Publicystyka - ngo.pl

Zacznę od dobrych rzeczy: z powodu epidemii w ostatnim miesiącu radni i radne w Poroninie zrzekli się swoich diet na rzecz zakupu środków ochrony osobistej dla miejscowych jednostek straży pożarnej, a radni gmin: Przytyk, Zduny, Nisko, Kostrzyn i Nieporęt przekazali swoje diety na zakup maseczek dla mieszkańców i służb medycznych. Radni Unisławia zrzekli się swoich diet jednogłośnie i do odwołania na rzecz pobliskiego szpitala. Przewodniczący rady tak mówił w Radiu Pik: „To też gest solidarności z tymi, którzy zostali odcięci od możliwości zarabiania pieniędzy. Chciałbym, by był to taki promyk słońca, który spowoduje, że inne samorządy czy inne jednostki będą podejmowały podobne decyzje”.

Niestety, ten promyk słońca nie dotarł do mojego rodzinnego Gorzowa Wielkopolskiego. Podczas gdy inni radni oddają swoje diety na potrzeby wspólnoty samorządowej, gorzowscy radni wyciągają ręce po pieniądze mieszkańców za „nicnierobienie”. W zeszłym tygodniu uchwalili, że jak przedłożą L4, to ich nieobecność na sesjach i komisjach będzie „usprawiedliwiona” i nic im nie zostanie potrącone z diety. 

Czuję, że w tej chwili część czytelników i czytelniczek weźmie radnych w obronę: że przecież to nie ich wina że zachorowali, że przecież obiektywnie nie mogli być na sesji, itp. W porządku, ale czy ja piszę o winie i o karaniu radnych? Nie, ponieważ potrącenie z diety nie jest karą, a zwykłym, neutralnym odzwierciedleniem faktu.

Czym jest dieta? Wielu radnych utożsamiło ją z wynagrodzeniem albo co gorsza – z „należy mi się, bo jestem radnym”. Otóż nie. Sądy mówią wyraźnie:

A ponieważ nie lubię gołosłowności, dlatego na końcu tekstu znajdziecie „the best off” z wyroków i rozstrzygnięć wojewodów*. Czyli panuje prawny consensus co do tego, że dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę, nie jest też uhonorowaniem osoby radnego, comiesięczną nagrodą wypłacaną przez 5 lat za zdobycie głosów w wyborach. Dieta nie „należy się” radnemu z automatu – dieta jest REKOMPENSATĄ [wyróżnienie od autorki] za utracony zarobek lub inne potencjalne korzyści w czasie, który radny i radna poświęca na działalność na rzecz wspólnoty samorządowej, tj. na:
– obecność na sesjach rady gminy,
– obecność na posiedzeniach komisji
– wykonywanie innych obowiązków związanych z pełnieniem społecznej roli radnego/radnej.  

Przypomnę, że obowiązek uczestniczenia w sesji i komisjach jest obowiązkiem wprost wskazanym w ustawie o samorządzie gminnym i bezdyskusyjnie i bezsprzecznie wiąże się z wykonywaniem mandatu: Art. 24. 1. „Radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany”. Analogiczne uregulowania dotyczą radnych wojewódzkich i powiatowych.

W niedawnym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Lubuski podkreślił: "osoba pełniąca tę funkcję ma prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze SPRAWOWANIEM tej funkcji, a nie z tytułu samego BYCIA taką osobą. Jeżeli radny w czasie swojej nieobecności podczas prac rady lub jej organów, nie wykonuje innych czynności związanych z pełnieniem mandatu, to nie powinien otrzymać z tego tytułu diety, chociażby ta nieobecność była usprawiedliwiona” [wyróżnienia od autorki].

