Publicystyka - ngo.pl

Jeżeli rząd chce zbudować drogę, to musi jej wykonanie zlecić firmom, które się na tym znają, mają ludzi, sprzęt i materiały, żeby to należycie zrobić. Ośrodek pomocy społecznej, który nie zatrudnia opiekunek, zleca świadczenie usług opiekuńczych podmiotom zewnętrznym. Urząd gminy chcąc wyposażyć swoich pracowników w komputery i drukarki, musi je kupić. Rząd, ośrodek pomocy społecznej, urząd gminy kupując roboty budowlane, usługi czy towary udzielają zamówień publicznych, czyli zawierają umowy z podmiotami, które wykonają zlecone im roboty, usługi i dostarczą zamówione towary. Zamówienia publiczne to podstawowy, choć nie jedyny, sposób zlecania realizacji zadań publicznych podmiotom spoza sektora finansów publicznych.

Zamówień publicznych udzielają, co do zasady, wszystkie podmioty, które pośrednio lub bezpośrednio dysponują środkami publicznymi. Są to przede wszystkim instytucje administracji rządowej, samorządy terytorialne, sądy czy też państwowe szkoły wyższe. Zamówień publicznych udzielają również podmioty spoza sektora finansów publicznych, na przykład organizacje pozarządowe, wydatkując środki publiczne w sytuacjach określonych w ustawach.

Wszystkie zamówienia, niezależnie od wartości, udzielane są w oparciu o kilka podstawowych zasad, m.in. zasadę uczciwej konkurencji, oznaczającą, że każdy powinien mieć dostęp do realizacji zamówienia oraz zasadę równego traktowania wszystkich podmiotów ubiegających się o zamówienie. Wykonawcą zamówienia publicznego może być zatem każda osoba fizyczna i prawna, która będzie w stanie je zrealizować. Dotyczy to również organizacji pozarządowych z zastrzeżeniem, że zamówienie publiczne muszą zrealizować w ramach prowadzonej działalności odpłatnej lub gospodarczej. Wszelkie ograniczenia dostępu do realizacji zamówień publicznych mogą wynikać jedynie z ustaw.

Obok zamówień publicznych prawo przewiduje również inne sposoby zlecania zadań publicznych. Najczęściej stosowanym jest zlecanie zadań w oparciu o ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jest to sposób wyjątkowy, gdyż ustawowo ogranicza dostęp do realizacji zadań publicznych wyłącznie do organizacji pozarządowych i innych podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego.

Społeczne zamówienia publiczne to podejście, w którym zamawiający udzielając zamówień publicznych stosują rozwiązania, dzięki którym można osiągać dodatkowe korzyści społeczne, istotne dla zamawiającego, ale przede wszystkim dla obywateli. To podejście promuje od lat 90. XX wieku Komisja Europejska, a od 2009 roku także polski rząd. 

Rozwiązania pozwalające osiągać korzyści społeczne, zwane potocznie klauzulami społecznymi, zostały określone w dyrektywach unijnych dotyczących zamówień publicznych. Mogą z nich korzystać kraje członkowskie UE przenosząc je do swoich ustaw regulujących zamówienia publiczne. W Polsce pierwsze klauzule społeczne pojawiły się w Prawie zamówień publicznych w 2009 roku, potem dodawane były kolejne rozwiązania pozwalające osiągać korzyści społeczne.

Choć nie jest to główny cel stosowania klauzul społecznych, to niektóre z nich rzeczywiście zwiększają szanse na realizację zamówień publicznych przez podmioty ekonomii społecznej. Dlatego obok rządu w promowanie społecznych zamówień publicznych w Polsce włączyły się aktywnie środowiska związane z ekonomią społeczną, w tym organizacje pozarządowe.  

Dotychczas te działania przyniosły umiarkowane efekty, w 2019 roku tylko ¼ zamawiających udzielających zamówień w oparciu o Prawo zamówień publicznych zastosowała klauzule społeczne. Wynika to z kilki przyczyn, najważniejsze wydają się dwie: brak powszechnej świadomości korzyści, które mogą przynieść klauzule społeczne oraz wciąż niewielka wiedza i ograniczone doświadczenia w ich stosowaniu.

