Perspektywa finansowa UE 2021-2027: Najlepsze byłoby podjęcie zorganizowanych działań
Komisja Europejska wystąpiła do polskiego rządu i wszystkich marszałków przypominając o obowiązku uwzględnienia partnerów społecznych w tworzeniu umowy partnerstwa, a potem programów i domagając się odpowiedzi na kilkanaście szczegółowych pytań dotyczących tego, jak polskie władze ten obowiązek realizują – z Filipem Skawińskim z Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce rozmawiamy o procesie konsultacji umowy partnerstwa w Polsce.
Magda Dobranowska-Wittels: – W Polsce rozpoczęły się konsultacje Umowy partnerstwa. Przebiegają w trudnych, pandemicznych warunkach, ale są przykłady, że tego typu procesy były organizowane bardziej – powiedzmy - interaktywnie. Czy Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej monitoruje proces powstawania tego dokumentu i jego konsultacji?
Filip Skawiński, Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce: – Naszą ogólną misją jest pośredniczenie w kontaktach między polskimi instytucjami, firmami, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego a urzędnikami Komisji Europejskiej w Brukseli. Działamy tam, gdzie to pośrednictwo jest potrzebne. Przy poprzednich Umowach Partnerstwa lub jej odpowiednikach nie angażowaliśmy się w ogóle, bo nie było takiej potrzeby. Po stronie Komisji Europejskiej jest wyspecjalizowany, kilkunastoosobowy Wydział do spraw funduszy unijnych w Polsce. Pracują tam osoby, które mają stałe robocze kontakty z polskimi instytucjami. W tym roku jednak dostaliśmy od organizacji pozarządowych sporo sygnałów o tym, że uwzględnianie tych organizacji jako partnerów w czasie negocjowania umowy – nomen omen – partnerstwa jest niezadowalające. Przedstawicielstwo odbiera te sygnały i przekazuje do Brukseli.
I jak Państwo oceniają te sygnały? Czy rzeczywiście coś jest nie w porządku?
– Staramy się nie oceniać zbyt pochopnie, natomiast istotny jest sam fakt, że te głosy są i to z różnych organizacji. To wskazuje, że problem istnieje i pierwsze reakcje naszych kolegów w Brukseli to potwierdzają. Do nich takie sygnały też dotarły.
Wszystko to razem wywołało określony efekt: Komisja Europejska wystąpiła 4 lutego 2021 r. z pismem do polskiego rządu i wszystkich marszałków przypominając o obowiązku uwzględnienia partnerów społecznych w tworzeniu Umowy Partnerstwa i potem szczegółowych programów i domagając się odpowiedzi na kilkanaście szczegółowych pytań dotyczących tego, jak polskie władze ten obowiązek realizują. Chodzi o to, żeby lepiej zdiagnozować problem.
A co to są za nieprawidłowości?
– Realizowanie zasady partnerstwa można sobie wyobrazić lepiej niż w taki sposób, że umowa partnerstwa jest przygotowana właściwie w zaawansowanej postaci przez rząd i później tylko pokazywana w czasie konsultacji regionalnych różnym partnerom. Osobiście uważam, że powinny się także odbyć konsultacje horyzontalne z poszczególnymi grupami, a nie tylko regionalne. Nie mówiąc już o tym, że wybrany sposób konsultacji wydaje się niewiele wnosić, ponieważ partnerzy mogą wyrazić opinie poprzez formularz kontaktowy na stronie. To mało interaktywna forma komunikacji. Jest ryzyko, że proces konsultacji będzie płytki czy wręcz pozorny.
Czy to są sygnały, które płyną tylko ze strony organizacji społeczeństwa obywatelskiego, czy także od pozostałych partnerów społecznych, biznesu, samorządów?
– Mamy na razie sygnały tylko od organizacji pozarządowych, ale z różnych dziedzin. Wiem też, że bezpośrednio do Brukseli do Komisji Europejskiej napisały niektóre samorządy.
Jak ten proces wzorcowo powinien wyglądać według Komisji? Czy są jakieś zalecenia w tym zakresie?
– Jest szczegółowy dokument opracowany przez Komisję pod nazwą „Kodeks postępowania w zakresie partnerstwa w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych”. On podkreśla, jak ważna jest Umowa partnerstwa i wskazuje między innymi, że partnerzy powinni być z różnych dziedzin, typów organizacji i regionów. Mówi też, że ci partnerzy powinni być włączeni w prace właściwie na każdym etapie tworzenia najważniejszych dokumentów, czyli także Umowy partnerstwa, która jest zbiorczym dokumentem, ogólnie regulującym, jak mają być wydawane fundusze unijne przez 7 lat. Później będzie to uszczegóławiane przez programy dla poszczególnych dziedzin i dla poszczególnych regionów. Dawniej to były programy operacyjne, teraz będą to po prostu programy. I dla nich też mają być konsultacje i partnerzy także powinni być uwzględnieni w pracach nad tymi dokumentami.
