Publicystyka - ngo.pl

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 13 listopada 2020 r., wydał wyrok w sprawie skargi złożonej przez Instytut na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris przeciw Fundacji im. Stefana Batorego. Fundacja im. Stefana Batorego została tym wyrokiem zobowiązana do odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sprawie podziału środków z Funduszy Norweskich. Fundacja zapowiada złożenie skargi kasacyjnej do NSA.

Czy Fundusze Norweskie to środki publiczne? Wyrok WSA

Magda Dobranowska-Wittels: Fundacja Batorego, jako operator Funduszy Norweskich spełnia dość wysoki standard informowania o działaniach w tym programie, zarówno jak na warunki polskie, jak i ze względu na fakt, że – jak twierdzi sama Fundacja - nie jest zobowiązana do tak szerokiego informowania. Zgodzisz się z tym?

Szymon Osowski, Stowarzyszenie Watchdog Polska: – Tak, z tym się zgodzę.

A jednak w tym kontekście chciałabym z Tobą porozmawiać o dostępie do informacji publicznej. Pretekstem jest wyrok, jaki w listopadzie 2020 r. wydał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie Instytutu Ordo Iuris przeciw Fundacji Batorego. 

– Tutaj jest dużo wątków, ale zacznijmy od wyroku, będzie może trochę łatwiej. Ten wyrok trzeba rozpatrywać nie tylko w kontekście sprawy, która jest przyczyną naszej rozmowy, ale także w szerszej perspektywie: orzecznictwa odnośnie organizacji pozarządowych.

Dorobek orzecznictwa dotyczącego dostępności do informacji publicznej, jeżeli chodzi o organizacje pozarządowe w Polsce, jest spory.

Zanim przejdziemy dalej, to przypomnę, ponieważ to jest ważne, że same organizacje pozarządowe wylobbowały, aby nie były zobowiązane do prowadzenia biuletynów informacji publicznej. Kilka lat temu ten obowiązek został zniesiony w stosunku do organizacji pozarządowych. I w tym kontekście mamy obecnie sprawę wytoczoną Fundacji im. Stefana Batorego przez Ordo Iuris. Ta sprawa, moim zdaniem, może wpisać się dla części osób w dość powszechne stwierdzenie, że organizacje działają nieprzejrzyście. 

Taki stereotyp?

– Niestety, nie do końca. Myśląc o naszej działalności powinniśmy znacznie częściej zwracać uwagę na to, co dotyczy jawności. Jeśli nie działamy przejrzyście albo pojawia się chociażby zarzut o nieprzejrzystość, to rzutuje na cały sektor. Dostępność informacji o tym, co robimy pomaga nam samym i nas chroni.

Fundacji im. Stefana Batorego nie ochroniło przed niekorzystnym wyrokiem…

– Wróćmy zatem do wyroku. Zdziwił mnie pod dwoma względami. Po pierwsze, sąd nie za bardzo wyjaśnił, dlaczego uznał, że Fundacja im. Stefana Batorego jest zobowiązana do wykonania wniosku. W uzasadnieniu  temat połączenia między tzw. środkami  norweskimi i zadaniami publicznymi jest moim zdaniem jedno zdanie. Sąd odwołuje się do innych dokumentów, do różnych protokołów, ale to nie ma związku. Sąd dość łatwo przeszedł do porządku nad tym, że te pieniądze nie mają charakteru publicznego. Po drugie, wyrok jest dziwny także dlatego, że sądy administracyjne do tej pory nie stawały w swych rozstrzygnięciach na staży jawności. Raczej niechętnie otwierały dostępność kolejnych informacji, więc ten wyrok wyłamuje się z tej zachowawczej, kontra jawnościowej linii i idzie bardzo daleko.

Czego dotyczy to dalekie wyjście? 

– Ważnego wątku: kto jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. To jest określone w konstytucji. Jest tam napisane, że abyśmy mogli domagać się od danej instytucji informacji, jeżeli nie jest urzędem, to muszą być spełnione dwie przesłanki razem: trzeba mieć pieniądz publiczne i wykonywać zadanie publiczne. To musi być sprzężone. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która powinna w zasadzie regulować tylko kwestie techniczne, jest jednak trochę szersza i także porusza kwestie podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji, ale mówi o tym inaczej: aby być podmiotem zobowiązanym trzeba mieć pieniądze publiczne lub realizować zadanie publiczne. Rozdzielono te dwie okoliczności. Wystarczy więc, że pojawi się jedna z nich. 

W tym wyroku sąd oparł się na tym, że to jest zadanie publiczne. Pominął kwestie publiczności środków. 

