiorców z art. 15zzd ustawy COVID-19 na organizacje pozarządowe. Przy czym przy odmiennych warunkach.

Projektowanych ust. 11 i 12 zakładają, że Starosta może udzielić pożyczki organizacjom pozarządowym jak i podmiotom z art. 3 ust. 3 ustawy o pożytku w kwocie do 10 tys. zł. Przepisy, dotyczące przedsiębiorców mają być zaś stosowane odpowiednio do wniosków o pożyczki organizacji.

Założeniem jest, że we wniosku o pożyczkę organizacja będzie zawierać opis działalności statutowej ze sfery pożytku publicznego, której koszty bieżące chce pokryć z pożyczki. To bardzo ważny element projektowanej zmiany. Jednocześnie bowiem od oświadczenia organizacji, że przez 3 miesiące od otrzymania pożyczki – utrzymała opisywaną wcześniej działalność – zależy skuteczność wniosku o umorzenie takiej pożyczki. 

Trzeba podkreślić, że elementem kluczowym dla tego instrumentu jest i pozostaje stosunkowo łatwe uzyskanie umorzenia całości pożyczki. Stąd można mówić o bezzwrotnym charakterze tego wsparcia.

Szczególną sytuacją jest sytuacja organizacji pozarządowych, które prowadzą działalność gospodarczą. Projektowany ust. 13 wymaga dokonania wyboru pomiędzy pożyczką na działalność gospodarczą, a pożyczką na działalność statutową. Redakcja przepisu nie jest do końca trafna, sugerując, że organizacja ma jedynie wybrać pomiędzy pożyczką z ust. 1 a 11. Tymczasem jak wskazuje ust. 11, mamy do czynienia z tą samą pożyczką tylko dla innego celu, tj. pokrycia kosztów bieżących statutowej działalności pożytku, nie gospodarczej.

Projekt przewiduje też zmiany w art. 15zze ustawy covidowskiej. W ust.3 proponowane jest przesądzenie ustawowe sposobu wliczania dotacji ze środków publicznych do przesłanki spadku przychodów. Wskazane jest, by ujmować je wg zasady współmierności, czyli jedynie w zakresie w jakim na wybrane 2 miesiące przypadają odpowiednie wydatki z danej dotacji. 

Niestety ta przesłanka wymagałaby jeszcze zmiany poprzez wyraźne wyeliminowanie ze zliczania spadku przychodów – wartości darowizn rzeczowych, które organizacja otrzymuje na prowadzenie działalności pożytku publicznego. Abstrahuję tu od dyskusyjności adekwatności przesłanki spadku przychodów do sytuacji organizacji pozarządowych.

Projektowane wyeliminowanie ust. 8, to de facto postawienie kropki nad przysłowiowym “i”, w związku ze zmianami, której już wprowadzono w ramach kolejnych odsłon Tarczy. Aktualnie jedynym wymogiem jest bowiem utrzymanie stanowisk pracy, na które pozyskano dofinansowanie przez okres dofinansowania, co jest zasadne i ciężko to krytykować.

Zmiany w art. 15zzl to realizacji postulatów zgłaszanych od pierwszej Tarczy. W ust. 1 wprowadzono wprost odwołanie się do pojęcia należytej staranności w wykonaniu zadania publicznego (zasadnie, przyjmując, że najbliższą do umów dotacji umową z KC jest umowa zlecenia), jako przesłanki oceny czy nieefektywnego wydatku w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii – organizacja mogła uniknąć czy też nie. W sytuacji, gdy organizacja mimo zachowania należytej staranności – nie mogła uniknąć jakiegoś wydatku, którego nieefektywność była spowodowana obecną sytuacją nadzwyczajną – organ ma zaakceptować taki koszt. Intencją jest więc przesądzenie i usunięcie z przepisu aktualnej delegacji do uznania administracyjnego w tym zakresie, przy jednoczesnym dookreśleniu przesłanek, które powinny być spełnione, i w efekcie których spełnienie zbadać powinien organ. 