Czy przewidziane są jakieś konsekwencje, jeśli rząd się nie zastosuje do tych zaleceń?
– Tego Kodeksu nie należy traktować jak niewiążących zaleceń dla rządów. Ma on umocowanie w rozporządzeniu ogólnym dotyczącym funduszy unijnych (tzw. CPR, a ono zawiera stwierdzenie, że opracowywanie umowy partnerstwa i programów ma się odbywać w partnerstwie z lokalnymi podmiotami, w tym właśnie z organizacjami pozarządowymi. To jest już warunek zapisany w prawie. Jego uszczegółowieniem jest to, co znajduje się w Kodeksie dobrych praktyk. Teoretycznie więc, gdyby rząd kompletnie zignorował Kodeks dobrych praktyk, to nie tylko zignoruje sam ten Kodeks, ale też przepis, który nakazuje partnerstwo. Gdyby skala tego była poważna, Komisja musiałaby zareagować.
Za nieprzestrzeganie Kodeksu nie można co prawda nałożyć korekty finansowej na państwo członkowskie, ale KE ma dyskrecjonalne prawo nie zatwierdzić umowy partnerstwa i może prosić o powtórzenie konsultacji społecznych. Nawet taki element jak wysokość alokacji na dany region, niewypracowany w partnerstwie, może być na podstawie art. 8 Kodeksu podważony.
Konsekwencje mogą być poważne: powtarzanie konsultacji społecznych może spowodować opóźnienie w przyjęciu Umowy Partnerstwa, co przełoży się na to, że programy i następnie konkursy w ramach programów będą ogłaszane także z opóźnieniem. To z kolei pociąga ryzyko, że zabraknie czasu na realizację projektów i programów współfinansowanych z funduszy europejskich w dozwolonym terminie.
Czy głos jednej z grup ze strony partnerów społecznych wystarczy, żeby Komisja bardziej się zainteresowała tym procesem?
– Zawsze jest tak, że im głos ma szersze poparcie w jakimś środowisku, tym jest bardziej brany pod uwagę. Każda organizacja może napisać indywidualnie i to zawsze ma jakieś znaczenie, ale zwykle nie rozstrzygające. Trudno podejmować decyzje w oparciu o pojedyncze głosy, jeżeli wie się, że tych głosów mogłoby być znacznie więcej. Natomiast, jeżeli byłby jakiś szeroki front organizacji, które mają krytyczny pogląd w danej sprawie i uważają ją za ważną na tyle, aby to zgłosić Komisji Europejskiej, to znacznie zwiększa szansę na to, że Komisja zdecyduje się działać w tej sprawie.
Co poradziłby Pan jako przedstawiciel Komisji Europejskiej organizacjom, które jednak chciałyby się włączyć w proces konsultacji i realnie wnieść swój głos?
– Warto brać udział w jakichkolwiek konsultacjach, które się odbywają. Jeżeli się tego nie zrobi, to daje się argument, że organizacje pozarządowe i tak nie były aktywne, nie skorzystały z możliwości konsultacji, które były. Dotyczy to również następnych kroków, to znaczy konsultacji przyszłych programów, potem pracy Komitetów Monitorujących, by ustalać kryteria wyboru projektów czy monitorować projekty samorządowe lub miejskie.
Ale jeżeli na podstawie tego, co dzieje się teraz, organizacje mają wrażenie, że to nie działa, że ich głos nie jest uwzględniany, a same konsultacje są robione tylko dla formalności, a nie z rzeczywistą intencją wysłuchania tego, co mają do powiedzenia, to najlepszą formą odpowiedzi byłoby podjęcie zorganizowanych działań. Mogę sobie wyobrazić zawiązanie się szerokiej koalicji organizacji pozarządowych, które by wystąpiły z apelem do Komisji Europejskiej, aby zwróciła polskim władzom uwagę na to, że te nie włączyły podmiotów społecznych we wczesne etapy opracowywanie umowy partnerstwa oraz w autentyczne konsultacje.
Ile jest na to czasu? Jaki jest harmonogram dalszych prac nad tymi dokumentami?
