Publicystyka - ngo.pl

Unia Europejska jest stroną Konwencji ONZ o prawach osób z niepełnosprawnościami i podejmuje aktywne działania, które mają na celu wdrażanie jej w swoich politykach. Zgodność z Konwencją to warunek podstawowy realizacji projektów z Funduszy Europejskich, wynikający z Umowy partnerstwa dla realizacji polityki spójności w Polsce, zawartej pomiędzy Unią Europejską a Rzeczpospolitą Polską.

Warunek ten wynika również z „Wytycznych dotyczących realizacji zasad równościowych w ramach funduszy unijnych na lata 2021-2027”, w których wskazuje się, że: „Polityka spójności na lata 2021-2027 zakłada, że aby móc korzystać z jej środków, państwa członkowskie muszą spełnić określone warunki. Jednym z warunków podstawowych, wynikających z rozporządzenia ogólnego, jest posiadanie przez państwo członkowskie zdolności administracyjnych umożliwiających wdrożenie i stosowanie postanowień KPON w obszarze dotyczącym funduszy unijnych”.

Warunek podstawowy dotyczący Konwencji (podobnie jak zasada horyzontalna zapewniania dostępności dla osób z niepełnosprawnościami) musi być stosowany przez cały okres przygotowywania i wdrażania programów finansowanych z funduszy UE.

Wspomniane wyżej wytyczne odwołują się do prawa do niezależnego życia i włączenia społecznego, o którym mowa w art. 19 Konwencji i którego dotyczy Komentarz ogólny nr 5 Komitetu ONZ ds. praw osób z niepełnosprawnościami, jak również pojęcia deinstytucjonalizacji usług, definiowanego jako proces przejścia od opieki instytucjonalnej do usług świadczonych w społeczności lokalnej.

Zgodnie z artykułem 19 Konwencji: „Państwa Strony niniejszej konwencji uznają równe prawo wszystkich osób niepełnosprawnych do życia w społeczeństwie, wraz z prawem dokonywania takich samych wyborów, na równi z innymi osobami, oraz podejmą efektywne i odpowiednie środki w celu ułatwienia pełnego korzystania przez osoby niepełnosprawne z tego prawa oraz ich pełnej integracji i pełnego udziału w życiu społeczeństwa, w tym poprzez zapewnienie, że:

a) osoby niepełnosprawne będą miały możliwość wyboru miejsca zamieszkania i podjęcia decyzji co do tego, gdzie i z kim będą mieszkać, na zasadzie równości z innymi osobami, a także, że nie będą zobowiązywane do mieszkania w szczególnych warunkach,

b) osoby niepełnosprawne będą miały dostęp do szerokiego zakresu usług świadczonych w domu, w miejscu zamieszkania i innych usług wsparcia świadczonych w ramach społeczności lokalnej, w tym do pomocy osobistej niezbędnej do życia w społeczności i integracji społecznej, która także pozwoli na zapobieganie izolacji i segregacji społecznej,

c) świadczone w społeczności lokalnej usługi i urządzenia dla ogółu ludności będą dostępne dla osób niepełnosprawnych, na zasadzie równości z innymi osobami oraz będą odpowiadać ich potrzebom”.

W Komentarzu ogólnym nr 5 wskazano, że artykuł 19 jest jednym z artykułów Konwencji o najszerszym zakresie oraz najbardziej intersekcjonalnym, poza tym należy go uznać za element integralny do pełnego wdrożenia Konwencji. Jest on również przykładem na współzależność i niepodzielność wszystkich praw człowieka. Prawo do niezależnego życia i bycia częścią społeczności obejmuje wszystkie osoby z niepełnosprawnościami i przysługuje niezależnie od ich intelektu, samodzielności czy wymaganego wsparcia.

W istocie prawo to może być realizowane wyłącznie w sytuacji, gdy wszystkie prawa – obywatelskie, ekonomiczne, społeczne i kulturalne – zawarte w Konwencji są zapewniane. Z drugiej strony, może ono być realizowane w każdym miejscu na świecie, niezależnie od występującego tam kontekstu ekonomicznego, społecznego, kulturowego lub politycznego.

