Publicystyka - ngo.pl

Dyskusja - jak nie my to kto, jak nie teraz to kiedy? O potrzebie unormowania podstawowych zasad działania organizacji pozarządowych mówiliśmy w ramach #prosteNGO od samego powstania portalu. Wskazywaliśmy na „Konstytucje dla biznesu” czy „Kodeks spółek handlowych” jako na przykłady, które mogą być punktem odniesienia do myślenia o takich rozwiązaniach. W końcu zleciliśmy ekspertyzę prawną (Kliknij), która miała być punktem wyjścia do dyskusji. I taka dyskusja się rozpoczęła – por. np. Piotr Frączak „Nowe, jedno prawo dla NGO?” (Kliknij) czy Adela Gąsiorowska „Nowe prawo dla NGO: nie jeden, ale dwa akty” (Kliknij). Powstał nawet Zespół do spraw ogólnych i norm generalnych oraz prawa ustrojowego NGO przy Grupie ds. uproszczeń prawnych dla organizacji pozarządowych (teraz temat przejęty przez inny zespół i procedowany).

Równocześnie dyskusja na temat dużej nowelizacji (por. Wybrane postulaty zmian w ustawie o działalności publicznego i wolontariacie dyskutowane na Radzie Działalności Pożytku Publicznego (Kliknij) wyraźnie pokazują na konieczność zmian i to w dwu obszarach: zarówno wszystkich organizacji jak i działalności pożytku publicznego. Warto więc podjąć na nowo dyskusję nie tylko wśród ekspertów, ale i szerzej.

Poniżej próba zarysowania zakresu, jaki mógłby obejmować kodeks organizacji pozarządowych. To na razie zbiór luźnych myśli, ale… jak pewnie niektórzy pamiętają, od takich ogólnych tez zaczęła się praca nad dużą nowelizacją ustawy Prawo o stowarzyszeniach, która doprowadziła do oczekiwanych (choć nie wszystkich) zmian w ustawie w 2015 roku.

W ekspertyzie, wspomnianej wyżej, wiele miejsca poświęcono kwestii czy ma to być kodeks czy prawo. Rozumiem kwestie prawne, ale z punktu odbioru społecznego, słowo kodeks podkreśla odrębność tego aktu od innych praw. Lepiej też obrazuje jego treść. Tak jak obok kodeksu spółek handlowych mamy ustawę o prowadzeniu działalności gospodarczej, tak zrozumiałe jest, że obok kodeksu organizacji pozarządowych możemy mieć ustawę o prowadzeniu działalności pożytku publicznego. Dlatego będę się posługiwał pojęciem kodeksu. To co wydaje się najważniejsze w tej chwili to uzgodnienie czym kodeks ma się zajmować. Poniżej kilka propozycji pisanych z perspektywy przekonania, że kodeks powinien upraszczać system prawny wprowadzając podstawową zmianę w systemie prawnym poprzez ujednolicone patrzenie na organizacje pozarządowe - rozpoczynając tym samym całościową reformę. 

Poniżej 10 punktów, które mogłyby się znaleźć w planowanym kodeksie.

1. Definicja organizacji pozarządowej (społecznej)

Pytaniem podstawowym jest czy pozostawić w systemie prawnym rozdzielenie organizacji pozarządowej od organizacji społecznej, organizacji społeczeństwa obywatelskiego, podmiotu ekonomii społecznej? Co zrobić z różnego rodzaju organizacjami specjalistycznymi (np. organizacje ekologiczne, organizacje konsumenckie)? Jednak niezależnie od tych wątpliwości pewne jest, że definicja organizacji pozarządowych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest niefunkcjonalna. Z jednej strony jest zbyt rozszerzająca (np. o związki zawodowe i partie polityczne) z drugiej sugeruje ich zawężenie do organizacji prowadzących szeroko rozumianą działalność pożytku publicznego rozumianą jako realizację zadań publicznych (Kliknij). Brak jasnej definicji jest coraz częściej krytykowana tak w Polsce jak i Unii Europejskiej.

2. Podstawowe zasady działania

Konieczne byłoby doprecyzowanie kilku pojęć określających istotę działania organizacji pozarządowych, takich jak „działalność nie dla zysku” „niezależność i samorządność organizacji”, „obywatelskość/oddolność organizacji”. Powinno też znaleźć się rozróżnienie czym są koszty działalności statutowej w odróżnieniu od kosztów uzyskania przychodów.

3. Rejestracja i rozwiązanie/likwidacja

Organizacje pozarządowe posiadające osobowość prawną powinny być zarejestrowane w KRS. Przeznaczenie majątku po likwidacji powinno iść tylko na cele społeczne. Przyczyny rozwiązania (uchwała, decyzja sądu, brak organów). Procedura likwidacji / „upadłość” organizacji.

4. Podział na organizacje założycielskie i członkowskie

Organizacje pozarządowe powstałe na podstawie tej ustawy (spółki non-profit”) i ustaw szczegółowych (np. ustawa prawo o stowarzyszeniach czy ustawa o fundacjach) powinny być podzielone na dwie kategorie zrzeszenia (demokratyczne) i założycielskie (kapitałowe). System nadzoru, odpowiedzialności władz, praw członków oraz założycieli (fundatorów) powinien określać specyfikę tych osób prawnych, zgodnie z zasadą obowiązki za przywileje.