Najważniejszą przesłanką stosowania klauzul społecznych są korzyści społeczne, które dzięki temu można osiągnąć. Są one zróżnicowane w zależności od dostępnych rozwiązań, ale generalnie klauzule społeczne przyczyniają się przede wszystkim do:

• zwiększania stabilności zatrudnienia i bezpieczeństwa socjalnego pracowników,
• zatrudniania oraz integracji zawodowej i społecznej osób z grup zagrożonych wykluczeniem społecznym, np. osób z niepełnosprawnościami, bezrobotnych, więźniów czy uchodźców,
• upowszechniania wśród wykonawców, a także pracowników, standardów godnej pracy i Sprawiedliwego Handlu,
• ułatwiania dostępu do zamówień publicznych podmiotom ekonomii społecznej prowadzącym integrację społeczną i zawodową osób z grup zagrożonych wykluczeniem społecznym,
• ułatwienia dostępu do przedmiotów zamówień ich użytkownikom, w szczególności osobom z niepełnosprawnością i seniorom, co przyczynia się do podnoszenia jakości ich życia,
• uspołeczniania świadczenia usług istotnych dla obywateli, np. usług opiekuńczych czy usług w sferze rewitalizacji, poprzez ich realizację przez organizacje pozarządowe i inne podmioty ekonomii społecznej.

Społeczne zamówienia publiczne przynoszą także korzyści zamawiającym, o czym warto przypomnieć, bo jest to dodatkowa zachęta do ich stosowania. Stosowanie klauzul społecznych:

• zwiększa efektywność wydatkowania środków publicznych, bo za te same lub niewiele większe pieniądze, przeznaczone na realizację zamówień publicznych osiągane są dodatkowe korzyści społeczne,
• pozwala uzyskiwać oszczędności w wydatkach publicznych, powstające dzięki tak zwanym kosztom zaniechania, na przykład w zakresie świadczeń społecznych,
• wspiera i uzupełnia działania w sferze polityki społecznej podejmowane przez samorządy i przez państwo, na przykład w zakresie aktywizacji zawodowej czy integracji społecznej,
• zwiększa szansę na to, że zamówienia będą realizowane prze wykonawców lokalnych, co jest istotne dla samorządów gminnych i powiatowych.

Od 1 stycznia 2021 roku obowiązuje nowe Prawo zamówień publicznych, które uwzględnia wszystkie wcześniej stosowane rozwiązania pozwalające osiągać korzyści społeczne. Są wśród nich takie, które ułatwiają dostęp do realizacji zamówień publicznych podmiotom ekonomii społecznej. To przede wszystkim:

• zastrzeżenie udziału w postępowaniu wyłącznie do podmiotów ekonomii społecznej, mających wśród zatrudnionych co najmniej 30% osób należących do grup zagrożonych wykluczeniem społecznym, np. bezrobotnych, osób z niepełnosprawnością, bezdomnych czy uchodźców,
• zastrzeżenie udziału w postępowaniu dotyczącym zamówienia na usługi społeczne, zdrowotne lub kulturalne wyłącznie do podmiotów ekonomii społecznej prowadzących integrację społeczną i zawodową osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, stosujących jednocześnie mechanizmy partycypacji pracowniczej,
• wyłączenie stosowania Prawa zamówień publicznych do udzielenia organizacjom pozarządowym lub spółdzielniom socjalnym zamówień dotyczących zadań przewidzianych w gminnym programie rewitalizacji.

Inne klauzule społeczne to, m.in.:

• nałożenie wymogu na wykonawcę, aby do realizacji zamówienia zatrudnił osoby należące do wskazanych przez zamawiającego grup zagrożonych wykluczeniem społecznym,
• nałożenie na wykonawcę obowiązku, aby zatrudnił na podstawie stosunku pracy pracowników wykonujących czynności, które zgodnie z prawem pracy takiego zatrudnienia wymagają, 
• nałożenie obowiązku wykorzystania przez wykonawcę do realizacji zamówienia produktów lub usług posiadających certyfikaty społeczne i ekologiczne, potwierdzające wypełnianie podstawowych norm społecznych i środowiskowych,
• określenie wymogów dostosowujących przedmiot zamówienia do potrzeb i możliwości jego użytkowników, w szczególności osób z niepełnosprawnością, co ułatwi im korzystanie z przedmiotu zamówienia, na przykład drogi, budynku, autobusu miejskiego czy usług publicznych,
• uwzględnienie w opisie przedmiotu zamówienia innych wymogów, służących osiąganiu korzyści społecznych,
• zachęcanie wykonawców do stosowania rozwiązań pozwalających osiągać korzyści społeczne poprzez przyznawanie im za to dodatkowych punktów w kryteriach oceny ofert.

Stosowanie tych rozwiązań, poza zatrudnieniem na umowę o pracę, które ma charakter obligatoryjny, należy do decyzji zamawiającego. Może on wykorzystywać je w zamówieniach niezależnie od ich wartości. Dodatkowo może także skorzystać z zastrzeżenia zamówienia dla spółdzielni socjalnych, ale dotyczy to wyłącznie zamówień o wartości poniżej 130 tys. zł.