Niezależne życie osób z niepełnosprawnościami zakłada, że otrzymują one wszystkie środki niezbędne do tego, aby umożliwić im egzekwowanie wyborów oraz sprawowanie kontroli nad swoim życiem, jak również podejmowanie wszelkich decyzji, które tego życia dotyczą. Koncepcja niezależnego życia nie oznacza promowania „predefiniowanego” indywidualnego stylu życia. Należy ją postrzegać bardziej w kategorii wolności wyboru i kontroli w zakresie stylu życia i codziennych czynności, zgodnie z poszanowaniem godności osobistej oraz indywidualnej autonomii.

Do barier w zakresie wdrażania prawa do niezależnego życia, zidentyfikowanych przez Komitet ONZ ds. praw osób z niepełnosprawnościami, zostały zaliczone m.in. fizyczna i prawna instytucjonalizacja, w tym ta dotycząca dzieci, oraz wszelkie formy przymusowego leczenia połączone z brakiem strategii oraz planów deinstytucjonalizacyjnych, przy utrzymywaniu ciągłych inwestycji w instytucjonalne formy opieki.

Do barier zaliczono także: odbieranie zdolności do czynności prawnych („czy to za pośrednictwem przepisów i działań prawnych, czy poprzez faktyczne zastępcze podejmowanie decyzji w zakresie warunków mieszkaniowych”), niezadowalający poziom wsparcia i programów społecznych, które mają zapewnić niezależne życie w społeczności, a także niedopasowanie ram prawnych oraz nakładów finansowych, których przeznaczeniem jest świadczenie asystencji osobistej oraz zindywidualizowanego wsparcia.

Komitet ONZ wskazał na dwa podstawowe sposoby realizacji prawa do niezależnego życia i prawa do życia w społeczności, które powinny być realizowane w każdym państwie stronie Konwencji, a mianowicie deinstytucjonalizację oraz asystencję osobistą.

Odnosząc się do procesu deinstytucjonalizacji Komitet podkreślił, że „ani wielkich instytucji – z ponad setką mieszkańców, ani mniejszych grup domów zamieszkanych przez grupę od pięciu do ośmiu osób, ani nawet pojedynczych domów nie można nazwać rozwiązaniami gwarantującymi niezależne życie w wypadku, gdy posiadają one inne cechy instytucji czy procesu instytucjonalizacji”. A zatem nie chodzi tu wyłącznie o życie w konkretnym budynku czy warunkach. Chodzi przede wszystkim o to, by w wyniku narzucenia określonego stylu życia oraz funkcjonowania w określonych warunkach nie utracić możliwości wyboru oraz osobistej autonomii. Do cech wspólnych rozwiązań instytucjonalnych zostały zaliczone:

• obowiązkowe dzielenie się asystentami z innymi oraz
• ograniczony wpływ bądź całkowity brak wpływu na to, czyją pomoc musimy przyjąć,
• segregacja i izolacja od niezależnego życia w społeczności,
• brak kontroli nad codziennymi decyzjami,
• brak możliwości wyboru w kwestii tego, z kim chcemy mieszkać; surowość zasad niezależnie od osobistych chęci i preferencji,
• identyczna aktywność w tym samym miejscu dla grupy ludzi podlegającej pewnej władzy,
• paternalistyczne podejście do świadczenia usług,
• nadzór nad funkcjonowaniem oraz
• występująca zazwyczaj dysproporcja w zakresie liczby osób z niepełnosprawnościami żyjących w jednym miejscu.

Rozwiązania instytucjonalne mogą oferować osobom z niepełnosprawnościami pewien zakres wyboru i kontroli, jednak wybór ten dotyczy wyłącznie określonych sfer życia i w niczym nie zmienia on segregacyjnego charakteru tych instytucji.

W podsumowaniu Komentarza ogólnego nr 5 podkreślono, że w ramach kroków prowadzących do realizacji prawa do niezależnego życia i życia w społeczności lokalnej szczególne istotne jest wykorzystanie wszelkich dostępnych funduszy, w tym środków regionalnych oraz współpracy rozwojowej, do stworzenia włączających i dostępnych usług z zakresu niezależnego życia. Do takich środków regionalnych niewątpliwie będą zaliczać się Fundusze Europejskie w ramach polityki spójności.

