Publicystyka - ngo.pl

W przyjętym przez rząd 6 października 2026 Programie Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej współpracy z sektorem obywatelskim poświęcono osobny fragment. Wprost zapisano, że organizacje społeczne mogą realizować zadania we wszystkich obszarach opisanych w Programie. Szczególne znaczenie przypisano edukacji, szkoleniom oraz pomocy humanitarnej.

Aby uporządkować te relacje, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ma przygotować resortową strategię współpracy z organizacjami społecznymi. Dokument ten, stanowiący oficjalne uzupełnienie Programu, ma powstać w 2027 roku wraz z ujednoliconymi wzorami porozumień o współpracy administracji z poszczególnymi organizacjami. Co istotne, ma on objąć także te podmioty, które formalnie nie wejdą w skład struktur ochrony ludności.

Program zapowiada również budowę krajowego potencjału humanitarnego, koordynowanego centralnie przez MSWiA, a w regionach przez wojewodów. W czasie pokoju będzie on działał w ramach zarządzania kryzysowego, a w czasie wojny stanie się częścią obrony cywilnej. Całość ma funkcjonować w systemie klastrowym, skupiającym podmioty odpowiedzialne za konkretne dziedziny – od dostarczania żywności i schronienia po opiekę medyczną. Taki model pozwala wspólnie rozpoznawać potrzeby i dzielić zadania, zapobiegając dublowaniu działań. Szczególną rolę w tworzeniu krajowego potencjału humanitarnego przypisano Polskiemu Czerwonemu Krzyżowi.

W Programie wskazano, że w ramach realizacji Programu i ustawy przewiduje się wypracowanie mechanizmu współpracy pomiędzy organami ochrony ludności (czyli administracją i samorządem), a organizacjami pozarządowymi. Był to postulat organizacji, które już wcześniej zainicjowały podobne działania. Sieć Mapuj Pomoc, wspólnie ze Związkiem Miast Polskich zaproponowała pilotaż mający na celu wypracowanie modelu współpracy samorządów z lokalnymi organizacjami.

Współpraca administracji z sektorem społecznym zakłada rzetelne rozpoznanie zasobów – sprzętu, kadr oraz możliwości operacyjnych organizacji. Program przewiduje tworzenie sieci wolontariuszy, a także kładzie nacisk na partnerstwo z podmiotami reprezentującymi osoby ze szczególnymi potrzebami.

Jednocześnie dokument wprowadza zasadniczy podział na organizacje formalnie włączone do systemu ochrony ludności jako podmioty ochrony ludności oraz te, które wspierają go pomocniczo, bez oficjalnego statusu. Rozróżnienie to niesie poważne konsekwencje prawne. Od podmiotów włączonych do systemu oczekuje się stałej dyspozycyjności. Ich sprzęt i zaplecze trafią do Centralnej Ewidencji Zasobów Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej, a personel może otrzymać przydziały mobilizacyjne oznaczające obowiązek służby w czasie wojny. Z perspektywy organizacji kluczowy będzie rok 2027, kiedy to zaplanowano proces formalnego włączania stowarzyszeń do systemu i wypracowanie reguł porozumień.

Na realizację Programu w latach 2027–2031 przewidziano łącznie około 102,4 mld zł. Część tej kwoty stanowi pula 0,15% PKB rocznie, z czego co najmniej 85% trafi do wojewodów i samorządów, a do 15% (w sytuacjach nadzwyczajnych do 20%) pozostanie w dyspozycji centralnej MSWiA.

Dla trzeciego sektora kluczowy jest zapis mówiący o gwarancji co najmniej 10% puli środków wojewodów w każdym województwie na zadania realizowane przez organizacje pozarządowe i inne podmioty pożytku publicznego. 

Z kolei organizacje niewłączone bezpośrednio do systemu mają mieć możliwość pozyskiwania funduszy z puli centralnej za pośrednictwem Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego. Na tym etapie nie ustalono jednak minimalnej kwoty dla NIW ani reguł jej stałego przekazywania.

