Publicystyka - ngo.pl

Od kilku lat postulat alokacji 1% CIT formułowany jest przez osoby i społeczności szukające recepty na powszechną przypadłość, polegającą na brakach finansowych różnego rodzaju organizacji i instytucji non-profit. Postulaty te (dotychczas bezskuteczne) pojawiały się już ze strony rozmaitych środowisk branżowych, np. kultury czy nauki, a niektóre z nich znajdowały nawet poparcie ze strony rządu. Żadna nie doczekała się jednak realizacji. Prezentowana tu koncepcja zakłada, że 1% CIT mógłby wspierać nie tyle poszczególne branże, ale ogół (wzorem 1% PIT) organizacji pożytku publicznego (OPP).

Wśród osób formułujących postulat 1% CIT był także piszący te słowa.

W niniejszej ekspertyzie postaram się sformułować tę koncepcję w dokładniejszy sposób, tak aby w ramach projektu Instytutu Spraw Obywatelskich można było podjąć rzeczową dyskusję w tej sprawie, a gdyby jej wynik potwierdzał sensowność pomysłu – prowadzić działania (w tym kampanię) na rzecz jego wdrożenia.

Walorem tej propozycji jest, jak sądzę, to, że powinna ona połączyć różne środowiska pozarządowe, które w innych spra­wach bywają podzielone.

Mam nadzieję, że w wyniku dyskusji uda się do­precyzować ostateczną propozycję i wcielić ją w życie. Debata nad mechanizmem 1% PIT (części ustawy o działalności pożytku publicznego) zajęła aż 7 lat. Trzeba mieć nadzieję, że koncepcja referowana w niniejszym tekście doczeka się szybszej realizacji. Wydaje się to możliwe choćby dlatego, że znakomita większość mechanizmów niezbędnych do jej wdrożenia jest już dostępna i sprawdzona. W szczególności chodzi o mechanizm wyodrębniania organizacji pożytku publicznego, ich zobowiązań, sprawozdawczości, sposobu transferu pieniędzy z urzędów skarbowych etc. Mamy za sobą dużo doświadczeń dotyczących tego mechanizmu i jego ograniczeń, a nawet wad, które można wyeliminować, tworząc nowe rozwiązanie. W istocie, gdyby pojawiła się gotowość, czyli wola polityczna – a jest to bodaj największe wyzwanie – mechanizm ten można by wprowadzić nieomal natychmiast przez powtórzenie rozwiązań mutatis mutandis z ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, dotyczących alokacji 1% PIT, do ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych. Zmiany należałoby wprowadzić w stosownych formularzach podatkowych, ale jest to operacja wykonalna i nie­skomplikowana. Powyższe nie oznacza, że jej wprowadzenie nie powinno być poprzedzone solidnym namysłem zarówno co do potrzeby jej wdrożenia, jak i konsekwencji. Niektóre z tych zagadnień poruszymy poniżej.

Słowacja jest jak dotąd jedynym krajem w Europie, w którym jednocześnie dostępna jest alokacja 2% PIT oraz 1–2% CIT. Z polskiego punktu widzenia jest to ciekawy przypadek i cenna lekcja. Trajektorie przemian społecznych, politycznych i ekonomicznych w Polsce i na Słowacji w wielu przypadkach były podobne. Słowacja mimo to, że jest krajem mniejszym zarówno w sensie geograficznym, jak i demograficznym (ok. 5,5 mln mieszkańców), ma stosunkowo liczny i zróżnicowany sektor pozarządowy. W roku 2015 liczba podmiotów zaliczanych do szeroko rozumianego sektora pozarządowego przekraczała 50 tys., aczkolwiek w tej liczbie znajdują się m.in. spółdzielnie mieszkaniowe oraz organizacje religijne. Z powyższej grupy tylko część organizacji może ubiegać się o przywilej otrzymania dochodu z PIT i CIT – w 2015 r. było to ok. 12,5 tys. organizacji, a zatem więcej niż w Polsce (ok. 9 tys. OPP).

