Często przyzwyczajamy się do stosowanych przez lata rozwiązań. Warto co jakiś czas zrobić ich przegląd i dostosować do realiów. W niniejszym artykule proponuję zastanowić się nad pracą komisji opiniujących w otwartych konkursach ofert.
Wprowadzenie
Polacy w coraz większym stopniu angażują się w realizację zadań publicznych, np. proponują projekty w ramach budżetów obywatelskich czy w otwartych konkursach ofert. Nie wszystkie ich pomysły mogą być wsparte ze środków publicznych, tym bardziej w trudnych czasach. W większości mieszkańcy mają jednak świadomość swoich praw związanych z wyjaśnieniem nieprzyznania dofinansowania bądź obniżenia budżetu. Obecnie stosowane rozwiązania przestają się sprawdzać, szczególnie dotyczy to dużych gmin o wysokich budżetach i licznych zadaniach zlecanych obywatelom.
Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wskazuje, że organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert. W skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele administracji oraz osoby wskazane przez organizacje pozarządowe. Komisja konkursowa może też korzystać z pomocy osób posiadających specjalistyczną wiedzę, tzw. ekspertów.
Warto zwrócić uwagę, że zgodnie z obowiązującymi przepisami komisja konkursowa:
• ma wyłącznie charakter opiniodawczy,
• funkcjonuje jako „organ” kolegialny dokonujący „wspólnej” oceny ofert,
• oceny ofert nie dokonują poszczególni członkowie komisji konkursowej, a dokonuje jej komisja jako gremium kolegialne (obradujące z założenia na posiedzeniach),
• wyrażona ocena oferty stanowi ocenę komisji konkursowej jako „całości”.
Ustawa nie precyzuje jednak szczegółów dotyczących procedur przeprowadzenia oceny otwartych konkursów ofert, dając administracji publicznej dowolność.
Stosowane rozwiązania
Przy założeniu, że Komisja konkursowa funkcjonuje jako „organ” kolegialny, dokonujący „wspólnej” oceny ofert, w praktyce przyjmuje się, że jest to równoznaczne z koniecznością zapoznania się i dokonania indywidualnej oceny przez poszczególnych członków komisji konkursowej. Przyjrzyjmy się jednak realiom.
O ile w konkursach ofert, na które wpływa 10–20 ofert, rzetelna, indywidualna ocena przez każdego członka komisji nie stanowi żadnego problemu, tak już przy konkursach, na które wpływa 100–200 ofert, jak jest w większych miastach, czy tysiące ofert w rządowych Programach FIO, ASOS, stosowanie takiego indywidualnego systemu oceny jest z założenia nierealne.
Dodatkowo należy wziąć pod uwagę harmonogram konkursów ogłaszanych pod koniec roku, na zadania realizowane od stycznia kolejnego roku. W ramach większych jednostek samorządowych wnikliwa ocena 100–200 ofert przez każdego członka komisji również nie jest możliwa, pomimo najszczerszych chęci.
Zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania nr 714/2019/P dotyczące Rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr 72/2019 na wsparcie realizacji zadań publicznych Miasta Poznania w obszarze „Kultura, sztuka, ochrona dóbr kultury i dziedzictwa narodowego”, na rok 2019 wskazuje m.in. że: na konkurs wpłynęły 143 oferty, 141 podlegało ocenie; komisja składała się dwóch przedstawicieli Urzędu oraz dwóch przedstawicieli organizacji pozarządowych; dofinansowanie otrzymało 38 ofert.
Dlatego w praktyce członkowie komisji tylko przeglądają złożone oferty, a opiniują bezpośrednio podczas posiedzenia komisji.
Regulaminy Prac Komisji Konkursowych wskazują różne rozwiązania, np.:
„Komisja Konkursowa zapoznaje się z ofertami konkursowymi Oferentów przez system informatyczny”. (Miasto Gdańsk)
„Przewodniczący Komisji Konkursowej (..) dokonuje wspólnie z pozostałymi członkami Komisji Konkursowej oceny merytorycznej złożonych ofert”. (Miasto Leszno)
Nie jest bowiem możliwe, aby w ciągu tygodnia (a tyle średnio jest czasu na ocenę) ocenić rzetelnie 200 ofert. Niezbędny czas na przygotowanie oceny (wraz z uzasadnieniem) dla jednej oferty szacować należy bowiem na godzinę, co daje ponad miesiąc codziennej pracy!
Dodatkowo warto mieć na uwadze, że zgodnie z art. 15 2i ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie „każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty”.
Dlatego zarówno system punktowy, jak i opisowy powinny zawierać wyczerpujące informacje dające możliwość każdemu uzyskać pełną odpowiedź, dlaczego jego oferta nie otrzymała dotacji oraz dlaczego nie dostała jej w pełnej wysokości.
W ramach Ekspertyzy pn. „Zasady ogłaszania, przeprowadzania i rozstrzygania otwartych konkursów ofert na przykładzie Urzędu Miasta Poznań” [pisop.org.pl/bank-rozwiazan/raporty-analizy-badania-22472], przeprowadzono wywiady z oferentami, których zapytano m.in. o opinię na temat kart oceny merytorycznej. Respondenci wskazali, że:
- Karta oceny merytorycznej oferty niewiele mówi. Przykładowo zdarza się rozbieżność w punktacji od 2 punktów od jednego oceniającego do 9 od innego. Niestety nie jest to wyjaśnione.