Takie rozwiązanie w trakcie konsultacji Programu postulowała między innymi Fundacja Stocznia oraz Rada Działalności Pożytku Publicznego. Ministerstwo uzasadniało brak określonej kwoty potrzebami, które mogą ujawnić się w trakcie realizacji Programu oraz koniecznością analizy możliwości i efektywności wydawania środków przez NIW i beneficjentów.

Wokół dystrybucji środków pozostaje zresztą pewna niejasność. Zapisy Programu wskazują, że o środki wojewódzkie mogą ubiegać się podmioty współpracujące lub włączone do systemu. Jednak w wyjaśnieniach resortu spraw wewnętrznych pojawiły się sugestie, że pula ta ma być zarezerwowana wyłącznie dla formalnych podmiotów ochrony ludności, a pozostali powinni korzystać ze ścieżki w NIW. Ta kwestia będzie wymagała doprecyzowania.

Pierwotnie Program zakładał, że tylko 5% środków wojewódzkich będzie trafiało do organizacji społecznych. Rada Działalności Pożytku Publicznego oraz organizacje społeczne postulowały, żeby kwotę tę zarezerwować dla organizacji innych niż ochotnicze straże pożarne – które także są organizacjami pozarządowymi. Ministerstwo odpowiedziało zwiększeniem ogólnej puli dla organizacji do 10%, ale nie wprowadzono wyłączenia.

Program w innym miejscu przewiduje już kwotę gwarantowaną dla straży. W obszarze 3. Programu (wyposażenie organów i podmiotów ochrony ludności) co najmniej 75% środków z limitów wojewódzkich przeznaczono na zadania Państwowej Straży Pożarnej, OSP i wskazanych jednostek Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej. Z tej kwoty co najmniej połowa ma przypadać OSP.

Podsumowując,

Organizacje społeczne zabiegały o udział w pracach nad Programem już na etapie tworzenia jego założeń. Podkreślały, że należy wykorzystać ich doświadczenia z pandemii, pomocy uchodźcom z Ukrainy i powodzi. Uzyskanie wpływu na dokument okazało się jednak trudne.

Przygotowanie nowego Programu rząd zapowiadał na pierwszy kwartał 2026 roku. Zanim w sierpniu rozpoczęły się konsultacje publiczne, dokument miał już wiele kolejnych wersji.

W czerwcu do organizacji dotarła nieoficjalnie wersja projektu oznaczona numerem 17, przekazana wcześniej samorządom. Organizacje były w niej praktycznie nieobecne. Nie określono ich roli ani zasad współpracy z administracją, zniknął też zapis o przeznaczeniu części środków na ich działania.

Organizacje ostro krytykowały takie podejście. Sieć Mapuj Pomoc wskazywała, że projekt pomija potencjał społeczeństwa obywatelskiego. Krytycznie do projektu odnosiła się także Rada Działalności Pożytku Publicznego, która negatywnie oceniła brak publicznego dostępu do dokumentu. Zwracała uwagę, że sposób prowadzenia prac budzi obawę, że Program nie zostanie poddany realnym konsultacjom publicznym.

Organizacje krytykowały również nadmiernie techniczne podejście do ochrony ludności, skoncentrowane na infrastrukturze i wyposażeniu. RDPP zaapelowała o szersze podejście do odporności społecznej.

Ostatecznie pierwszy oficjalny projekt opublikowano 19 sierpnia 2026 roku, wyznaczając termin zgłaszania uwag do 28 sierpnia. RDPP skrytykowała dziewięciodniowy termin konsultacji przypadający w wakacje. MSWiA odpowiadało, że pilne procedowanie jest konieczne, aby zapewnić możliwość przekazania środków na 2027 rok.

W konsultacjach publicznych stanowiska przedstawiły między innymi Sieć Mapuj Pomoc, Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych, Fundacja im. Stefana Batorego, Fundacja Stocznia, Polski Czerwony Krzyż i Fundacja Avalon. Osobno, w ramach opiniowania i uzgodnień, wypowiadali się Rada Działalności Pożytku Publicznego oraz Przewodniczący Komitetu do spraw Pożytku Publicznego.