Z dietą większość z nas miała do czynienia. Kiedy jedziemy w podróż służbową, dostajemy właśnie dietę, czyli rekompensatę za wydatki na jedzenie, poczynione w podróży. Prawnie i słownikowo – znaczenie tego słowa jest to samo. I teraz zbadajmy logicznie: czy jeśli z powodu nagłej gorączki nie pojedziemy w służbową podróż, to żądamy, by pracodawca i tak nam wypłacił dietę? Oczywiście że nie, to absurd. Dlaczego zatem radni w takiej właśnie sytuacji, wyciągają rękę po nasze – mieszkańców i mieszkanek pieniądze? I dlaczego my mamy taką zgodę na to, by w takiej sytuacji dietę radnym wypłacić? W obu przypadkach, podróży czy udziału w sesji, dieta jest tym samym: świadczeniem kompensacyjnym.

Per analogiam: radny, nie idąc na sesję z powodu choroby, również nie dostaje diety, natomiast wynagrodzenia nie dostaje z oczywistych względów –  bycie radnym to działalność społeczna (można roboczo porównać do wolontariatu), więc czy zdrów, czy chory, czy na sesji, czy w łóżku – wynagrodzenia nie dostaje. Dieta nie jest świadczeniem chorobowym ani socjalnym i należy się tylko jako rekompensata za czas, w którym radny realnie wykonuje mandat, tak samo jak dieta w podróży należy się wtedy, gdy w nią pojedziemy. 

Potrącenie z diety nie jest „karą za nieobecność”, której można „uniknąć” usprawiedliwieniem przez L4. Udział w pracach Rady Miasta to wszak nie szkoła, tylko działalność społeczna. Potrącenie z diety jest neutralnym, obiektywnym odzwierciedleniem faktu: nie będąc na sesji, radni i radne nie zajmują się sprawami miasta, czyli nie wykonują w tym czasie mandatu, a zatem mieszkańcy nie mają im czego rekompensować. Nie ma to znaczenia, czy nie mogą go wykonywać z powodu choroby, czy z powodu pracy czy wakacji – liczy się tylko fakt, że po prostu nie mają obiektywnie możliwości go wykonywać – a tylko za wykonywanie mandatu [wyróżnienie od autorki], a nie za sam fakt bycia radnym, przysługuje dieta.

Na chorobie jednak nie koniec. W miesiącach wakacyjnych, kiedy nie odbywają się sesje, a także obecnie w niektórych gminach, w których rady nie pracowały z powodu epidemii, radni również nie mogą otrzymywać diet (obecnie debatują nad tym radni w Bełchatowie, mam nadzieję że ten felieton wróci debatę na odpowiednie tory). Rzeczywistość w wielu samorządach jest inna. Czy u Was także? – jako mieszkańcy możecie o to zapytać, wysyłając e-mail do urzędu, a potem wniosek o zwrot nienależnie wypłaconych diet. Co więcej, wiceprzewodniczący rady miasta czy komisji, jeśli nie wykonują żadnych zadań podczas posiedzeń, tylko siedzą jako „rezerwowi” na wszelki wypadek, to powinni dostać taką samą dietę jak inni radni. Niestety, panuje bezprawny zwyczaj, że w wielu gminach wiceprzewodniczący rady i komisji dostają więcej niż inni radni za samo bycie wybranym na tę funkcję i siedzenie obok przewodniczącego, nie wykonując podczas sesji żadnych uzasadniających wyższą dietę zadań. Dlaczego jest to niezgodne z prawem? 

Pięknie wyjaśnili to sędziowie: Wiesław Morys, Beata Kalaga-Gajewska i Teresa Kurcyusz-Furmanik w wyroku gliwickiego sądu administracyjnego, którego nie sposób tu nie przytoczyć: „Kolejną niezwykle istotną zasadą wynikającą wprost z Konstytucji RP jest zasada równości wobec prawa określona w jej art. 32. Najbardziej generalne sformułowanie tej zasady znalazło wyraz w stwierdzeniu, iż wszyscy są wobec prawa równi. Oznacza to prawo do równego traktowania przez władze publiczne, której to zasady władze muszą przestrzegać. Jednakże z tej generalnej zasady wynika także zakaz stosowania dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym. Dyskryminacji tego rodzaju nie mogą usprawiedliwiać żadne przepisy i żadne przyczyny. Od zasady równości Konstytucja nie zna żadnych odstępstw i wyjątków”. 