W momencie rozpoczynania się perspektywy finansowej realizacji projektów na lata 2021-2027 na gruncie europejskim podstawowym dokumentem odnoszącym się do procesu deinstytucjonalizacji, stanowiącego istotny składnik prawa do niezależnego życia i życia w społeczności, były „Ogólnoeuropejskie wytyczne dotyczące przejścia od opieki instytucjonalnej do opieki świadczonej na poziomie lokalnych społeczności” (ang. „Common European Guidelines on the Transition from Institutional to Community-based Care”).

Dokument ten został opracowany w listopadzie 2012 r. przez Europejską Grupę Ekspertów do spraw przejścia od opieki Instytucjonalnej do opieki świadczonej na poziomie lokalnych społeczności. Ma on charakter polityczny i pozbawiony jest bezpośredniej mocy prawnie wiążącej, ale odgrywa ważną rolę interpretacyjną i kierunkową w polityce społecznej państw członkowskich Unii Europejskiej. Ogólną podstawą prawną do jego wydania były przepisy art. 9 (obowiązek uwzględniania wymiaru społecznego przy tworzeniu polityk UE) oraz art. 151-153 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dot. wspierania poprawy warunków życia i pracy, integracji i spójności społecznej).

Odwołanie do „Wytycznych” znalazło się m.in. w „Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze zdrowia na lata 2014-2020”. Był on również używany przez Komisję Europejską przy ocenie strategii krajowych i projektów finansowanych z funduszy UE.

Należy podkreślić, że z punktu widzenia swojego zakresu podmiotowego dokument ten obejmuje dzieci, osoby z niepełnosprawnościami i ich rodziny, osoby mające problemy ze zdrowiem psychicznym oraz osoby starsze. Jednocześnie wskazuje się w samym dokumencie, że może on być wykorzystywany na poziomie centralnym oraz na wszystkich szczeblach administracji, w tym również przez gminy i regiony odpowiedzialne za świadczenie usług oraz zarządzanie nimi w skali lokalnej, a także przez urzędników Komisji Europejskiej odpowiedzialnych za nadzorowanie wykorzystania funduszy strukturalnych oraz innych instrumentów finansowych UE w państwach członkowskich i krajach sąsiednich, urzędników odpowiedzialnych za politykę społeczną Unii i realizację agendy społecznej.

„Wytyczne” zawierają praktyczne porady, jak dokonać trwałego przejścia od opieki instytucjonalnej do alternatywnych rozwiązań rodzinnych i na poziomie lokalnych społeczności w przypadku osób przebywających obecnie w zakładach oraz żyjących w społeczności, często bez odpowiedniego wsparcia. Wytyczne bazują na najlepszych praktykach europejskich oraz międzynarodowych i opracowano je we współpracy z najważniejszymi europejskimi sieciami reprezentującymi dzieci, osoby z niepełnosprawnościami, osoby w kryzysie zdrowia psychicznego oraz osoby starsze, jak również ze specjalistami, dysponującymi doświadczeniem we wszystkich aspektach przejścia od opieki instytucjonalnej do świadczonej na poziomie lokalnych społeczności.

Pod koniec 2024 roku Komisja Europejska wydała „Wytyczne dotyczące niezależnego życia dla osób z niepełnosprawnością i włączenia społecznego osób z niepełnosprawnościami w kontekście finansowania UE”. Zawierają one praktyczne zalecenia dla państw członkowskich, dotyczące wykorzystania funduszy UE w celu przyspieszenia przejścia od opieki instytucjonalnej do usług środowiskowych i niezależnego życia osób z niepełnosprawnościami.

Celem jest urzeczywistnienie niezależnego życia osób z niepełnosprawnościami, by dać im możliwość wyboru sposobu, miejsca i osoby, z którą mieszkają, oraz zapewnić im dostęp do szeregu usług wsparcia w społeczności, a także równego dostępu do usług. Porównując poprzednie „Wytyczne” z „Wytycznymi dot. niezależnego życia” można dostrzec różnice w zakresie podmiotowym i przedmiotowym. O ile te pierwsze dotyczą różnych grup ludzi, których dotyka problem przebywania w instytucjach, o tyle „Wytyczne dot. niezależnego życia” traktują o deinstytucjonalizacji w stosunku do osób z niepełnosprawnościami. Wprawdzie dotyczą również dzieci, ale podkreśla się szczególną sytuację dzieci z niepełnosprawnościami, a nie dzieci ogółem.