Na Słowacji w pierwszym roku (2001 r.) po wprowadzeniu możliwości alokacji PIT skorzystało z niej około 350 000 podatników. Z czasem liczba ta rosła. W 2013 r. na ponad 1,8 mln podatników z możliwości tej skorzystało nieco ponad 0,5 mln osób. Istotnej zmianie podlegała jednak kwota przekazywana w ten sposób. W 2002 r. wynosiła około 3,5 mln euro, zaś w roku 2013 już prawie 21 milionów euro. Co ciekawe, w 2004 r., a zatem 3 lata po wprowadzeniu ustawy, zwiększona została skala alokacji z jednego procenta do dwóch (dla każdego z podatników), a nawet trzech – pod warunkiem udokumentowanej pracy wolontariackiej przekraczającej 40 godzin rocznie. To ważne posunięcie, bo na Słowacji starano się, by tak zwana alokacja podatkowa nie zastąpiła autentycznej filantropii i wolontariatu. System ten napotkał niestety sporo problemów natury biurokratycznej (m.in. w obszarze dokumentacji pracy wykonywanej wolontaryjnie), ale to nie znaczy, że to nie jest interesujący trop.

Słowacja 3 lata po uruchomieniu alokacji PIT zdecydowała się w 2004 r., jako pierwsza i jak dotychczas jedyna w Europie, wprowadzić dodatkowo mechanizm alokacji CIT. W roku wprowadzenia skorzystało z niego 8 360 przedsiębiorców – łącznie wygenerowali oni nieomal 19 mln euro. W 2013 r. liczba przedsiębiorstw, które skorzystały z alokacji CIT, przekroczyła 31 tys., a kwota wygenerowana w ten sposób osiągnęła prawie 26 mln euro. Innymi słowy, kwoty osiągane z alokacji PIT i CIT są z grubsza porównywalne.

Po wprowadzeniu mechanizmu alokacji CIT ujawniły się jednak problemy, które powinny stanowić dla nas przestrogę.

Istotna część 2% CIT de facto pozostawała w firmach – stanowiąc mechanizm specyficznie rozumianej retencji pieniędzy w firmie. W tym celu zastosowano różne sposoby postępowania, najczęściej tworząc własne fundacje korporacyjne (ich liczba gwałtownie wzrosła). W samym ich powstawaniu nie ma nic złego – oby było ich możliwie dużo, także w Polsce. Problem pojawia się wtedy, kiedy w istocie nie mają one charakteru grantodawczego (a zatem nie wspierają innych), a zamieniają się w fundacje operacyjne – innymi słowy, wspierają jedynie działania własne i, co gorsze, konkurują w obszarze fundraisingu z innymi organizacjami. Zaciera się granica między działalnością filantropijną i grantową a własną działalnością operacyjną, często związaną po prostu z autopromocją. Na Słowacji doprowadziło to do istotnej krytyki tego typu organizacji i samego rozwiązania (rozważano wręcz stopniową rezygnację z mechanizmu alokacji CIT). W dyskursie pojawiły się ostre sformułowania („oligarchia”, „tłuste koty” etc.). Sytuację utrudnił dodatkowo kryzys finansowy w 2009 r. W rządzie pojawił się pomysł, aby sukcesywnie zmniejszać pułap alokacji CIT z 2% do 0,5%. W tej sytuacji środowisko pozarządowe rozpoczęło kampanię na rzecz obrony 2% CIT i ostatecznie odniosło sukces, ale na podstawie umowy stron. Umowa ta miała zapewnić (głównie w oparciu o mechanizm samoregulacji), żeby filantropia firm miała autentyczny, a nie pozorny charakter. Ostatecznie przyjęto formułę 1,5% lub 2% CIT. Wszyscy płatnicy CIT mogą skorzystać z opcji 1,5% CIT, a wyższy pułap (2% CIT) jest możliwy pod warunkiem przeznaczenia jednocześnie kwoty nie mniejszej niż 0,5% wartości podatku na cele dobroczynne ze środków własnych firmy. Innymi słowy: państwo skłonne jest dać więcej „od siebie”, jeśli istnieją dowody na to, że firma też realnie daje coś „od siebie”.

Poważną rolę w tych negocjacjach odegrało Stowarzyszenie Forum Fundacji Korporacyjnych na Słowacji, które zaproponowało rozwiązanie wymagające od fundacji korporacyjnych samoregulacji.

