Publicystyka - ngo.pl

1 stycznia 2025 roku weszła w życie ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej, która tworzy system reagowania na sytuacje kryzysowe. Ustawa wprowadza pojęcie organów ochrony ludności – którymi są organy administracji i samorządu terytorialnego oraz podmiotów ochrony ludności, którymi mogą być inne organizacje lub instytucje – w tym także organizacje pozarządowe.

Ustawodawca podzielił organizacje na dwie grupy. Pierwszą stanowią te, które uzyskały status podmiotów ochrony ludności z mocy samej ustawy (m.in. organizacje zajmujące się ratownictwem, organizacje harcerskie i skautowe, Polski Czerwony Krzyż, Caritas, Polski Związek Łowiecki, Polski Związek Wędkarski oraz Aeroklub Polski). Pozostałe organizacje mogą zostać podmiotami ochrony ludności, jeżeli administracja zawrze z nimi porozumienie lub kiedy zostaną uznane za podmiot ochrony ludności w drodze decyzji administracyjnej.

Porozumienia z organizacjami o zasięgu krajowym zawiera minister właściwy do spraw wewnętrznych, a z pozostałymi – wojewodowie.

Inna sytuacja była w jednostkach samorządu terytorialnego. Te mogły uznawać organizacje za podmioty ochrony ludności w drodze decyzji administracyjnej, chociaż nie mogły zawierać z nimi porozumień. Przepisy dotyczące tej kwestii były dla wielu osób niejasne i wydawało się, że ustawodawca przyjął takie rozwiązanie przez nieuwagę. MSWiA wyjaśniało jednak, że początkowo obawiało się przyznać uprawnienia do podpisywania porozumień dużej liczbie podmiotów. W chwili obecnej procedowana jest nowelizacja ustawy o ochronie ludności i przepisy te uległy w niej zmianie – dopuszcza się zawieranie porozumień z organizacjami również przez jednostki samorządu terytorialnego.

W czasie prac nad nowelizacją zwracano uwagę na niejasny tryb wybierania organizacji, z którymi zawierane będą porozumienia – czy w drodze konkursów, czy w wyniku uznaniowej decyzji wojewody lub ministerstwa. Ustawa zawierała jedynie wskazanie, że porozumienia zawierać powinny między innymi zakres zadań oraz warunki finansowania podmiotu ochrony ludności. Projektowana obecnie zmiana doprecyzowuje, że przy wyborze organizacji nie stosuje się przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (czyli nie będzie konkursów).

Wpisanie do ustawy grupy organizacji, które z mocy prawa stają się podmiotami ochrony ludności, od początku budziło kontrowersję. Na etapie prac w komisjach niektóre organizacje postulowały, żeby je także włączyć do systemu. Obawiały się, że jeśli nie zostaną wskazane wprost w ustawie, system będzie je pomijał – zarówno przy powierzaniu zadań, jak i przy podejmowaniu decyzji o finansowaniu. Pomimo tego wielu z nich nie dopisano do ustawy. Warto zaznaczyć, że MSWiA wyjaśniało, że z organizacjami wpisanymi do ustawy także zawierane będą porozumienia, w których opisane będą szczegóły współpracy.

Aby sprawdzić, jak w praktyce działała ustawa, wysłaliśmy do MSWiA oraz wszystkich urzędów wojewódzkich w Polsce zapytanie dotyczące porozumień zawieranych z organizacjami społecznymi. Otrzymaliśmy 13 odpowiedzi. Analizę utrudnił fakt, iż często przekazywane dane były niepełne. Wydaje się także, że zebranie danych i sporządzenie odpowiedzi sprawiło urzędom trudność.

Z informacji uzyskanych od MSWiA wynika, że do ministerstwa do tej pory wpłynęło osiem wniosków od podmiotów ubiegających się o formalne uznanie za podmioty ochrony ludności.  Ministerstwo wskazało, że finalizuje obecnie proces zatwierdzania rygorystycznych procedur uznawania i weryfikacji podmiotów. Jeżeli chodzi o organizacje wpisane do ustawy – procedowana jest obecnie propozycja porozumienia przesłana przez Zarząd Główny Związku Harcerstwa Polskiego.