Powyższe skutkuje też innym ukształtowaniem treściowym. Poprzednie „Wytyczne” obejmują elementy procesów deinstytucjonalizacyjnych i zapewnienia wsparcia w społeczności lokalnej, natomiast „Wytyczne dot. niezależnego życia” bardziej uwzględniają perspektywę osób z niepełnosprawnościami. Poza tym, „Wytyczne dot. niezależnego życia” powiązane zostały wyraźnie z finansowaniem projektów z funduszy UE, co zostało ujawnione już w samym tytule dokumentu, natomiast poprzednie „Wytyczne” były używane tylko pomocniczo.

Warto podkreślić, że „Wytyczne dot. niezależnego życia”, podobnie jak starsze „Wytyczne”, nie są aktem prawa stanowionego UE – nie mają formy rozporządzenia, dyrektywy ani decyzji. Mają one charakter interpretacyjny – ich celem jest wyjaśnienie, jak należy stosować przepisy prawa UE w sposób zgodny z Konwencją ONZ o prawach osób z niepełnosprawnościami, Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz zasadami równości szans, niedyskryminacji i włączenia społecznego, wynikającymi z rozporządzeń dotyczących funduszy UE (m.in. rozporządzenia 2021/1060 w sprawie wspólnych przepisów, Common Provisions Regulation – CPR). Nie nakładają więc one bezpośrednich obowiązków prawnych, ale kształtują sposób interpretacji i stosowania wiążących przepisów.

„Wytyczne” wpisują się w europejską Strategię na rzecz praw osób z niepełnosprawnościami na lata 2021-2030 oraz zasady równości i niedyskryminacji zapisane w art. 10 i 19 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, które stanowią fundamenty polityki UE. Normatywną podstawą „Wytycznych” jest również art. 26 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, dotyczący prawa osób z niepełnosprawnościami do korzystania ze środków mających zapewnić im samodzielność, integrację społeczną i zawodową oraz udział w życiu społeczności.

Choć nie są prawnie wiążące, mają znaczący wpływ praktyczny i interpretacyjny. Dzieje się tak z kilku względów:

• są opracowane przez Komisję Europejską, która ocenia i zatwierdza programy operacyjne oraz kontroluje sposób wykorzystywania środków UE;
• zawierają wytyczne interpretacyjne, jak zapewnić zgodność projektów finansowanych z UE z zasadą związania Konwencją o prawach osób z niepełnosprawnościami;
• instytucje zarządzające (m.in ministerstwa, urzędy marszałkowskie) są zobowiązane uwzględniać ich treść w praktyce wdrażania programów operacyjnych, aby uniknąć ryzyka uznania projektów za niezgodne z zasadami UE;
• mogą być przywoływane w ocenach, audytach i kontrolach prowadzonych przez Komisję Europejską.

A zatem przy projektach finansowanych z funduszy unijnych wytyczne stanowią coś więcej niż tylko dokument o charakterze tzw. soft law, ponieważ ich nieprzestrzeganie może skutkować problemami z kwalifikowalnością wydatków lub nawet korektą finansową, jeśli Komisja Europejska uzna, że projekt narusza zasadę niedyskryminacji osób z niepełnosprawnościami lub warunek podstawowy związania Konwencją ONZ o prawach osób z niepełnosprawnościami.

Wytyczne bazują na dotychczasowych dobrych praktykach w wykorzystaniu środków europejskich z poprzednich perspektyw finansowania w zakresie przechodzenia od opieki instytucjonalnej do niezależnego życia i włączenia społecznego. Są one przeznaczone przede wszystkim dla organów wdrażających fundusze UE na wszystkich szczeblach (np. instytucje zarządzające i organy pośredniczące), a także dla organów wdrażających projekty finansowane przez Unię Europejską.