W ust. 2 art. 15 zzl, projektowana zmiana ma charakter pochodny do zmian w ust. 1. Znów przy jednoczesnym odwołaniu się wprost do klauzuli należytej staranności, projektodawcy chcą usunąć element niepewności dla organizacji związany z pozostawieniem uznania administracyjnego organom dotującym. Chodzi tu o zakres uznania lub nie dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, pobraną nienależnie lub w nadmiernej wysokości i podlegającą zwrotowi, w zakresie w jakim organizacja w wyniku epidemii nie była w stanie wykonać planu działań lub osiągnąć rezultatów zadania publicznego.

W art. 31zo ustawy covidowskiej projekt zakłada rozszerzenie zwolnienia ze składek na wszystkie organizacje pozarządowe i podmioty z art. 3 ust. 3 ustawy o pożytku niezależnie od ilości ubezpieczonych. Zmiana dodaje prosty ust. 3a, który przesądziłby taką formułę zwolnienia. 

Co ważne, nie jest to wyłom, a realizacja zasady równości wobec prawa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w stosunkowo podobnej sytuacji – spółdzielni socjalnych – ustawodawca zwolnił je skutecznie w aktualnym ust. 1b ze składek, właśnie bez  względu na liczbę zgłoszonych do ubezpieczeń. Stąd Senat słusznie zwrócił uwagę, iż organizacje działające w sferze zadań publicznych (pożytku publicznego) mogą i powinny zostać objęte tym samym zwolnieniem.

Można mieć dwie uwagi do tego rozwiązania. Jedna dotyczy dość niezrozumiałego dołączenia tego przepisu jako ust. 3a zamiast jako ust. 1c, tak by funkcjonalnie był ujęty tuż po spółdzielniach socjalnych (ust. 1b). Trudno bowiem upatrywać się tu związku ze zwolnieniami dla duchownych (ust. 3).

Druga uwaga dotyczy potrzeby zmiany art. 113 tzw. Tarczy 2.0 (lub 1.1. wg różnych numeracji) z dnia 16.04.2020 r. (zob. TUTAJ). Przepis ten wymaga korekty i objęcia omawianej zmiany swoim odesłaniem. Inaczej zwolnienie będzie puste, jeśli organizacje, które o nim siłą rzeczy nie mogły wiedzieć, już zapłaciły odpowiednią część składek.

Senat proponuje też usunięcie wprowadzonych w zmianach z 16.04.2020 r. ograniczeń dla regulacji komunikacji elektronicznej stowarzyszeń i fundacji, umożliwiających im głosowania i posiedzenia online (art. 10 ust. 1a-1d Prawa o stowarzyszeniach), które wyznaczały im funkcjonalność jedynie na okres epidemii i stanu zagrożenia. 

Ogólnie można ocenić ten kierunek jako słuszny. Niestety Senat nie wsłuchał się w propozycję dot. korekty regulacji komunikacji elektronicznej. Ich wnikliwa analiza oraz obecne brzmienie, przygotowywane i będące wynikiem pracy rzeczniczej z okresu pierwszej Tarczy, wskazuje na potrzebę dokonania poprawek (więcej zob. TUTAJ).

W trudnym okresie epidemii i po niej, wydaje się potrzebną proponowana w art. 5 interwencja w art. 11 ustawy o pożytku. Projekt zakłada zmianę ust. 6 i dodanie ust. 7. Następuje w nim powrót do wersji znanej sprzed lat, w której organ mógł przy spełnieniu określonych warunków, skorzystać z innych trybów dla powierzenia zadania lub wsparcia w realizacji, niż trybu konkursowe i pozakonkursowe z ustawy o pożytku. Chodzi tu głównie i zamówienia publiczne oraz tzw. zamówienia bagatelne (do wartości 30 tys. euro). 