Pouczające są wyniki dotyczące liczby firm, które skorzystały z możliwości alokacji CIT. Niestety nie dysponuję danymi późniejszymi niż z 2013 r. Dostępne informacje dotyczą zatem pierwszych niespełna 10 lat funkcjonowania tego systemu. Przez pierwszych 5 lat do czasu reformy systemu, kiedy wprowadzono możliwość zwiększenia odpisu pod warunkiem przeznaczenia darowizn z własnych środków, większość firm w ogóle nie skorzystała z tego mechanizmu (do dzisiaj nie korzysta z niego około 75% firm). Wynikało to z prostej przyczyny, że mniej więcej taki odsetek firm ostatecznie nie jest realnie płatnikiem podatku (nie wykazują dochodów, które można opodatkować). Wśród firm, które istotnie płacą podatki, stopniowo rosła liczba tych, które zdecydowały się przekazywać ich część organizacjom. W pierwszym roku z tego uprawnienia skorzystała połowa firm (płacących podatki). Od tego czasu liczba ta rośnie (w rekordowym 2008 r. była 9-krotnie większa niż liczba tych firm, które odstąpiły od takiej możliwości). Po wprowadzeniu reformy w 2010 r. sytuacja nie uległa znaczącym zmianom: wciąż około 75% spośród wszystkich płatników CIT nie ma do zapłacenia podatku CIT. W gronie pozostałych 25% płatników CIT 10% nie korzysta z możliwości alokacji, 14% korzysta z niższej stawki (1,5% CIT), zaś tylko około 1% firm korzysta z odpisu w wyższej stawce (2% CIT).

Model słowacki, podobnie jak w Polsce w przypadku 1% PIT, zawęża listę podmiotów, które mogą być odbiorcami alokacji PIT i CIT.

W dużym uproszczeniu: są to organizacje pozarządowe. Na Słowacji organizacja, aby znaleźć się na liście odbiorców PIT i CIT, musi co roku uzyskać wpis notarialny związany z opłatą administracyjną równą około 70 euro. Innymi słowy, organizacja musi zdecydować, czy spodziewa się większych wpływów z odpisów podatkowych niż wspomniana opłata. Oznacza to również, że część pieniędzy wraca niejako do państwa. Ważne jest także, że NGO musi wydać otrzymane w ten sposób środki do końca następnego roku podatkowego. Dodatkowo prawo stanowi, że dla kwot przekraczających 3 320 euro konieczna jest publikacja sprawozdania z wykorzystania dotacji w biuletynie publicznym. Zaś w przypadku uzyskania 33 000 euro i więcej organizacja musi przedstawić sprawozdanie na temat wykorzystania otrzymanych środków, zatwierdzone przez audytora.

Z punktu widzenia poruszanych tu kwestii nasze kraje łączy to, że mniej więcej w tym samym czasie postanowiły wprowadzić wzorowany na rozwiązaniach węgierskich mechanizm alokacji części podatku. Obecnie takie rozwiązanie zostało zastosowane w kilku krajach naszej części Europy i stało się czymś w rodzaju specjalności regionu.

Na Słowacji ustawę uchwalono praktycznie jednogłośnie w grudniu 2001 r. W Polsce prace legislacyjne nad ustawą dotyczącą alokacji PIT trwały znacznie dłużej (została uchwalona w 2003 r.), ale należy wspomnieć, że jej zasięg tematyczny jest znacznie szerszy. Choć trudno w to uwierzyć, w polskiej ustawie zapisy o 1% PIT były w intencji jej autorów i promotorów jedynie dodatkiem do innych kwestii, tj. współpracy z samorządem, relacji trzeciego sektora (NGO) z rządem czy uprawnień wolontariuszy.

Pozostaje przedmiotem sporu, w jakim sensie ów instrument promuje filantropię w autentycznym sensie, a na ile ją zastępuje, czy zgoła „kanibalizuje”. Nie mam wątpliwości, że w przypadku alokacji podatków nie mamy do czynienia z filantropią, a raczej ze swoistą formą budżetu partycypacyjnego, dlatego użyciu tego mechanizmu musi towarzyszyć rozwaga – tak żeby chwilowe korzyści (dostępność środków dla organizacji) nie zrujnowała czegoś znacznie ważniejszego, a mianowicie kształtowania różnych form autentycznego zaangażowania czasu i pieniędzy obywateli.

Rozwiązania polegające na przekazywaniu 1% podatków dla organizacji pozarządowych cieszą się popularnością szczególnie w tych krajach, gdzie tradycja filantropii została przerwana, a co za tym idzie – skłonność do przeznaczania własnych zasobów na rzecz organizacji (w szczególności tych, których ofiarodawca sam nie jest beneficjentem) jest ograniczona. Jego oczywistą zaletą jest to, że skłania organizacje, które nie chcą w całości polegać na zasobach rządowych czy samorządowych, aby przyciągnąć uwagę indywidualnych osób, które mogą zdecydować o ich wsparciu. Innymi słowy, skłania to organizacje do prób dotarcia do podatników z informacją na temat tego, jakie są pożytki z ich istnienia.

