Publicystyka - ngo.pl

Ignacy Dudkiewicz: – Czy pandemia koronawirusa przyniosła samorządom nowe problemy, czy też raczej uwydatniła te dotychczasowe?

Cezary Trutkowski, prezes zarządu Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej: – Głównie pogłębiła istniejące. Dotyczy to przede wszystkim problemów finansowych. Dane podawane przez jednostki samorządu terytorialnego wskazują, że przychody z udziału samorządów w podatkach uległy znacznemu zmniejszeniu – w przypadki PIT-u o około 40%, a CIT-u o 30%. Zmalały też przychody z realizowanych usług publicznych – na przykład transportu miejskiego. Utrzymanie się tej tendencji będzie oznaczało dramatyczną sytuację dla wielu samorządów: konieczność cięcia wydatków, rezygnacji z inwestycji, a być może nawet problemy z utrzymaniem płynności finansowej.

Jakie?

– Nieprzygotowanie niektórych jednostek – przede wszystkim infrastrukturalne i techniczne – do kryzysowej sytuacji, co skutkuje na przykład nierównościami w dostępie do edukacji ze względu na słabe wyposażenie placówek edukacyjnych w sprzęt komputerowy. Trudno jednak winić za ten stan rzeczy samorządy. Nikt z nas nie był przygotowany do tak bezprecedensowych okoliczności jak lockdown.

Te braki infrastrukturalne też można zresztą wiązać z niedofinansowaniem…

– Tak, samorządy mają problemy finansowe od dawna. Kilka lat temu Związek Miast Polskich w akcji „Stawka większa niż 8 miliardów” alarmował, jaka jest skala niedofinansowania zadań powierzonych samorządom. To efekt działań wielu rządów, ale decyzje podejmowane przez obecne władze także te niedostatki pogłębiły.

O jakich decyzjach pan myśli?

– Przede wszystkim o tak zwanej „reformie” edukacji przygotowanej przez minister Annę Zalewską. Nagłe zmiany wymusiły na samorządach poniesienie istotnych nakładów na edukację w związku z reorganizacją sieci szkół czy przekształcaniem placówek. Na budżetach samorządów odbiło się także obniżenie stawki pierwszego progu podatkowego czy zwolnienie z podatków osób do 26 roku życia.

Czyli mechanizm nakładania na samorządy kolejnych obowiązków bez zapewnienia finansowania ich realizacji ma się dobrze?

– Na pewno część decyzji jest podejmowanych bez całościowej oceny ich realnych konsekwencji. Gdy trwał strajk nauczycieli, w mediach społecznościowych Fundacji umieściliśmy żart rysunkowy, na którym minister Zalewska mówiła: „Chętnie zgodzę się na podwyżki dla nauczycieli, a sfinansują je samorządy”. I rzeczywiście tak się stało.

Drugim zasadniczym problemem w traktowaniu samorządów przez władzę jest ograniczanie ich kompetencji, częściowe ubezwłasnowolnienie. W Konstytucji samorządy mają zagwarantowaną swobodę w zakresie organizowania realizacji usług publicznych. Tymczasem szereg rozporządzeń i ustaw narzuca im określone działania. Znów: dzieje się to często bez rzetelnej analizy finansowych konsekwencji takich rozwiązań.

Proszę o przykład.

– Komisja Europejska zgłasza zasadnicze zastrzeżenia do realizacji w Polsce programu „Czyste Powietrze”. Dlaczego? Między innymi właśnie dlatego, że odsunięto samorządy od dystrybuowania środków z niego pochodzących. Dalej: rząd powołał Fundusz Dróg Samorządowym, w którym o tym, która droga będzie remontowana, de facto decyduje premier.

Przykłady sytuacji, gdy samorządom odbierane są kompetencje, najpewniej w imię zachowania większej kontroli, można mnożyć.

Czy spodziewa się pan, że władze centralne, choćby w odpowiedzi na pandemię, będą dążyć do jeszcze większego ograniczenia kompetencji władz lokalnych?

– Procesy społeczne i polityczne rzadko kiedy przebiegają w sposób liniowy. To, że Polska weszła 30 lat temu na ścieżkę decentralizacji, nie oznacza, że zawsze będzie zmierzać w tym kierunku. Często po dwóch krokach do przodu następuje krok do tyłu.