– Tak. I to jest też zarzut do tego wyroku. Sąd powinien sprawę rozstrzygać przez pryzmat konstytucji. Artykuł 61 jest bardzo szczegółowy. Ustrojodawca zdecydował, że jeżeli dany podmiot ma być poddany jawności, a nie jest podmiotem publicznym, to w konstytucji mamy dwie mocne przesłanki ku temu. W ustawie tego nie ma. Sąd, rozstrzygając tę sprawę, powinien patrzeć na prywatny podmiot w sposób konstytucyjny. Tego nie zrobił. Nie wiem z jakiego powodu, ponieważ uzasadnienie w tej części jest mizerne, tak bym powiedział.

Jednak nie jest tak, że Fundacja im. Batorego jest zupełnie wyłączona spod obowiązywania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest przecież organizacją pożytku publicznego. Dysponuje środkami publicznymi…

– Tak. Fundacja im. Stefana Batorego jako organizacja pożytku publicznego, zbierająca 1%, jest podmiotem zobowiązanym. I – to ważne, aby zaznaczyć – musi odpowiadać na wnioski o dostęp do informacji publicznej w części działań dotyczących środków publicznych, na przykład z 1%. Musi działać transparentnie w rozumieniu Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ale w części działań, które prowadzi jako podmiot prywatny i związanych na przykład ze środkami norweskimi, może ustalić własną politykę informacyjną.

I to można, da się tak łatwo rozdzielić? 

– Właśnie nie do końca. W związku z tym bowiem, że Fundacja jest jednak podmiotem zobowiązanym, z powodu tego, że dysponuje np. 1%, to pojawia się nam tutaj znów Ustawa o dostępie do informacji publicznej i jej 6. artykuł, który stanowi, że cały majątek podmiotu zobowiązanego jest poddany jawności.

Biorąc pod uwagę, że wyrok skupia się na dowiedzeniu, że Fundacja wykonuje zadania publiczne, to jest on chybiony. Ale, jeżeli by trochę przenieść akcent na inne części Ustawy o dostępności do informacji publicznej i ustalić, że Fundacja im. Stefana Batorego tak czy inaczej jest podmiotem zobowiązanym, to można byłoby wyprowadzić takie rozumowanie: skoro – zgodnie z art. 6 Ustawy o dostępie do informacji publicznej – majątek i kwestie finansowe podmiotów zobowiązanych, w tym fundacji i stowarzyszeń, które mają środki publiczne,  poddane są zasadom jawności, to czy nie wszystkie kwestie finansowe? 

I tutaj pojawia się kłopot. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie stawia wyraźnego rozgraniczenia między stykiem publicznym i niepublicznym. To nie jest wcale takie proste. Jako Sieć Obywatelska Watchdog Polska wielokrotnie dostajemy takie  pytania i wnioski o dostęp do informacji nie dotyczących naszych środków publicznych. Mimo wszystko staramy się na nie odpowiadać, ale zdarza nam się zastanawiać, jak daleko sięga sfera związana z dostępem do informacji publicznej i odpowiadamy, że dostęp do informacji publicznej nie ma zastosowania. To nie jest łatwe rozstrzygnięcie. 

A w przypadku Fundacji im. Stefana Batorego mamy jeszcze dodatkową okoliczność: Fundacja od samego początku starała się ustalić, czy są to pieniądze publiczne, czy nie. I ma pisma, które utwierdzają ją w stanowisku, że są prywatne. Jest to mechanizm prywatny w rozumieniu polskich przepisów, nie wchodzą one w sferę finansów publicznych.

Powiedziałeś, że trudno jest rozstrzygnąć, na ile podmiot, który łączy środki publiczne i prywatne, jest zobowiązany do udostępnienia tej informacji. Można by przyjąć, że dla własnego dobrego wizerunku – nawet jeśli zapytanie dotyczy środków prywatnych – organizacja powinna odpowiedzieć na taki wniosek. Jednak tutaj pojawia się pytanie o uciążliwości związane z realizacją takiego zapytania. Gdyby Fundacja im. Stefana Batorego chciała sprostać wnioskowi Ordo Iuris musiałaby przygotować kilkaset stron dokumentów. To jest czas, to są koszty. 

– Zgodnie z Ustawą o dostępie do informacji publicznej, gdyby takie pytanie wpłynęło do  podmiotu, który jest w całości zobowiązany, to musiałby po prostu odpowiedzieć, udostępnić te wszystkie informacje. Znam organizacje, w tym naszą, które dostały wnioski o udostępnienie dokumentów dotyczących kilku lat. Jedna osoba skanowała te papiery przez cały miesiąc, po osiem godzin dziennie. To nas nauczyło, że teraz więcej dokumentów mamy online i można je sobie poczytać na stronach.