Na potrzeby przyszłej dyskusji, w dalszej części tekstu przedstawiam istotne, moim zdaniem, parametry pozwalające ukonkretnić warunki, na jakich mechanizm ten mógłby być implementowany w Polsce. Na potrzeby całego wywodu używam określenia 1% CIT, choć rzecz jasna ta sama argumentacja towarzyszyłaby opcji 2% CIT (wariant słowacki).

Chciałbym zacząć rozważania na temat możliwości przekazania 1% CIT od analizy sytuacji firm działających w Polsce. W pierwszej kolejności przyjrzyjmy się polskim przedsiębiorcom, którzy byliby kluczowym elementem tego systemu. Spróbujmy oszacować ich możliwości, praktyki, istniejące zachęty dla filantropii i skalę ich obecnego wykorzystywania. Pomyślmy nad ryzykami, które mogą towarzyszyć wprowadzeniu mechanizmu i zaproponujmy rozwiązania ograniczające je. Zastanówmy się, w jaki sposób poszczególne środowiska mogą się odnieść do tej propozycji.

Na podstawie danych z Ministerstwa Finansów z marca 2020 r. możemy poznać wyniki finansowe największych firm w Polsce. To te właśnie firmy tworzyłyby podstawową „wagę” mechanizmu alokacji CIT. Zgodnie z ustawą o podatku dochodowym od osób prawnych publicznie dostępne są dane firm, których wartość przychodu uzyskana w roku podatkowym przekroczyła równowartość 50 mln euro. Na takiej liście znalazło się ponad 2700 przedsiębiorstw w Polsce. Spośród nich ok. 2200 zapłaciło podatek CIT – łącznie ponad 26,5 mld zł (średnio oznacza to około 12 mln zł na przedsiębiorców należących do tej grupy, biorąc pod uwagę te, które istotnie zapłaciły CIT). W rozważanym tu wariancie 1% CIT oznacza średnio ok. 120 tys. zł alokacji 1% CIT dla każdego z przedsiębiorstw z tej listy (największych w Polsce).

Najwięksi z największych, czyli płatnicy, których podatek przekroczył 100 mln zł, to 44 przedsiębiorstwa. Spośród nich najpotężniejsze jest PKO BP – w tym wypadku wartość podatku to ponad 1,3 mld zł. Kolejne to Orlen z prawie 900 mln zł podatku i PKO S.A. z około 700 mln zł. Są to firmy państwowe, kolejnych siedem to już firmy prywatne.

Część z nich posiada już własne fundacje. Na potrzeby tego opracowania przeanalizowałem 20 firm największych pod względem odprowadzanych podatków. 12 z nich ma ustanowione „własne” fundacje. Na podstawie dostępnych mi informacji (Internet) wydaje mi się, że kwoty, które firmy te przeznaczają na wsparcie celów pożytku publicznego (w tym poprzez własne fundacje), są z reguły mniejsze niż przypadająca na nie równowartość 1% opłacanego przez nie CIT.

Z pobieżnych szacunków wynika, że 20 firm, które płacą najwyższe podatki w Polsce, na cele filantropijne rocznie przeznacza orientacyjnie ok. 70 mln zł (w tym dla własnych fundacji). Oczywiście dla każdego z nas kwota 70 mln zł wydaje się imponująca – pamiętajmy jednak, że mowa o 20 największych firmach w Polsce. Aby ujrzeć tę kwotę we właściwych proporcjach, należy porównać ją do innych wydatków, podatków i dochodów czy budżetów instytucji.

Warto wiedzieć np., że zmarły przed kilkoma laty biznesmen Andrzej Czernecki wyposażył założoną przez siebie Edukacyjną Fundację im. prof. Romana Czerneckiego EFC w kapitał żelazny w wysokości około 400 mln zł. Fundacja m.in. udziela stypendiów naukowych niezamożnej młodzieży spoza miast. Budzi zastanowienie, że fakt powstania i istnienia tej fundacji jest nieznany nie tylko szerokiej opinii publicznej, ale też większości przedsiębiorców.

Wielu z nich to się wręcz „nie mieści w głowie”, ale sytuacja ta może się stopniowo zmieniać, gdyż także w Polsce – wśród osób najbardziej zamożnych – pojawiają się ważne pytania dotyczące wealth management (zarządzania „bogactwem”), a zagadnienie to oznacza znacznie więcej niż np. doradztwo w sprawie lokowania majątku.