Dyskusja na temat tego, jakie zadania powinny realizować samorządy, jest uprawniona. Ale podejmując ją, nie należy zapominać o Konstytucji. A w niej jest zapisana chociażby zasada pomocniczości czy swoboda samorządów. Polska podpisała również traktaty międzynarodowe, takie jak Europejska Karta Samorządu Lokalnego, która mówi wyraźnie, że samorząd lokalny to realizacja prawa i zdolności społeczności lokalnych do decydowania o swoich sprawach. Tu nie chodzi zresztą tylko o idee, ale też o praktykę. W tradycji zachodniej decentralizacja jest wdrażana i rozwijana po to, żeby zadania publiczne były realizowane sprawniej, z większą kontrolą i udziałem obywateli.

Dziś jesteśmy w trakcie robienia kroku w tył?

Wiele osób nie zdaje sobie sprawy, jak dramatycznie może zostać zahamowany rozwój Polski i proces poprawy jakości życia mieszkańców.

Na czym w praktyce polega związek między centralizacją i spadkiem jakości życia?

– Łatwo to zrozumieć, gdy zadamy sobie inaczej sformułowane pytanie: jakie znaczenie dla jakości pańskiego życia będzie miało to, kto zadecyduje o wyglądzie ulicy, przy której pan mieszka? Minister, który nie ma pojęcia o problemach dotyczących konkretnej miejscowości, czy też pan razem z sąsiadami i ludźmi, których sam pan wybrał do reprezentowania pana we władzach lokalnych? Kto podejmie lepszą decyzję o tym, gdzie doprowadzić wodociąg albo jak będą gospodarowane odpady: Narodowy Fundusz Tego i Owego czy rada gminy, która zna okolicę, rozumie problemy, uwarunkowania i potrzeby mieszkańców?

Z odpowiedzią na potrzeby mieszkańców w praktyce różnie bywa…

– To nie podważa tezy, że lokalne władze lepiej rozumieją lokalne sprawy niż władze centralne. Jasne, że można podać wiele przykładów mniej udanych czy mniej racjonalnych inwestycji i działań. Ale, jak mawiał profesor Jerzy Regulski, twórca samorządu terytorialnego w Polsce, samorząd mamy taki, jakich mamy obywateli. Ani lepszy, ani gorszy.

Czym według pana jest spowodowany ten regres?

– To podstawowy mechanizm obawy przed utratą władzy i kontroli. Dobry system samorządowy charakteryzuje się daleko idącą autonomią władz lokalnych w podejmowaniu decyzji. Niektórzy upatrują w tym zagrożenia dla siły państwa, pozbawionego części mechanizmów oddziaływania na procesy społeczne i gospodarcze. W przypadku innych osób kluczowa jest chęć podtrzymania i wzmocnienia własnego znaczenia i sprawstwa.

Czy postępująca centralizacja to szerszy trend europejski?

– Nie ma takiej tendencji w całej Europie, ale też widać ją nie tylko w Polsce. W innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej, na przykład na Węgrzech, także obserwujemy osłabianie samorządów.

Wspierał pan rozwój samorządów w krajach bałkańskich czy na Kaukazie. Jak tam odbierano polski model samorządności?

– Z zainteresowaniem słuchano o polskich doświadczeniach. Polski model decentralizacji był bardzo poważnie rozważany na przykład na Ukrainie. Ale pamiętajmy że każdy kraj ma swoją specyfikę. Tak samo jest zresztą z samorządami: rozmawiamy, jakby samorząd w Polsce był jednolitym bytem, a tak naprawdę to 3 tysiące różnych jednostek.

Niemniej w wielu miejscach na świecie z podziwem patrzono na przemiany w Polsce, a międzynarodowe instytucje stawiały nas za wzór udanej reformy, podkreślając unikatowość naszego doświadczenia.

Co sprawiło, że się udało?

– Przede wszystkim grupa zapaleńców zaczęła wymyślać tę reformę pod koniec lat 70., gdy nikomu się jeszcze nie śniło, że będziemy wprowadzać przemiany demokratyczne w Polsce. To bardzo odróżnia sytuację naszego kraju od państw postsowieckich. Gdy w Polsce upadł komunizm, rozwiązania były na stole.

W innych krajach, z racji przegapienia odpowiedniego momentu dla reform, ta świadomość była już większa, a opory przed podzieleniem się władzą – znacznie silniejsze.

Wróćmy do teraźniejszości. Jak poważne mogą być kłopoty polskich samorządów związane z pandemią?

– Jeżeli polityka centralizacji zadań i ograniczania funduszy na poziomie lokalnym będzie kontynuowana, to istnieje poważne zagrożenie, że dojdzie nawet do rozwiązywania gmin.

Do tej pory zdarzyło się to w Polsce raz.