Podsumowaniem konsultacji jest opublikowana przez MSWiA tabela uwag. Zestawiono w niej postulaty organizacji oraz odpowiedzi ministerstwa, wskazujące, które propozycje uwzględniono, które odrzucono i z jakich powodów. Mimo trudnego przebiegu prac wiele postulatów organizacji znalazło odzwierciedlenie w ostatecznej wersji Programu. W porównaniu z wersją oznaczoną numerem 17 znacznie szerzej opisano rolę organizacji pozarządowych i mocniej uwzględniono społeczny wymiar ochrony ludności.

Tabele z konsultacji pozwalają zobaczyć więcej niż przebieg sporu o poszczególne zapisy Programu. Postulaty organizacji i odpowiedzi ministerstwa pokazują także problemy związane z funkcjonowaniem całego systemu. Jednym z ważniejszych jest to, w jaki sposób organizacja, zainteresowana współpracą z administracją rządową lub samorządową, może zostać podmiotem ochrony ludności.

Na tę trudność organizacje zwracały nam uwagę już wtedy, gdy sprawdzaliśmy, w jaki sposób urzędy wojewódzkie podpisują z nimi porozumienia o współpracy. Organizacje opisywały wówczas swoje kontakty z administracją – brak odpowiedzi albo informacje, że zgłosiły się do niewłaściwego podmiotu, bez wskazania, do kogo powinny się zwrócić. Tymczasem urzędy, do których kierowały zapytanie, odpowiadały nam, że nie wpłynął do niech żaden wniosek.

CZYTAJ WIĘCEJ: Ustawa o ochronie ludności w praktyce. System wciąż w budowie >>

Ten sam problem powrócił w konsultacjach Programu. Organizacja Moje Podl@sie postulowała otwarty nabór dla zainteresowanych organizacji, z publicznymi kryteriami oceny i terminami rozpatrzenia wniosków. Zwracała uwagę, że bez takiej ścieżki administracja może pomijać podmioty, których dotychczas nie znała, niezależnie od ich rzeczywistych kompetencji. ELEOS wskazywał z kolei na sytuację organizacji, które chciały się zaangażować, lecz nie wiedziały, na jakich zasadach mogą to zrobić. Stowarzyszenie Rzecz Jasna wnosiło o publikowanie kryteriów zawierania porozumień oraz uzasadnianie odmów ich zawarcia.

Postulaty te nie zostały uwzględnione. Resort wyjaśniał, że podstawowym sposobem rozpoczęcia procedury uznania za podmiot ochrony ludności jest inicjatywa organu administracji, uwzględniającego potrzeby systemu. Podkreślał, że uzyskanie statusu nie jest prawem organizacji i nie odbywa się w konkursie czy otwartym naborze.

To wyjaśnienie opisuje model przyjęty przez państwo, ale nie rozwiązuje praktycznego problemu zgłoszonego przez organizacje. Istnieją prawne sposoby włączenia ich do systemu. Brakuje natomiast czytelnej odpowiedzi, jak organizacja ma przedstawić swój potencjał i doprowadzić do jego oceny, jeżeli administracja sama się do niej nie zwróci.

Z jednej strony Program przewiduje rozpoznawanie zasobów organizacji społecznych, w tym ich sprzętu, personelu i możliwości działania. Z drugiej jednak – odpowiedzi ministerstwa pokazują, że system pozostaje mało otwarty na inicjatywę samych organizacji, które chciałyby zgłosić swój potencjał i włączyć się w realizację zadań ochrony ludności

Podobny problem dotyczy zasad przyznawania organizacjom środków finansowych. Fundacja Stocznia postulowała określenie warunków dostępu do środków wojewódzkich, kryteriów wyboru organizacji i zasad publikowania informacji o przyznanym finansowaniu. ELEOS zwracał uwagę, że Program zobowiązuje wojewodów do przedstawienia samorządom przejrzystych zasad podziału środków, obejmujących między innymi kryteria i terminy wnioskowania. Nie przewiduje jednak analogicznego rozwiązania dla organizacji pozarządowych. Ministerstwo odrzuciło propozycje wprowadzenia takich zasad, wyjaśniając, że Program nie jest konkursem ani programem grantowym.

W tle tych uwag pozostaje szerszy spór o zasady finansowania organizacji w systemie ochrony ludności. Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej przewiduje odrębny tryb powierzania zadań i przekazywania środków, bez stosowania standardowej procedury otwartych konkursów ofert określonej w Ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Organizacje zwracają uwagę, że brak takiej procedury rodzi pytania o przejrzystość wyboru podmiotów i podziału pieniędzy.