Organizacje osobowe (członkowskie = zrzeszenia)
Ustawa powinna wskazywać na rozróżnienie kilku typów zrzeszeń np:

• organizacje obywatelskie, oparte głównie na własnych zasobach (zaangażowanie członków i wpłaty własne)
• organizacje samopomocowe
• organizacje realizujące usługi publiczne
• organizacje masowego członkostwa.

Organizacje zakładowe (kapitałowe)
Ustawa powinna wskazywać na rozróżnienie kilku typów organizacji „zakładowych” np:

• fundacje oparte o własny kapitał
• fundacje korporacyjne
• fundacje rodzinne (?)
• spółki „nonprofit” (nowa forma, która mogłaby być wprowadzona tą ustawą – patrz załącznik na końcu artykułu).

5. Majątek i finanse

Majątek organizacji (źródła: składki, darowizny, spadki, działalność, dotacje). Zakaz podziału zysku między członków. Obowiązek i sposób prowadzenia rachunkowości w tym zapisy dot. UEPiK. Sprawozdania finansowe i merytoryczne. Kontrola (ograniczenie ilości kontroli) i samokontrola (związki rewizyjne/federacje).

6. Odpowiedzialność władz organizacji i uprawnienia członków i założycieli

Odpowiedzialność członków organów (np. wobec organizacji, członków (założycieli/fundatorów, wierzycieli). Obowiązki organów kontroli i nadzoru i ich współodpowiedzialność. Odpowiedzialność cywilna i karna członków władz. Zakazy pełnienia funkcji jak w spółkach. Prawa członków, założycieli/fundatorów np. do zaskarżania decyzji.

7. Związki i federacje organizacji

Związek organizacji pozarządowych jako federacja. Reprezentatywność federacji. Powołanie Rady Dialogu Obywatelskiego.

8. Przekształcenia, łączenie i podział

Przekształcenie organizacji pozarządowych w organizacje pozarządowe innego typu. Łączenie i podział organizacji.

9. Działalność statutowa i gospodarcza

Dookreślenie rozdziału między działalnością statutową i gospodarczą.

10. Wolontariat i praca społeczna

Przeniesienie, ale uzupełnione o konieczne poprawki, rozdziału o wolontariacie z UDPPiW.

Czy kodeks wchłonąłby ustawy o stowarzyszeniach i fundacjach? Pewnie powinien, ale przy oporze ze strony zainteresowanych (przyzwyczajonych do swoich ustaw i do wypracowanej praktyki) może być to trudne. Na pewno kodeks wyjąłby z ustawy o pożytku wszystkie zapisy (łącznie z definicjami) dotyczące wszystkich organizacji, a nie działalności pożytku. Powyższe 10 punktów jest wkładem w dyskusję, a nie jakimkolwiek przesądzeniem o kierunkach zmian. Jednak rozdzielenie ustawy o pożytku od prawa dla organizacji pozarządowych byłaby próbą naprawienia błędu w ustawie „pożytkowej”. Błędu, który był wykazywany w zasadzie od samego początku obowiązywania ustawy (por. Kliknij).

Fragment tekstu Piotr Frączak "Kilka słów o instytucji fundacji" zamieszczonego w publikacji: Magdalena Szafranek, Szymon Wójcik „W poszukiwaniu perpetuum mobile Dobre prawo dla trzeciego sektora” (Kliknij).

Jak wspomniałem na wstępie, przekonanie, że „należy poszukiwać innych form, które będą odróżniać się zarówno od stowarzyszenia (brak członków), jak i fundacji (brak kapitału) i przyjmować formy np. przedsiębiorstwa społecznego czy instytucji pozarządowej” towarzyszy dyskusjom w sektorze od dawna. W obszarze ekonomii społecznej powstała zresztą swoista proteza takiej formy. Oto w ustawie o pożytku w art. 3 pkt 3 ust. 4 dopuszcza się do działalności pożytku publicznego „spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością […], które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników”. Dla tych spółek używa się potocznie określenia „spółki non profit”, choć zasada non profit jest tu zapisana jedynie w statucie spółek i tym samym może być w każdej chwili – wolą udziałowców lub akcjonariuszy – zlikwidowana. Nie są one też organizacjami pozarządowymi, dlatego należy je traktować jako swoiste protezy i, być może, docelowo zlikwidować.

W zamian można by pomyśleć o nowej formie prawnej, która „lepiej odpowie na zróżnicowane potrzeby trzeciego sektora”. Taką formą według Kisilowskiego jest instytucja oparta „na schemacie podobnym do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, czyli spółki z udziałowcami”. Miałaby ona pełnić funkcję wentylu bezpieczeństwa, elastycznej formy „korporacyjnej osoby prawnej, która mogłaby okazać się atrakcyjna dla wielu typów »specjalistycznych« organizacji pozarządowych”. Dawałaby możliwość swobodnego dookreślania celów działalności społecznej w zależności od potrzeb i decyzji aktualnych udziałowców, a „[n]iewielkie wymagania w zakresie minimalnego kapitału, a także możliwość przenoszenia
udziałów wyłącznie w drodze darowizny albo po cenie minimalnej, sprawiałyby, że udziały byłyby w istocie wyłącznie instrumentem do elastycznego kształtowania podziału władzy (i odpowiedzialności) w spółkach, zgodnie z potrzebami założycieli”. Różniłyby się tym od struktur opartych na „wiecznych” zarządach „poszerzanych w drodze kooptacji”, które w istocie mają dbać przede wszystkim o majątek i realizację celów wyznaczonych przez fundatora.