– Tak, rozwiązana została gmina Ostrowice, której władze niezbyt rozsądnie zarządzały środkami. Poważne kłopoty mogą jednak obecnie dotknąć gminy w całym kraju. Nie znajdziemy na ten problem dobrego rozwiązania, jeśli nie będzie dobrej woli ze strony władz państwowych.

Nie widzi jej pan?

– Nie widzę jej przejawów. Nie widzę gotowości do prowadzenia debaty o rzeczywistych potrzebach rozwoju lokalnego. Widzę wiele nieprzemyślanych kroków, podjętych bez refleksji i konsultacji.

Czym innym jednak jest postawa różnych „naprawiaczy”, którzy proponują nieugruntowane w niczym pomysły na rozwiązania, które przynoszą fatalne konsekwencje na poziomie lokalnym.

A według pana obecny model samorządności jest optymalny?

– Jestem sceptycznie nastawiony do modelu wodzowskiego. Samorząd powinien być znacznie bardziej obywatelski, a mniej liderski. W Polsce na czele aparatu wykonawczego w samorządzie stoi polityk, który co kilka lat – obecnie co pięć, a wcześniej co cztery – poddawany jest wyborczemu testowi. Trudno oczekiwać, że nie będzie korzystał z dostępnych mu zasobów, by realizować swoje polityczne cele.

Bywają czasy, gdy silne przywództwo odgrywa kluczową rolę w odpowiedzi na pojawiające się wyzwania.

W zeszłym roku samorządy pierwszy raz musiały stworzyć raporty o stanie swoich jednostek. Ponoć właśnie po to, by zwiększyć udział obywateli w zarządzaniu…

– To nie był pomysł środowiska samorządowego, tylko wspomnianych „naprawiaczy”. Wymyślili, że jeśli wprowadzimy instytucję raportu o stanie gminy, to spowodujemy, że udział obywateli w podejmowaniu decyzji publicznych się zwiększy. Nic bardziej absurdalnego. Prawo można zmienić szybko, niekiedy, jak widzimy, w jeden dzień. Czym innym są jednak realne efekty jego wprowadzenia.

To rozwiązanie nie mogło zadziałać, bo była to typowa „wrzutka” – bez informacji, czemu miałby służyć ten raport, jak ma wyglądać, jak go stworzyć. Analiza przygotowana przez FRDL pokazała, że dokumenty ani nie były tworzone we współpracy z mieszkańcami, ani nie mają szans ich realnie zainteresować, bo nie są przygotowane w sposób przystępny i zrozumiały.

Czy koronawirus przyniósł jakiekolwiek pozytywne konsekwencje dla samorządów?

– Odpowiem na przykładzie naszej Fundacji. Ogłoszenie ogólnospołecznej kwarantanny oznaczało, że z dnia na dzień musieliśmy przestać prowadzić stacjonarne szkolenia. Tylko w marcu musieliśmy odwołać 500 wydarzeń. Przez ostatnie dwa miesiące obserwujemy jednak prawdziwą rewolucję cyfrową.

Rewolucję?

– Tak, uważam, że to adekwatne słowo. Ludzie, którzy nie mieli dotąd możliwości uczestniczenia w różnych działaniach, nagle ją uzyskali. Przekonali się również, jak wiele można zrobić online. Od marca w naszych szkoleniach wzięły udział ponad 2 tysiące osób. To często urzędnicy z jednostek i instytucji samorządowych, którym dotąd było do nas zawsze za daleko.

Wszyscy przekonaliśmy się, jak wiele można zrobić, doświadczyć i załatwić, nie ruszając się z biura, a tym samym też ograniczając koszty i czas. Że jest to możliwe także wtedy, gdy pracuje się daleko od głównej szosy. I że także wtedy nie trzeba wsiadać w autobus i jechać do miasta wojewódzkiego, by razem z kilkudziesięcioma innymi osobami dyskutować, zadawać pytania, wymieniać doświadczenia.

Mówi pan o wymianie doświadczeń. Czy samorządowcy w Polsce tworzą spójną wspólnotę, czy raczej jest to środowisko zatomizowane?

– Postulatem Jerzego Regulskiego, Jerzego Stępnia czy Michała Kuleszy, który sformułowali, gdy pracowali nad propozycjami reform samorządowych w latach 80., było stworzenie jednego, ogólnopolskiego związku samorządów. Miał on reprezentować całe środowisko…

Dlaczego się nie udało?

– Przeważyła obawa, że taki podmiot będzie zbyt silny i będzie mógł zbyt mocno oddziaływać na decyzje podejmowane na szczeblu centralnym.