W województwie mazowieckim podpisano porozumienia tylko z organizacjami wpisanymi do ustawy (Polski Czerwony Krzyż – Mazowiecki Oddział Okręgowy, Caritas Polska, Związek Harcerstwa Polskiego – Chorągiew Mazowiecka ZHP, Związek Harcerstwa Polskiego – Chorągiew Stołeczna ZHP). Przyznano im dotację celową. Oprócz tego innych dziewięć organizacji zgłosiło się do Wojewody z prośbą o uznanie organizacji za podmiot ochrony ludności. Trwa weryfikacja wniosków.

W województwie świętokrzyskim zawarto pięć porozumień. Cztery organizacje, z którymi zawarto porozumienie to organizacje wpisane do ustawy (Związek Harcerstwa Polskiego Chorągiew Kielecka, Świętokrzyski Oddział Okręgowy Polskiego Czerwonego Krzyża, Wojewódzkie Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe w Kielcach, Świętokrzyskie Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe). Jedna organizacja, Świętokrzyskie Stowarzyszenie Kolekcjonerów Broni Palnej „CIVIS”, nie jest wpisana do ustawy. Organizacje otrzymały dotację celową.

W województwie kujawsko-pomorskim porozumienie podpisano z sześcioma organizacjami, z czego pięć jest wpisanych do ustawy (WOPR Województwa Kujawsko-Pomorskiego, Kujawsko-Pomorski Oddział Okręgowy PCK, Chorągiew Kujawsko-Pomorska ZHP im. Mikołaja Kopernika, Caritas Diecezji Bydgoskiej, Caritas Diecezji Toruńskiej), a jedna nie jest do niej wpisana (Sieć Mapuj Pomoc). Zawarto umowy dotacyjne. Wniosków od organizacji niewpisanych do ustawy było cztery – nie zostały na razie pozytywnie zweryfikowane. Urząd zaznaczył, że w 2026 roku współpraca będzie rozszerzana o nowe podmioty.

W lubuskim do urzędu wpłynął tylko jeden wniosek o uznanie za podmiot ochrony ludności, złożył go Aeroklubu Ziemi Lubuskiej. Jest to jedyna organizacja, która ma podpisane porozumienie z wojewodą. Organizacja nie wystąpiła o przyznanie dotacji celowej.

W województwie łódzkim wniosek złożyły trzy organizacje niewpisane do ustawy. Dwie przeszły pozytywnie weryfikację i zostały podmiotami ochrony ludności. Są to Aeroklub Ziemi Piotrkowskiej i Związek Polskich Spadochroniarzy – oddział w Łodzi. Trzeci jest w trakcie weryfikacji. Jeżeli chodzi o organizacje wpisane do ustawy – porozumienie zawarto z łódzkim oddziałem PCK. Biuro prasowe zaznaczyło także, że wpłynęło również kilka zapytań, ale bez formalnego wniosku. Urząd ogłosił także konkurs na realizację zadań z zakresu ustawy – w tym między innymi na „Wsparcie podmiotów ochrony ludności w edukacji z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej”. Wnioski złożyły organizacje harcerskie – czyli te wpisane do ustawy i to właśnie one uzyskały dofinansowanie.

W województwie wielkopolskim zawarto porozumienie z jedną organizacją – wpisaną do ustawy (Polski Czerwony Krzyż Wielkopolski Oddział Okręgowy w Poznaniu). O uznanie za podmiot ochrony ludności wystąpiło łącznie pięć organizacji – wszystkie wpisane do ustawy (Caritas Diecezji Szczecińsko-Kamieńskiej, Caritas Diecezji Koszalińsko-Kołobrzeskiej, Zachodniopomorski Oddział Okręgowy PCK w Szczecinie, Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe Województwa Zachodniopomorskiego, Hufiec Związku Harcerstwa Polskiego w Szczecinie).

W zachodniopomorskim nie zawarto żadnego porozumienia. Z prośbą o współpracę zgłosiło się pięć organizacji – wpisanych do ustawy (Caritas Diecezji Szczecińsko-Kamieńskiej, Caritas Diecezji Koszalińsko-Kołobrzeskiej, Zachodniopomorski Oddział Okręgowy PCK w Szczecinie, Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe Województwa Zachodniopomorskiego, Hufiec Związku Harcerstwa Polskiego w Szczecinie). Aktualnie trwa proces weryfikacji.