„Wytyczne” opierają się na zmianie myślenia w kategoriach medycznego modelu opieki nad osobami z niepełnosprawnościami na paradygmat oparty na prawach człowieka, w którym stosuje się model włączenia społecznego i uczestnictwa, stawiając człowieka w centrum uwagi. Zgodnie z podstawowymi założeniami „Wytycznych dot. niezależnego życia”, skuteczność realizacji niezależnego życia osób z niepełnosprawnościami wymaga przekierowania inwestycji i środków z usług i środowisk instytucjonalnych do dostępnych i wolnych od segregacji miejsc zamieszkania oraz usług opieki i wsparcia osób z niepełnosprawnościami świadczonych na poziomie społeczności w jasno określonych ramach czasowych.

Stosownie do rozdziału 2 „Wytycznych”, pn. „Wdrożenie prawa do niezależnego życia: wytyczne polityczne z zakresu wykorzystania funduszy UE”, działania na rzecz deinstytucjonalizacji i niezależnego życia, ze względu na ich zróżnicowanie, są generalnie bardziej skuteczne, gdy opierają się na ramach strategicznych w formie specjalnej strategii lub operacyjnego planu działania na odpowiednich poziomach, przygotowanych w porozumieniu z osobami z niepełnosprawnościami, obejmujących:

a. jasno określony harmonogram całego procesu deinstytucjonalizacji;

b. opartą na potrzebach analizę luk inwestycyjnych w oparciu o wyniki indywidualnych ocen potrzeb oraz mapowanie istniejącej infrastruktury, dostępnych usług i personelu;

c. określone w czasie cele i odnośne wskaźniki;

d. specjalny budżet i zasoby, w tym na opracowanie i wdrożenie indywidualnych planów przystosowania się i uniezależnienia się;

e. jasne zarządzanie i podział obowiązków głównych zainteresowanych stron realizujących działania;

f. solidny i niezależny system kontroli jakości, w tym mechanizmy składania skarg dostępne dla osób z niepełnosprawnościami, ich rodzin lub osób reprezentujących ich interesy;

g. narzędzia monitorowania służące ukierunkowaniu niezbędnych reform strukturalnych i związanych z nimi inwestycji.

Przyjęto, że programowanie i monitorowanie funduszy UE musi opierać się na solidnej analizie luk na szczeblach lokalnym i regionalnym oraz na realistycznych planach wyeliminowania tych luk. Do elementów składowych procesów zapewniania niezależnego życia i deinstytucjonalizacji, które należy uwzględnić przy dokonywaniu inwestycji wspieranych z funduszy UE, zaliczono:

1. Przemyślenie warunków życia na nowo: zapobieganie instytucjonalizacji, wyprowadzanie się z instytucji i odejście od kultury instytucjonalnej
2. Podejście do samodzielnego życia ukierunkowane na człowieka
3. Transformacja świadczenia usług
4. Przełamywanie barier w integracji ze społecznością
5. Konsultacje i uczestnictwo

Według tej klasyfikacji pogrupowano również projekty, które mogą otrzymać wsparcie z Funduszy Europejskich, podając przy tym przykładową tematykę takich projektów.

W ramach wysiłków na rzecz zapobiegania instytucjonalizacji, wskazano na konieczność wzięcia pod uwagę różnorodności niepełnosprawności, a także intersekcjonalności dyskryminacji, z którą mogą mierzyć się osoby z niepełnosprawnościami. Podkreślono konieczność zapewnienia przystępnej cenowo technologii wspomagającej i dostępności innowacyjnych rozwiązań technologicznych, które mają kluczowe znaczenie w kontekście wspierania niezależnego życia, zwłaszcza na obszarach wiejskich i oddalonych. Odniesiono się również do potencjału sztucznej inteligencji w tym zakresie.

Za kluczowe dla niezależnego życia i deinstytucjonalizacji uznano dostęp do odpowiednich, przystępnych cenowo, wolnych od segregacji i dostępnych mieszkań, które uwzględniają indywidualne potrzeby i aspiracje osób z niepełnosprawnościami. Istotne są w tym przypadku inwestycje w adaptowalne i dostępne mieszkania socjalne na terenie zamieszkiwanym przez resztę społeczności.