Powstały jednak związki różnych jednostek, zarówno ogólnopolskie – jak Związek Powiatów Polskich, Związek Gmin Wiejskich, Związek Miast Polskich czy Unia Metropolii – jak i regionalne. Przy Fundacji istnieją również Fora Samorządowe, w których specjaliści w danej dziedzinie, na przykład sekretarze, skarbnicy, specjaliści od planowania przestrzennego i tak dalej, mogą się spotykać, wzajemnie od siebie uczyć i inspirować. I choć niektóre podmioty raz ze sobą współpracują, raz rywalizują, a niekiedy po prostu reprezentują sprzeczne interesy, to jednak sądzę, że solidarność samorządowa istnieje. W forach aktywnie uczestniczą ponad 4 tysiące osób.

I jest to środowisko, które – mimo zakusów władzy centralnej – czasem potrafi postawić na swoim?

– Widzieliśmy przykłady takich sytuacji. Ostatnio samorządowcy podjęli choćby wspólną akcję nieudostępniania spisów wyborców Poczcie Polskiej. To działania, które stanowią istotny element debaty publicznej w Polsce, choć w optymalnej sytuacji nie powinny być potrzebne.

Czekają nas kolejne wielkie wzywania i kryzysy: susze, być może nawrót pandemii, skutki zmian klimatycznych, kryzys ekonomiczny… Czy samorządy mają do odegrania jakąś unikalną rolę w radzeniu sobie z globalnymi problemami?

– To element szerszej dyskusji o tym, jakie w przyszłości będzie znaczenie państw narodowych. Czy wybieramy model przywiązanych do terytorium i wewnętrznych procesów, jak najbardziej niezależnych od siebie państw, czy decydujemy się na budowanie i rozwijanie innego rodzaju instytucji i organizmów? Nie myślę tylko o konstelacjach państwowych, ale też na przykład o sieciach tworzonych przez duże miasta czy regiony o podobnej specyfice. To o tyle ważne, że na przykład zmiany klimatyczne będą w różnym stopniu uderzać w różne państwa, ale też przynoszą inne skutki dla wielkich miast, a inne dla wsi.

Samorząd terytorialny, który jest blisko obywatela, potrafi lepiej zdiagnozować bieżące problemy i najszybciej na nie odpowiedzieć. Nie znaczy to, że władze lokalne będą w stanie zapanować nad globalnymi wyzwaniami. Ale nie jest wcale powiedziane, że rządy centralne, działając niezależnie od siebie, mają na to większe szanse. Zjawiska, z którymi będziemy się mierzyli, będą tak złożone, że wymagać będą przede wszystkim współdziałania na różnych poziomach, a nie konsolidacji władzy w rękach rządów państw narodowych.

Czyli jest trudno, a łatwiej nie będzie…?

– Czas prostych decyzji mija albo już minął. Na początku lat 90. nie było dylematów, w co należy inwestować: trzeba było doprowadzić wodę, wybudować drogę, doposażyć szkołę. Słowem: zaspokoić podstawowe potrzeby bytowe ludności. Wiele spraw zostało rozwiązanych. I dziś jesteśmy w sytuacji, gdy nie powinniśmy już zastanawiać się nad tym, gdzie położyć rurę czy gdzie załatać dziurę w drodze, ale nad tym, w jaki sposób i ku czemu chcemy rozwijać społeczności. Przed samorządami staną dużo bardziej skomplikowane wyzwania. Odpowiedź na nie będzie wymagała zupełnie nowych umiejętności kształtowania rozwoju i bardziej rozbudowanego współdziałania pomiędzy administracją a reprezentantami społeczności lokalnych.

Samorządy dadzą radę?

– Wierzę, że tak, bo one się po prostu w Polsce sprawdziły.

To głównie one realizowały zadania, podejmowały inwestycje, wydatkowały olbrzymie fundusze. To one w największym stopniu stworzyły tę rzeczywistość, którą na co dzień widzimy. Trzeba to docenić.

Dr Cezary Trutkowski – Prezes Zarządu Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej im. prof. Jerzego Regulskiego. Doświadczony konsultant samorządowy i badacz społeczny. Od ponad dwudziestu lat prowadzi badania w zakresie działalności samorządów terytorialnych, kształtowania samorządowych polityk publicznych, kapitału społecznego oraz rozwoju lokalnego. Jako ekspert Rady Europy wspomagał rozwój samorządów w większości krajów bałkańskich i na Kaukazie. Współpracował także z UNDP, OSCE i Bankiem Światowym, oraz z licznymi instytucjami krajowymi. Z FRDL współpracuje od 1999 roku.