Rynek zamówień publicznych jest ogromny, stwarza więc szanse na realizację zamówień również przez organizacje pozarządowe, w czym pomóc mogą społeczne zamówienia publiczne. Wartość tego rynku w 2019 roku Urząd Zamówień Publicznych szacował na ok. 289 mld złotych, co stanowiło ok. 41% wszystkich wydatków z budżetu państwa i budżetów samorządów terytorialnych w 2019 roku. Dla porównania wartość zadań zleconych organizacjom w oparciu o ustawę o działalności pożytku publicznego można szacować (nie ma dokładnych danych) na ok. 3 mld złotych. 

Na rynku zamówień publicznych organizacje pozarządowe muszą co prawda rywalizować z podmiotami gospodarczymi, ale szanse na wygranie tej rywalizacji zwiększają klauzule społeczne.

Zamówienia publiczne są więc dla organizacji pozarządowych i innych podmiotów ekonomii społecznej szansą na realizację zadań publicznych, w szczególności w zakresie szeroko rozumianych usług społecznych, w tym kulturalnych, edukacyjnych, opiekuńczych czy zdrowotnych. Pomocne w wykorzystaniu tej szansy może być stosowanie klauzul społecznych, w szczególności przez samorządu lokalne, odpowiadające za realizację szeregu usług społecznych. Samorządy powoli zaczynają to dostrzegać i wprowadzają wewnętrzne zalecenia dla swoich jednostek, aby stosowały klauzule społeczne. Zrobiły to m.in.: Słupsk, Kępice, Dzierzgoń, Legionowo, Łomianki, Wrocław, Powiat Makowski, Województwo Mazowieckie czy Województwo Pomorskie. Takie zalecenia mają zachęcać urzędników do stosowania klauzul społecznych. Nieliczne samorządy idą dalej wprowadzając obowiązek stosowania klauzul społecznych. Nie jest to oczywiście obowiązek bezwzględny, urzędnik może nie zastosować klauzuli w określonym postępowaniu, ale musi pisemnie uzasadnić swoją decyzję. Taki obowiązek jako pierwszy samorząd w Polsce wprowadziła Częstochowa, od paru lat stosuje go również Warszawa w odniesieniu do kilkunastu rodzajów przedmiotów zamówień. 

Pozyskiwanie i realizacja zamówień publicznych jest jednak także wyzwaniem dla organizacji pozarządowych. Organizacje muszą nauczyć się specyficznego języka zamówień publicznych, poznać zasady i procedury ich udzielania i realizacji, przy czym, jeśli chodzi o zamówienia o wartości poniżej 130 tys. zł nie są one dużo bardziej skomplikowane niż procedury otwartych konkursów ofert. Wyzwaniem dla organizacji jest także sposób płacenia za realizowane zamówienia. Możliwe są płatności zaliczkowe czy cząstkowe, ale z reguły zamawiający płaci wykonawcy po zrealizowaniu zamówienia. Oznacza to, że organizacja musi mieć potencjał niezbędny do tego, żeby samodzielnie zrealizować zamówienie albo dysponować środkami, które to umożliwią. Organizacje muszą się także przyzwyczaić do tego, że o ile realizując zadania w sferze pożytku publicznego same określają jak to zadanie będzie realizowane, o tyle w zamówieniach robi to zamawiający i trzeba się tego trzymać. 

Dla organizacji pozarządowych społeczne zamówienia publiczne to także wyzwanie w roli zamawiających. Dotyczy to najczęściej organizacji realizujących projekty finansowane ze środków unijnych, w ramach których muszą udzielać zamówień publicznych, w nieco uproszczony sposób, bo w oparciu o tak zwaną zasadę konkurencyjności. Udzielając tych zamówień organizacje powinny także wykorzystywać klauzule społeczne, niekiedy są do tego zobowiązane w umowach.

Niezależnie od tego, czy organizacje występują w roli wykonawcy czy zamawiającego powinny wiedzieć czym są społeczne zamówienia publiczne i jak je w praktyce stosować. Źródłem tej wiedzy może być opracowanie, opinie i dobre przykłady zgromadzone na stronie internetowej Urzędu Zamówień Publicznych w zakładce Społeczne Zamówienia: https://www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/zrownowazone-zamowienia-publiczne/spoleczne-zamowienia czy też dostępne w internetowym Vademecum Zamówień Społecznych: https://zamowieniaspoleczne.pl

Tomasz Schimanek - ekspert ds. organizacji pozarządowych