Publicystyka - ngo.pl

W kontekście słusznego, jak się wydaje, postulatu utworzenia podstawowego aktu prawnego regulującego kompleksowo działanie organizacji pozarządowych pojawia się kilka istotnych dylematów (zobacz m.in. JEDNA ustawa dla NGO oraz Nowe, proste prawo dla NGO – dylematy). Jednym z nich jest rozstrzygnięcie, jak powinno być usystematyzowane nowe prawo i jaką formę powinno przybrać.

Biorąc pod uwagę wartości leżące u podstaw prawa NGO warto rozważyć utworzenie nie jednego, a dwóch aktów - pierwszego odzwierciedlającego założenie, że obywatelom należy zapewnić możliwość realizacji wolności zrzeszania się oraz drugiego - uznającego, że zrzeszenia te występują względem państwa w roli organizacji pozarządowych.

Jak wskazują autorzy i autorki Ekspertyzy, ustawy wyczerpująco regulujące obszerną dziedzinę określonych spraw powinny mieć formę “kodeksu” albo “prawa”. Różnicą pomiędzy tymi formami jest zaś to, że kodeks określa ustawę “dotyczącą działów prawa wyróżnianych w sposób tradycyjny”, a prawo - ustawę regulującą daną dziedzinę za pomocą przepisów należących do różnych gałęzi prawa. Jednocześnie z uwagi na to, że przepisy dotyczące działalności społecznej są właściwe dla różnych gałęzi prawa (głównie cywilnego i administracyjnego), autorzy i autorki ekspertyzy skłaniają się do przyjęcia “prawa”, a nie “kodeksu” organizacji.

Wybór ten nie jest jednak tak oczywisty. Po pierwsze, warto sprawdzić, jak ustawodawca uregulował inne niż działalność społeczna obszary, w których przepisy prawa cywilnego przeplatają się z przepisami administracyjnymi. Przykładowo, regulacja działalności gospodarczej, w tym prawa i obowiązki przedsiębiorców oraz zadania organów władzy publicznej, znajdują się w Prawie przedsiębiorców. Przepisy regulujące ustrój osób prawnych mogących być przedsiębiorcami znajdują się zaś w odrębnych aktach prawnych (m.in. Kodeksie spółek handlowych i Prawie spółdzielczym). 

Podobny model zastosowano w odniesieniu do działalności bankowej - zasady prowadzenia działalności bankowej i nadzoru nad nią są określone w ustawie Prawo bankowe, a przepisy ustrojowe podmiotów pozapaństwowych prowadzących tę działalność - w Kodeksie spółek handlowych i Prawie spółdzielczym. Inaczej uregulowano natomiast dziedzinę szkolnictwa wyższego - zarówno przepisy administracyjne z tego obszaru, jak i przepisy ustrojowe dotyczące uczelni znajdują się w jednej ustawie - Prawie o szkolnictwie wyższym.

Należy zatem zastanowić się, jaką “dziedzinę spraw” regulują przepisy dotyczące działalności społecznej. W zakresie prawa cywilnego będzie to ustrój zrzeszeń i fundacji - obecnie określony przepisami prawa o stowarzyszeniach i ustawy o fundacjach oraz niektórymi przepisami ustaw szczególnych. W zakresie prawa administracyjnego - prawa i obowiązki przysługujące zrzeszeniom i fundacjom, które ustawodawca uznaje za organizacje pozarządowe oraz zasady i formy ich współpracy z organami administracji publicznej. Regulacja administracyjna stanowi zatem instrument polityki państwa względem podmiotów mieszczących się w definicji organizacji pozarządowej.

W tym kontekście, przyjęcie podstawowego aktu w formie “prawa organizacji pozarządowych” zawierającego zarówno przepisy cywilnoprawne, jak i administracyjnoprawne jest niekoniecznie słusznym kierunkiem. Centralną rolę w nim zajmowałoby bowiem pojęcie “organizacji pozarządowej”, a więc podmiotu zdefiniowanego w prawie w celu określenia jego roli w relacjach z państwem. Zrzeszenia, których ustrój regulowałyby przepisy “Prawa” byłyby zatem w pewnym sensie systemowo podporządkowane tej roli. To zaś byłoby sprzeczne z założeniem, iż pierwotną funkcją organizacji społecznych jest realizacja wolności zrzeszania się, a wtórną - współpraca z władzą publiczną. Co więcej mogłoby to prowadzić do pogłębienia obecnie istniejącego problemu traktowania przez władzę publiczną organizacji pozarządowych jako usługodawców państwa.