Ukierunkowane na człowieka podejście do niezależnego życia stanowi priorytet przy dostosowywaniu usług i wsparcia dostępnych dla osób z niepełnosprawnościami. Podejście ukierunkowane na człowieka stawia daną osobę niepełnosprawnością w centrum usług. Zapewnia jej możliwość wyboru, kontrolę nad tym, kto ją wspiera, oraz lepszy dostęp do dostosowanego do potrzeb wsparcia i wyższy stopień koordynacji świadczenia usług. Kluczowa dla świadczenia opieki, usług i wsparcia ukierunkowanych na człowieka jest dostępność i przystępność cenowa wysokiej jakości usług opieki środowiskowej, w tym profesjonalnej opieki domowej w miejscu zamieszkania.

Zwrócono również uwagę, że modele finansowania ukierunkowane na człowieka, często nazywane budżetami indywidualnymi lub budżetami osobistymi, mogą ułatwić dostosowanie finansowania do indywidualnych potrzeb osób z niepełnosprawnościami.

Zapobieganie izolacji i promowanie włączenia społecznego jest możliwe tylko wtedy, gdy także usługi dla ogółu społeczeństwa są dostępne, włączające i elastyczne dla osób z niepełnosprawnościami. Inwestycje mogą zatem wspierać równy dostęp do usług opieki zdrowotnej i społecznej, wczesnej edukacji i opieki nad dziećmi, kształcenia i szkolenia, zatrudnienia, kultury i zajęć rekreacyjnych. Istotne znaczenie ma dostępność środowiska obiektów użyteczności publicznej, infrastruktury, towarów i usług, w tym transportu i mieszkań, oraz technologii informacyjno-komunikacyjnych.

Jednak by zapobiegać izolacji, równie istotne jest tworzenie zorganizowanych systemów i sieci wsparcia (takich jak grupy wzajemnego wsparcia lub doradztwa), tworzenie ośrodków niezależnego życia, tworzenie lub rozwijanie ofert pracy dla osób z niepełnosprawnościami oraz podnoszenie świadomości społeczeństwa i specjalistów pracujących z osobami z niepełnosprawnościami na temat praw tych osób.

Wysokiej jakości usługi na rzecz osób z niepełnosprawnościami to takie, które uwzględniają doświadczenia osób z niepełnosprawnościami i gwarantują przestrzeganie i wspieranie realizacji zasad, takich jak samostanowienie, swobodny wybór i niezależne życie. Respektowanie tych zasad jest ważne przy projektowaniu i wdrażaniu mechanizmów zapewniania jakości i rozliczalności szerokiego zakresu środowiskowych usług wsparcia oraz usług powszechnych.

Procesy konsultacyjne są potrzebne przede wszystkim, aby realizować konwencyjną zasadę „Nic o nas bez nas”. Aby konsultacje w sprawie procesów decyzyjnych wspierających deinstytucjonalizację i przejście do życia w społeczności były skuteczne, informacje należy przekazywać w przystępnych formatach, w połączeniu z odpowiednimi działaniami informacyjnymi.

Podkreśla się, że opracowywanie i wdrażanie programów wspieranych z funduszy Unii Europejskiej powinno odbywać się na zasadach partnerstwa, w którym uczestniczą wszystkie zainteresowane podmioty, takie jak odpowiednie organy władz lokalnych i regionalnych, służby socjalne, społeczeństwo obywatelskie i niezależne organy zajmujące się prawami podstawowymi oraz organizacje praw człowieka.

Dr Robert Trzaskowski – doktor nauk prawnych, adwokat, uznany ekspert w zakresie praw osób z niepełnosprawnościami, łączący wiedzę akademicką z wieloletnim doświadczeniem praktycznym. Prowadzi własną kancelarię adwokacką, jest także mediatorem sądowym. Od wielu lat wspiera osoby z niepełnosprawnościami i ich rodziny jako adwokat, doradca i szkoleniowiec, a także działa na rzecz wdrażania w Polsce Konwencji ONZ o prawach osób z niepełnosprawnościami. Współtworzył m.in. projekt ustawy o wyrównywaniu szans osób z niepełnosprawnościami.

Tekst powstał w ramach partnerskiego projektu „Działania informujące i promujące Fundusze Europejskie wśród organizacji pozarządowych”, współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Pomocy Technicznej dla Funduszy Europejskich na lata 2021-2027.