- Karta oceny nie jest czytelna i nie jest merytoryczna. Decyzje komisji powinny być uzasadnione (…) Nie ma informacji, jak w przyszłości przygotować ofertę, żeby znalazła się w rankingu wyżej.
- Poszczególne oceny powinny być konkretne – merytoryczne. Ocena powinna odnosić się bardziej do idei niż do kwestii technicznych, np. na ile działanie wpisuje się w cel niż czy cel został właściwie opisany.
Z kolei członkowie komisji konkursowych mówili:
„Jeśli jest to spotkanie w małym gronie i jest dyskusja, to w porządku, ale kiedy ludzi jest dużo, czasu mało, ofert minimum 30 – to dyskusja jest tak szybka, że nie ma szansy, żeby pochylić się nad każdą ofertą”.
Dobre praktyki
Prezydent Miasta Łódź w Zarządzeniu Nr 2410 NIII/19 dotyczącym Trybu planowania, ogłaszania, przeprowadzania i rozstrzygania otwartych konkursów ofert wprowadził zapis: „Opinię merytoryczną oferty uznaje się za ważną, gdy została ona oceniona przez przynajmniej dwóch członków Komisji Konkursowej”.
Inną metodę oceny przyjęto w Regulaminie Pracy Komisji Konkursowej w Gdańsku: „Komisja podejmuje decyzje w drodze uzgodnienia stanowisk, a w razie braku uzgodnienia zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym poprzez podniesienie ręki. W przypadku równej liczby głosów decyduje głos Przewodniczącego”.
Nie ma też przeszkód prawnych, by komisja konkursowa w ramach wykonywania swoich ustawowych zadań powoływała zespół ekspertów, którym zlecałaby przygotowanie opinii co do jednostkowych ofert (ocena punktowa zgodnie z kryteriami oceny określonymi w Regulaminie konkursu), a następnie na podstawie przedstawionych przez eksperta lub ekspertów opinii, dokonywała ocen ofert jako organ kolegialny. Obecnie takie rozwiązana stosowane są w Programach rządowych tj. FIO czy ASOS.
Regulamin Rządowego Programu ASOS na lata 2014-2020, edycja 2020 wskazywał „Ocena formalna oraz merytoryczna złożonych ofert w edycji 2020 dokonywana jest na podstawie wstępnej oceny merytorycznej ekspertów przez Komisję Konkursową, która jest powołana zarządzeniem przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego”.
Rola organizacji pozarządowych
Tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert zgodnie z art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zawarte muszą być w Rocznych Programach Współpracy. Co prawda tworzone są dodatkowe Regulaminy Prac Komisji (np. Gmina Kraków, Miasto Leszno, Gdańsk), jednakże zgodnie z interpretacją przepisów ww. ustawy, stanowić mogą one wyłącznie załącznik do Programu Współpracy.
Wojewoda Lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 5 grudnia 2014 r stwierdził, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma kompetencji do wprowadzenia w programie zapisu dotyczącego określenia zasad, na jakich poszczególni członkowie komisji będą uczestniczyć w jej pracach.
Należy pracować nad wdrożeniem rozwiązań usprawniających pracę członków komisji konkursowych i umożliwiających każdemu indywidualne zapoznanie się z ofertą, czy opinią eksperta na temat złożonej oferty. Biorąc przy tym pod uwagę wysokie wymagania względem oferentów w zakresie wypełniania wielostronicowego formularza ofertowego.
W kontekście zaś planowanych zmian w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie warto uwzględnić zmiany w przepisach, które precyzowałyby sposób dokonywania oceny ofert przez komisję konkursową lub też delegowałyby opracowanie procedury organowi administracji publicznej.
Należy dostosować przepisy do realiów prac komisji konkursowych, harmonogramów konkursów i przy bardzo rozbudowanych formularzach ofert.
Pełne opracowania dostępne na https://pisop.org.pl/bank-rozwiazan-bar – Procedura oceny ofert:
- Ekspertyza pn. Zasady ogłaszania, przeprowadzania i rozstrzygania otwartych konkursów ofert na przykładzie Urzędu Miasta Poznań, autorki: Dorota Surma, Agnieszka Wujek
- Ekspertyza prawna; opracowanie Kancelaria Radców Prawnych I Adwokatów Rosicki, Purski i Wspólnicy
- Procedura oceny ofert w ramach otwartych konkursów ofert na przykładzie P FIO i P ASOS, autor Stefan Kołucki
- Analiza w przedmiocie: Trudności związane z procedurą oceny ofert zgłaszanych w konkursach na zadania zlecone organizacjom pozarządowym oraz podmiotom z art.3ust.3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, autor Łukasz Waszak
- Procedura oceny i wyboru ofert – uzasadnienie proponowanych zmian w Ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – opracowanie Dorota Surma.
Dorota Surma – Członkini Zarządu, ekspertka merytoryczna w obszarze regrantingu i ekonomii społecznej. Asesorka oceniająca Projekty w ramach Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich, POWER, Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich przy Lokalnej Grupie Działania oraz w konkursach ogłaszanych przez Miasto Poznań.
Artykuł jest częścią projektu pn. Bank Rozwiązań (BaR).
Projekt Bank Rozwiązań (Bar) jest realizowany przez Stowarzyszenie Centrum PISOP w ramach Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018-2030. Głównym celem projektu jest stworzenie narzędzi, które usprawnią funkcjonowanie sektora pozarządowego, w tym we współpracy z jednostkami samorządowymi i przedsiębiorstwami. Efekty pracy ekspertów dostępne są na stronie: https://pisop.org.pl/bank-rozwiazan.
Źródło: Centrum PISOP