ELEOS postulował również, aby wojewodowie corocznie publikowali informacje o wykorzystaniu środków przeznaczonych dla organizacji, w tym o wysokości przyznanych dotacji, liczbie dofinansowanych wniosków i rodzajach finansowanych zadań. MSWiA odrzuciło tę propozycję, argumentując, że ze względu na bezpieczeństwo państwa nadmierne upublicznianie szczegółowych informacji jest niewskazane.

Być może część opisanych trudności uda się rozwiązać w 2027 roku, na który zaplanowano przygotowanie strategii współpracy z organizacjami oraz ujednoliconych wzorów porozumień i zasad współpracy. Aby jednak te rozwiązania pomogły, ministerstwo musi najpierw dostrzec problem zgłaszany przez organizacje.

Ważnym postulatem organizacji było finansowanie gotowości organizacji do działania. Sieć Mapuj Pomoc podkreślała, że sprawna pomoc w kryzysie wymaga wcześniejszych przygotowań. Dlatego organizacje potrzebują stałego wsparcia, które pozwoli im przygotować się do reagowania, zanim pojawi się zagrożenie. Podobne postulaty zgłaszała Fundacja Humanosh.

Polski Czerwony Krzyż zwracał uwagę, że samo finansowanie sprzętu, magazynów i zapasów nie zapewni rzeczywistej zdolności operacyjnej. Potrzebni są także ludzie odpowiedzialni za koordynację, szkolenie, logistykę, utrzymywanie standardów i mobilizowanie wolontariuszy.

MSWiA stoi na stanowisku, że ustawa i Program umożliwiają finansowanie utrzymania zdolności organizacji, w tym zakupu i utrzymania sprzętu, infrastruktury, szkoleń oraz innych usług. Nie przewidują natomiast przyznawania pieniędzy za sam fakt pozostawania w gotowości czy posiadania statusu podmiotu ochrony ludności. Resort podkreślił również, że nie ma możliwości finansowania bieżących kosztów osobowych.

Problem dotyczy więc przede wszystkim tego,

Nie uwzględniono także postulatu RDPP dotyczącego wieloletnich projektów organizacji. Ministerstwo powołało się na zasadę roczności budżetu. Pięcioletnia perspektywa Programu nie daje zatem organizacjom równie długiej perspektywy realizacji ich przedsięwzięć.

Podczas konsultacji nie przyjęto także propozycji powołania komitetu monitorująco-ewaluacyjnego, w którym na zasadach partnerskich uczestniczyliby przedstawiciele administracji, samorządów, organizacji i eksperci. MSWiA wskazało, że za ocenę Programu odpowiada minister. Nie wykluczyło konsultowania tej oceny, ale nie ustanowiono stałego mechanizmu udziału strony społecznej.

Podobnie potraktowano postulat zagwarantowania udziału organizacji w tworzeniu strategii współpracy. Doprecyzowano jej zakres, jednak nie zapisano obowiązku wspólnego opracowania dokumentu. W odpowiedzi na uwagi NIW resort zapowiedział możliwość uzgodnień lub konsultacji, uznając określanie ich trybu w Programie za niezasadne.

To kontynuacja sporu, który opisywaliśmy przy pracach nad ustawami o ochronie ludności i zarządzaniu kryzysowym.

Nowy Program znacznie szerzej niż wcześniejsze wersje uwzględnia organizacje pozarządowe i ich rolę w systemie ochrony ludności. Przyjęty dokument stwarza większe możliwości współpracy z administracją i finansowania działań organizacji społecznych. Nie rozwiązuje jednak wszystkich problemów, na które zwracały one uwagę podczas konsultacji. Otwartą kwestią pozostaje również ich rzeczywisty wpływ na planowanie i ocenę działań w zakresie ochrony ludności.

Duże znaczenie będzie więc miało to, jak zapisy Programu zostaną przełożone na konkretne rozwiązania, przede wszystkim w zapowiadanej na 2027 rok strategii współpracy z organizacjami pozarządowymi.