W tłumaczeniu na nasze: wszyscy radni są równi. Jeżeli podczas sesji czy komisji pewni radni (wyznaczeni do tego przewodniczący i wiceprzewodniczący) wykonują dodatkowe obowiązki, to za wykonywanie tych zadań powinni mieć wyższą dietę. Ale nie za samo BYCIE [wyróżnienie od autorki] wiceprzewodniczącym (w wariantach: za bycie chorym przewodniczącym, czy bycie wiceprzewodniczącym na wakacjach).

Czyli z góry przyjmują stałą kwotę mającą wpłynąć na konto, i od niej są dla przyzwoitości jakieś potrącenia, od których jednak ustalają liczne wyjątki. Mają prawo do ustalenia wypłaty diety w formie miesięcznego ryczałtu, ale widać, że taki system psuje radnych i powoduje, że uznają, że np. 2 tysiące co miesiąc im się po prostu należą. A wystarczyłoby, aby rada gminy, powiatu czy województwa ustaliła jasne i wymierne, uzależnione od faktycznej aktywności zasady: za udział w sesji – dieta w wysokości x zł, za udział w komisji - y zł, za wykonywanie zadań jako przewodniczący/wiceprzewodniczący – dodatkowo z zł (uwzględnić powinno się również czas na przygotowanie do posiedzeń, tj. analizę uchwał. Wszyscy jednak i tak możemy wskazać takich radnych, o których wiadomo, że nie kalają projektów uchwał swym spojrzeniem, tylko głosują, jak im każą). Suma diet – wynika to z ustawy – nie może przekroczyć określonych kwot. Warto określić także ryczałtem rekompensatę za działalność poza sesjami, np. czas dyżurów i spotkań z mieszkańcami i wyrównanie wydatków za telefon czy materiały biurowe.

Taki system wydaje się bardziej przejrzysty, uczciwy i… motywujący radnych, ukierunkowanych na profity pieniężne, do realnego wykonywania funkcji. A najlepiej – gdyby zasady przysługiwania diet zostały ustanowione tak samo dla wszystkich samorządów na poziomie ustawy/rozporządzenia. Chorą jest sytuacja, kiedy radni sami decydują o pieniądzach dla siebie, a zachłanność często wygrywa z przyzwoitością i praworządnością.

Omawiając kwestię diet, nie sposób przemilczeć pewnego szkodliwego wyroku. W oceanie orzeczeń sądów, dotyczących diet (z których „the best off” cytuję na końcu), istnieje jedna czarna owca, wydana przez sąd administracyjny w Bydgoszczy. Sędziowie: Elżbieta Piechowiak. Anna Klotz, Jarosław Wichrowski przytoczyli te same, słuszne argumenty dotyczące diet, co inne sądy, jednak wysnuli z nich zadziwiający wniosek: że jak radny okaże zaświadczenie lekarskie, to dieta się należy, i do tego jeszcze przypisał przewodniczącemu Rady niezgodne z przepisami kompetencje. Dla porównania – to tak, jakby ktoś przez godzinę snuł słuszny wywód, że Tatry są częścią Karpat, a we wnioskach podsumował: „no więc Rysy leżą w Alpach”. Niestety, osoba skarżąca nie wniosła skargi do Naczelnego Sądy Administracyjnego (a wygraną miałaby w kieszeni), w związku z czym ten absurdalny wyrok stal się prawomocny, i mamy taką czarną owcę buszującą w orzecznictwie.

Radni z obozu władzy i PiS byli za, dlatego uchwała przeszła. Jednak barwy polityczne w tej kwestii nie mają znaczenia: w Jeleniej Górze radni PiS przy podobnej uchwale zagłosowali przeciw. 

A ja mam nadzieję, że niebawem gorzowskim zapisom uważnie przyjrzy się wojewoda i stwierdzi ich nieważność.