Gdybyśmy chcieli porównać polskie fundacje korporacyjne z podobnymi podmiotami funkcjonującymi na świecie, to – poza bardzo nielicznymi wyjątkami – trudno byłoby ustawić je na tej samej skali.

Warto wiedzieć, że 40 największych w rankingu światowych fundacji mierzonych wielkością kapitału żelaznego (endowment) ma zasoby w przedziale od 2 do ponad 40 mld dolarów. W znakomitej większości są to fundacje zarejestrowane w USA. Także w Europie nie brakuje zasobnych fundacji – dla przykładu w niedalekiej Danii fundacja firmy Velux rocznie przeznacza na granty prawie 200 mln euro. Niemiecka Fundacja Bertelsmanna rocznie przeznacza na dotacje ponad 90 mln euro. W obydwu zresztą przypadkach to nie firmy posiadają fundacje, ale jest zgoła odwrotnie. Może warto też podać przykład przedsiębiorstw, które dosłownie wszystkie zyski przeznaczają na cele filantropijne. Nie mówimy o małych przedsiębiorstwach społecznych… Jedną z takich firm jest założona przed 40 laty przez znanego aktora Paula Newmana firma Newman’s Own produkująca asortyment spożywczy (sosy, ciastka, kawę, herbatę etc.). Dla przykładu w 2016 r. wartość jej sprzedaży wyniosła 600 mln dolarów, a zysk przekazany w całości na cele filantropijne 30 mln dolarów. W ciągu swego istnienia łącznie w ten sposób przekazano ok. 0,5 mld dolarów.

Przywołaną wyżej szacunkową kwotę 70 mln zł przeznaczaną przez 20 największych płatników CIT w Polsce można też odnieść do limitów, jakie polski prawodawca przewidział w obecnym systemie jako zachęty dla filantropii. Wartość darowizn na rzecz organizacji realizujących cele pożytku publicznego (poza celami kultu religijnego, bo w tym wypadku można odliczyć cały dochód) wynosi 10%. Owe 20 firm wykazało łącznie, jako podstawę opodatkowania, ponad 44 mld zł. Oznacza to, że wielkość darowizn, które mogłyby odpisać od podstawy opodatkowania (traktować jak koszt) to 4,4 mld zł. Jest to ponad 60 razy więcej niż owe 70 mln, które realnie przeznaczono na działalność filantropijną.

Chciałbym rozpocząć publiczną dyskusję na temat wprowadzenia w Polsce możliwości alokacji części podatku CIT przez jego płatników. Zasadnicze elementy tej konstrukcji bazowałyby na pewnych elementach dobrze już znanego mechanizmu alokacji 1% PIT. Polska byłaby drugim po Słowacji krajem, który wprowadza ten mechanizm – podobnie jak kiedyś wprowadzał 1% PIT na wzór węgierski.

• Możliwość wskazania alokacji 1% (?) CIT na rzecz organizacji pożytku publicznego (wyłącznie);
• Z mechanizmu wyłączone zostałyby firmy, które są własnością Skarbu Państwa oraz spółki komunalne;
• Dysponenci CIT mogliby wskazać więcej niż jedną OPP;
• Nie byłoby możliwe wskazywanie tzw. celu szczegółowego – po pierwsze, by ustrzec się mechanizmu tworzenia tzw. subkont; po drugie, dlatego że transfer środków nie powinien być powiązany z oczekiwaniami wykonania lub zaniechania jakiś działań. Ma pozostać wsparciem ogólnym, pozostawiając OPP decyzję o alokacji środków;
• OPP będą – podobnie jak ma to miejsce w przypadku 1% PIT – składać publicznie dostępne sprawozdanie z działalności, zawierające też sprawozdanie finansowe;
• W przypadku darowizn o znacznych rozmiarach fakt ten musi być znany opinii publicznej. W przypadku alokacji mniejszych kwot podatnik CIT, analogicznie jak w przypadku PIT, może upoważnić urząd skarbowy do przekazania informacji o swojej „tożsamości” tej OPP, którą wskazał;
• OPP może zaznaczyć, że nie akceptuje alokacji od firm w ogóle albo odmówić przyjęcia środków w konkretnym przypadku;
• Kwoty powstałe w ten sposób łącznie z „resztówką” 1% CIT, który nie podlega alokacji, zasilają lokalne organizacje grantodawcze (muszą mieć status OPP), przy czym algorytm alokacji zakłada proporcjonalność do liczby mieszkańców oraz funkcje redystrybucyjno-wyrównawcze, wynikające ze wskaźników lokalnej zamożności (alokacja odwrotnie proporcjonalna).