Na gruncie Ustawy o dostępie do informacji publicznej można zawsze przedłużyć termin wykonania wniosku i przygotować te dokumenty. Jedna z fundacji, która dostała wniosek o bardzo dużą liczbę dokumentów, po prostu zleciła to na zewnątrz i wszystko ma zeskanowane. Jest to czasochłonne i kosztowne, ale trzeba to wykonać.

Natomiast, skoro Fundacja im. Stefana Batorego miała przekonanie, że to są środki prywatne i też tak odpisała, to tylko od jej dobrej woli zależało, czy wykona taki wniosek. Aktualnie mamy nieprawomocny wyrok, zobowiązujący Fundację do wykonania wniosku. To też ważne, ponieważ informacje Ordo Iuris wprowadzają w błąd. Jeżeli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie się uprawomocni, to Fundacja Batorego będzie zobowiązana do wykonania wniosku, a nie do udostępnienia informacji. 

Fundacja Ordo Iuris komunikuje, że wygrała i Fundacja im. Stefana Batorego musi teraz udostępnić dokumenty.

– Właśnie. Sąd wskazał dwie rzeczy. Po pierwsze, że Fundacja Batorego jest podmiotem zobowiązanym i po drugie, że wniosek dotyczył informacji publicznej. Natomiast wykonanie wniosku może polegać na różnych działaniach, w tym na odmowie dostępu do informacji publicznej. 

Sąd nie zobowiązał fundacji do udostępnienia dokumentacji, ponieważ w żadnym postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi na bezczynność sąd nie może zobowiązać do udostępnienia informacji, nie ma takich uprawnień. Sąd zobowiązuje do wykonania wniosku. A jeżeli wejdzie to w procedurę dostępu do informacji publicznej, to jest jeszcze kilka rzeczy, które mogą się po drodze wydarzyć. 

Fundacja Batorego zapowiada złożenie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeśli jednak ten wyrok się uprawomocni i zostanie podtrzymany przez NSA, jakie on może mieć konsekwencje jeśli chodzi o stosowanie ustawy o dostępie informacji publicznej przez organizacje społeczne? 

– To zależy, co dana organizacja będzie miała wpisane do statutu. Jeśli wpiszemy, że jakieś zadania wykonujemy i ktoś uzna, że to jest zadanie publiczne, czy to oznacza, że będziemy podmiotem zobowiązanym? To może nastręczać kłopotów, ponieważ wszyscy będziemy się zastanawiać, czy wykonujemy zadania publiczne jako organizacje społeczne.

Natomiast, przyglądając się orzecznictwu sądów administracyjnych, nie wierzę, że taka ścieżka utrzyma się. Oczywiście nie wiem, co orzeknie NSA, bo może różnie orzec, ale jest to mało prawdopodobne. Dodatkowo, patrząc na wyroki, które dotychczas zapadły w sprawach dotyczących organizacji pozarządowych, to jednak mocne było w nich powiązanie między pieniędzmi i wykonywaniem zadań publicznych. 

Hipotetycznie, gdyby ten wyrok się utrzymał i sądy później dalej go stosowały, to by oznaczało, że zwiększyłby się zakres stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej dla organizacji, które nie mają środków publicznych, a mają wpisane w statuty zadania publiczne [sfery działalności pożytku publicznego z Ustawy o działalności pożytku publicznego – przyp. red.] albo w ogóle robią coś, co mogłoby robić państwo.

Oczywiście jest dużo organizacji, które nie mają środków publicznych i nie wykonują zadań publicznych, ale jednak większość stowarzyszeń i fundacji tak czy inaczej podlega pod ustawę o dostępie do informacji publicznej. Ten wyrok o tyle stanowi wyłom, że nie zostało w nim wyjaśnione, co to są zadania publiczne. Gdybyśmy według tego wyroku próbowali wyprowadzić normę postępowania, jak ustalać, które organizacje są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, to nie jesteśmy w stanie. To jest tak lakonicznie ujęte, że nie pokusiłbym się powiedzieć, jakie organizacje sąd miał na myśli, ani co jest zadaniem publicznym, a co nie jest.

Szymon Osowski – członek i prezes stowarzyszenia Sieć Obywatelska – Watchdog Polska, prowadzi poradnictwo prawne, tworzy programy szkoleniowe dla mieszkańców gmin, pisze opracowania dotyczące orzecznictwa oraz jest jednym z autorów opinii Stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog Polska dotyczących tworzonego – w obrębie działań Stowarzyszenia – prawa.