– Teraz jest okres konsultacji po stronie polskiej. Komisja póki co otrzymała zarys Umowy partnerstwa, który przygotował rząd, czyli to samo, co państwo mają przedstawione do konsultacji. Za dwa tygodnie okres formalnych konsultacji w Polsce się skończy. Chodzi o to, aby Komisja Europejska miała pewną opinię w tej sprawie zanim rząd przedstawi wyniki konsultacji, w których być może stwierdzi, że wszystko jest, jak należy. Niczego nie przesądzam, ale mogę sobie łatwo wyobrazić, że rząd zakomunikuje Komisji, że partnerzy społeczni zostali w pełni włączeni w prace nad projektem Umowy Partnerstwa, wyrazili swoje zdanie, a rząd w jakimś stopniu je uwzględnił. Potem jeszcze przeprowadził konsultacje opracowanego projektu.
To nie do mnie należy ocena, natomiast jeżeli środowisko NGO-sów, uważa, że tak nie jest, to dobrze byłoby zwrócić uwagę Komisji Europejskiej na to teraz, kiedy to się dzieje. Gdy rozpoczną się formalne konsultacje między Komisją a rządem, to będzie kwestia, którą Komisja Europejska może podnieść i powiedzieć: „Mamy sygnały dotyczące tego, jak przeprowadziliście konsultacje”. Przy czym to muszą być konkrety, a nie ogólne zastrzeżenia, bo na ich podstawie trudno byłoby Komisji formułować konkretne uwagi.
A czy rząd, przedstawiając Umowę Komisji i sprawozdając się z tych konsultacji, nie musi przedstawić dowodów na to, że włączał partnerów społecznych na wcześniejszych etapach prac, a nie tylko zaprosił do konsultacje, które się teraz toczą?
– Nie potrafię powiedzieć, na ile szczegółowo rząd powinien to udokumentować. Przypuszczam, że to nie jest nigdzie precyzyjnie opisane. O ile wiem, nie zdarzyło się, żeby Komisja uznała, że rolę partnerów społecznych pominięto do tego stopnia, że umowa partnerstwa została nieprawidłowo przygotowana i należy ten proces poprawić.
A gdyby jednak Komisja tak uznała, to co wtedy się dzieje? Umowa powinna być od nowa przygotowywana? Czy tylko konsultacje powtarzane? Jakie tu są zalecenia?
– To może iść w różnych kierunkach i ciężko powiedzieć, czego Komisja by wymagała. Niestety, czynnik czasu działa na niekorzyść. Programy są już opóźnione, choć nie jest to wina Komisji, która odpowiednie projekty na dotyczące budżetu Unii na lata 2021-2027 przedstawiła już w maju 2018 r. Potem jednak przeciągały się negocjacje pomiędzy państwami członkowskimi, a pandemia wywołała takie zmiany, które trzeba było uwzględnić.
Teraz, w najbardziej optymistycznym scenariuszu, o którym mówi ministerstwo – a który jest, moim zdaniem, też mocno niepewny – to wszystko mogłoby ruszyć pod koniec roku, więc i tak prawie rok z wieloletniego budżetu Unii na lata 2021-2027 przepadnie. Im dłużej będą trwały negocjacje Umowy partnerstwa, tym opóźnienie będzie większe. Oczywiście to nie jest powód, żeby lekceważyć zasady, ale niewątpliwie to jest powód, żeby nie cofać tego procesu na sam początek. Sądzę więc, że bardziej prawdopodobne wtedy byłyby jakieś dodatkowe konsultacje.
W innych państwach te procesy odbywają się bardziej transparentnie i przejrzyście?
– To wszystko zależy od kultury prawnej i obywatelskiej danego państwa. Są takie, gdzie administracje uważają, że głos obywateli, który się uwzględni, czyni projekt lepszym. Ale są i takie, które uważają, że to przeszkadza. Wzorcowy model został opisany w raporcie OECD z czerwca 2020. Nie chcę oceniać jak Polska wypada na tym tle.
Inne kraje unijne też mają takie opóźnienia?
– Niektórzy mają mniejsze opóźnienia, bo już przedstawili Umowę partnerstwa czy są dużo dalej w negocjacjach. W odniesieniu do Polski działa istotny argument, z którego w razie potrzeby korzysta strona rządowa: jesteśmy największym beneficjentem unijnych funduszy, więc u nas to ćwiczenie jest zdecydowanie trudniejsze. Jesteśmy dużym krajem, dostajemy wsparcie w wielu obszarach, więc nasze programy są skomplikowane, w związku z tym to musi trwać. Ten argument zawsze ma moc i może być tak, że nim tłumaczy się także te opóźnienia, których dałoby się uniknąć.
Filip Skawiński – analityk działu politycznego Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce.
Źródło: inf. własna ngo.pl
Redakcja www.ngo.pl nie ponosi odpowiedzialności za treść komentarzy.