* - Należy wyraźnie podkreślić, że wykonywanie mandatu radnego czy pełnienie funkcji sołtysa nie następuje w ramach stosunku pracy, są to bowiem funkcje pełnione społecznie i dla dobra lokalnego społeczeństwa. Nie można pomijać tego, że dieta ma stanowić wyłącznie ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakie radny czy sołtys nie uzyskuje w związku z wykonywaniem swego mandatu. (II OSK 2794/16);

- Funkcja radnego jest wykonywana społecznie. Celem diety jest rekompensowanie radnemu wynagrodzenia utraconego z powodu nieobecności w pracy. Ma też służyć pokryciu innych wydatków związanych z wykonywanym mandatem, jak rachunki telefoniczne czy zakup materiałów biurowych ( IV SA/Gl 373/09);

- Powód nieobecności sołtysa na sesji jest nieistotny z punktu widzenia charakteru diety jako świadczenia kompensacyjnego. W momencie gdy sołtys jest niezdolny do pracy lub przebywa w szpitalu nie ponosi bowiem kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Tożsama sytuacja występuje w przypadku niezwoływania żadnej sesji w ciągu miesiąca (PNIK-I.4131.456.2019);

- Uznanie więc, że nieobecnością usprawiedliwioną, która nie powoduje utraty prawa do diety, jest nieobecność z tytułu czasowej niezdolności do pracy wskutek choroby, powoduje, że dieta traci charakter rekompensacyjny z tytułu utraconego wynagrodzenia ( NPII.4131.1.458.2019);

- Wskazać należy, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym  (II OSK 406/14);

- wyraz "dieta" należy rozumieć natomiast jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Jego istota sprowadza się do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji.  Podkreślenia wymaga to, że uprawnienie rady gminy do przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie na takich, które respektują prawo. Jednocześnie z zasady samodzielności organów w tym zakresie, nie wynika dowolność ustaleń, co do przyznawania diet oraz kosztów podróży. Zasady, o których mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g., winny zostać określone w uchwale rady gminy i być zgodne z prawem oraz respektować między innymi art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.(II SA/Op 316/13);

- diety należą się radnemu za uczestnictwo w pracach organów powiatu a nie z tytułu samego faktu bycia radnym. Jeżeli radny nie wypełnia obowiązku udziału w pracach organów powiatu np. z powodu nieobecności, to diety mu nie przysługują. Taka interpretacja wynika, zdaniem Sądu, z istoty pojęcia "dieta". Jest to, bowiem, świadczenie pieniężne stanowiące rekompensatę utraconych zarobków bądź wyrównania wydatków lub strat spowodowanych pełnieniem funkcji radnego a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym ( II SA/Bk 14/17);

- Zgodnie z regulacją zawartą w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym radnemu przysługuje dieta na zasadach ustalonych przez radę gminy. Prawo radnego do diety wynika zatem wprost z przepisów ustawy i jest obligatoryjne. Nie zmienia tego fakt, że funkcja radnego jest wykonywana społecznie. Celem diety jest rekompensowanie radnemu wynagrodzenia utraconego z powodu nieobecności w pracy. W okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim radny nie realizuje swoich obowiązków, a tym samym nie ponosi również związanych z tym koszów. Rada posiada uprawnienie do określenia w uchwale, czy radnym przysługuje dieta wypłacana za każde posiedzenie rady czy komisji, czy dieta ryczałtowa, wypłacana np. miesięcznie. W uchwale takiej można zawrzeć zapisy dotyczące zasad obniżania radnym diet, np. za nieusprawiedliwioną nieobecność na sesji. Podkreślić jednak należy, że uprawnienie przyznawania przedmiotowych świadczeń (diet oraz zwrotu kosztów podróży) nie może odbywać się według dowolnych reguł, lecz jedynie takich, które respektują obowiązujące prawo (IV SA/Gl 373/09).

Alina Czyżewska – z zawodu aktorka. Członkini Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, współzałożycielka ruchu miejskiego Ludzie dla Miasta w rodzinnym Gorzowie Wielkopolskim. Pisze, interweniuje w sytuacjach nadużywania władzy przez organy władzy, wspiera obywateli i obywatelki. Fanka ustawy o dostępie do informacji publicznej.