Aktualna wersja ust. 6 wymaga wcześniejszego ogłoszenia konkursu i jego unieważnienia. Według projektu organ mógłby od razu skorzystać z ww. trybów, jeśli stwierdziłby, że współpraca może nastąpić efektywniej z perspektywy interesu publicznego w osiągnięciu celu powierzanego zadania, jednocześnie przy zachowaniu porównywalności kalkulacji kosztów i opodatkowania. 

Takie rozwiązanie uwolniło by proces współpracy przy mniejszych wartością zadaniach, od zbędnego formalizmu. Plus byłby nie tylko dla organów, organizujących współpracę, ale także dla organizacji, które realizując je w formie odpłatnej działalności pożytku – zyskałyby dużo większą swobodę gospodarowania środkami, a więc ograniczyłyby jednocześnie koszty transakcyjne obsługi zadania i jego rozliczenia. I jak wszyscy wiemy nie chodzi jedynie o koszty finansowe. Warto pamiętać, że wciąż organizacja byłaby zobligowana do dostarczenia usługi/rezultatów jakościowo na tym samym poziomie. 

Proponowany ust. 7 jest wzorowany na art. 15a z ustawy o spółdzielniach socjalnych. Ma on umożliwić organom zabezpieczenie, by wspieranie oraz powierzanie, następujące w formule zamówień bagatelnych mogło być ograniczone do jedynie organizacji pozarządowych i podmiotów z art. 3 ust. 3 ustawy o pożytku. Byłoby to zasadne, skoro mimo innego trybu wciąż mówimy o współpracy finansowej przewidzianej ustawą o pożytku, a w konkretnych sytuacjach również przyjętymi programami współpracy z organizacjami pozarządowymi.

Ostatnia z omawianych zmian z projektowanego art. 6, to zmiana, która wydaje się być już zdezaktualizowana, o ile nie byłaby wprowadzona niezwłocznie. Chodzi o przedłużenie o 30 dni z mocy ustawy wszystkich obowiązków organizacji wobec GUS z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o statystyce publicznej. To oczywiście margines problemów organizacji, ale z pewnością dla wielu osób z ngo-sów, byłby pewnym sygnałem wsparcia.

Omawiane zmiany są efektem postulatów organizacji społecznych z okresu I i II i III Tarczy. Mija więc niebawem drugi miesiąc od ich zgłoszenia przez m.in. OFOP. Warto więc podsumowując powyższe omówienie, podsumować też uwagi do projektowanych przepisów.

W zakresie dofinansowania wynagrodzeń czy pożyczek – pozostaje ważnym pytanie, czy ze względu na aktualną datę – zmiany te znajdą swój wymiar praktyczny. Jest bowiem sprawą kluczową, by w ogóle znalazły się środki finansowe na możliwość skorzystania z tych instrumentów w formule kolejnych naborów wniosków. W szczególności gdy dochodzą głosy o wyczerpaniu zapasów dotychczasowymi naborami. 

Jak wskazywałem w tekście, przy rozszerzeniu zwolnienia z ZUS, trzeba w tym momencie pomyśleć o równoczesnej zmianie w art. 113 tarczy 2.0 z 16.04.2020 r. (zob. TUTAJ), który umożliwiałby potraktować opłacone już składki jako nadpłatę.

Jest wskazanym również korekta przepisów o komunikacji elektronicznej (wygładzenie ostrych krawędzi mgły interpretacji i stosowania tych rozwiązań więcej zob. TUTAJ).

Projektowany postulat zmian w art. 11 ustawy o pożytku, oceniam pozytywnie, jednocześnie dostrzegając, że powinien być motywacją do szerzej zakrojonej interwencji legislacyjnej. Osobiście jestem zwolennikiem dalej idących zmian ram prawnych finansowania, podążając kierunkiem wyznaczonym przekonaniem, że prócz instrumentów pomocy finansowej, odpowiedzią na wyzwania dla organizacji pozarządowych, w nadchodzących czasach, powinno być uelastycznienie ram prawnych ich finansowania i organizacji majątku. Prace w tym zakresie prowadzone są w zespole przy OFOP.