Zapewne jest możliwe także zawarcie przepisów prawa cywilnego i administracyjnego w jednym akcie w sposób, który podkreślałby prymat tworzenia i działania zrzeszeń i fundacji nad prowadzeniem przez nie działalności jako organizacje pozarządowe. Niemniej jednak prostszym rozwiązaniem wydaje się opisanie tych obszarów w dwóch różnych aktach prawnych, z których pierwszy koncentrował się na szczegółowej regulacji realizacji wolności zrzeszania się, a drugi - na działaniu organizacji pozarządowych i ich relacjach z państwem.

Innym argumentem przemawiającym za tym rozwiązaniem jest to, iż obecnie przepisy administracyjnego prawa organizacji pozarządowych stosuje się także do osób prawnych, których ustrój prawdopodobnie nie byłby regulowany przepisami aktu podstawowego (m.in. określonych spółek kapitałowych, spółdzielni socjalnych i partii politycznych). Zamiast umieszczania przepisów administracyjnoprawnych i cywilnoprawnych w jednym akcie, trafniejsze systemowo byłoby więc zawarcie w ustawie administracyjnej odesłania do ustawy regulującej kompleksowo ustrój zrzeszeń (tak jak Prawo przedsiębiorców odsyła do KSH i Prawa spółdzielczego).

Warto zatem rozważyć utworzenie dwóch podstawowych aktów regulujących funkcjonowanie organizacji pozarządowych: kodeksu zrzeszeń i fundacji oraz prawa organizacji pozarządowych.

Pierwszy - analogicznie do KSH - zawierałby przepisy regulujące ustrój zrzeszeń i fundacji oraz jedynie te kompetencje organów władzy publicznej, które dotyczyłyby rejestracji i nadzoru nad funkcjonowaniem tych organizacji w sferze cywilnoprawnej (tak, jak obecnie w Prawie o stowarzyszeniach i ustawie o fundacjach). Pewnym wyzwaniem byłoby określenie, które zrzeszenia podlegałyby regulacji kodeksowej, a które powinny być regulowane odrębnymi przepisami. Ujednolicenia wymagałaby na pewno regulacja “klasycznych” zrzeszeń - stowarzyszeń, kół gospodyń wiejskich i klubów sportowych - oraz fundacji. Poza regulacją kodeksową powinny z kolei raczej pozostać zrzeszenia o specyficznych celach - spółdzielnie i spółdzielnie socjalne, partie polityczne oraz związki zawodowe i organizacje pracodawców.

Drugi akt - analogicznie do Prawa przedsiębiorców - zawierałby przepisy dotyczące działalności organizacji pozarządowych i polityki państwa wobec tych organizacji. Co za tym idzie, formułowałby także definicję organizacji pozarządowej. Co istotne, zakres podmiotowy tej ustawy nie musiałby się ograniczać jedynie do zrzeszeń “kodeksowych”, ale mógłby obejmować także np. spółdzielnie socjalne, czy spółki non profit. Być może ustawa mogłaby także rozpoznawać istnienie grup nieformalnych, które również powinny być uwzględnione w polityce państwa. Zakres przedmiotowy obejmowałby zaś w szczególności regulację zawartą obecnie w przepisach UDPPiW oraz przepisy “rozsiane” po innych ustawach administracyjnych.

Na te dwie role można by następnie “nakładać” kolejne role, w jakich organizacje występują realizując określone polityki państwa, wiążące się z określonymi prawami i obowiązkami administracyjnymi (np. statusy OPP, podmiotu ekonomii społecznej, OSP, KGW, czy klubu sportowego). Wówczas, cele tych polityk publicznych byłyby osiągane przez państwo nie poprzez ograniczanie swobody kształtowania ustroju zrzeszeń i fundacji, ale poprzez stosowanie instrumentów administracyjnych określonych w “prawie organizacji pozarządowych” i przepisach regulujących uzyskiwanie takich statusów.