Wojewoda podlaski odpowiedział, że do chwili obecnej wpłynęło łącznie dziewięć wniosków od organizacji pozarządowych zainteresowanych zawarciem porozumień w zakresie ochrony ludności. Zawarto pięć porozumień (WOPR Augustów, Białystok, Łomża oraz Suwałki, Związek Harcerstwa Polskiego). Pozostałe organizacje są w trakcie weryfikacji. Wyjaśniono, że rozdysponowanie środków następuje w trybie pozakonkursowym.

W województwie śląskim porozumienie podpisano z czterema organizacjami – wpisanymi do ustawy (Regionalnym Wodnym Ochotniczym Pogotowiem Ratunkowym – WOPR Częstochowa, Beskidzkim Wodnym Ochotniczym Pogotowiem Ratunkowym, Śląskim Wodnym Ochotniczym Pogotowiem Ratunkowym, oraz Górskim Ochotniczym Pogotowiem Ratunkowym – Grupa Beskidzka i Grupa Jurajska). Organizacje uzyskały finansowanie. Do wojewody zgłosiła się organizacja spoza ustawy - Fundacja Polskie Centrum Pomocy Międzynarodowej, ale organ uznał, że z uwagi na ogólnopolski charakter działalności fundacji, powinna ona zostać uznana za podmiot na szczeblu centralnym. Wojewoda wyjaśnił dodatkowo, że złożone wnioski są opiniowane na bieżąco przez Wojewódzki Zespół Zarządzania Kryzysowego.

Wojewoda opolski zawarł dwa porozumienia o współpracy z organizacjami pozarządowymi wpisanymi do ustawy (Zarządem Oddziału Wojewódzkiego Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP w Opolu oraz Opolskim Oddziałem Polskiego Czerwonego Krzyża). Obie organizacje wnioskowały o udzielenie dotacji na realizację zadań wynikających z zawartych porozumień i ją otrzymały. Rzecznik prasowy wyjaśnił, że wnioski opiniowane były przez wewnętrzny zespół, a następnie zatwierdzane przez Wojewódzki Zespół Zarządzania Kryzysowego. Żadna inna organizacja nie złożyła do tej pory wniosku o zawarcie porozumienia w obszarze ochrony ludności i obrony cywilnej.

Wojewoda dolnośląski podpisał porozumienia z dziewięcioma organizacjami – wszystkie są wpisane do ustawy (Chorągiew Dolnośląska ZHP, Okręg Dolnośląski ZHR, Polski Czerwony Krzyż Dolnośląskie oraz GOPR Karkonosze, Grupa Sudecka GOPR, Oddział Wojewódzki Związku OSP RP, Caritas Diecezji Świdnickiej, Dolnośląskie WOPR i Wałbrzyskie WOPR).

Zaskakująca odpowiedź przyszła z województwa lubelskiego. Wojewoda napisał, że z wnioskami o zawarcie porozumienia o wykonywaniu zadań ochrony ludności lub obrony cywilnej do Wojewody Lubelskiego wystąpiły dwie organizacje społeczne: Stowarzyszenie Homo Faber oraz Bank Żywności. Wojewoda wskazał, że ponieważ organizacje powinny zawierać porozumienia przede wszystkim z właściwymi terytorialnie organami administracji publicznej (adekwatnie do zakresu realizowanych przez siebie zadań oraz poziomu ich wykonania) wnioskodawcy zostali skierowani do właściwego organu ochrony ludności, jakim – w obu tych przypadkach – jest Prezydent Miasta Lublina.

W tym przypadku widać, że niejasność sformułowań w ustawie doprowadziła urząd do wniosku, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zawierać porozumienia – przeciwnie do interpretacji ogólnie przyjętej, że nie mogą.

Ciekawa odpowiedź przyszła także z małopolski: tutaj w marcu 2026 roku został ogłoszony otwarty konkurs ofert na realizację zadań OLiOC dla podmiotów pozarządowych. Aplikować o dotację mogły wyłącznie organizacje wymienione w ustawie.  Konkurs został ogłoszony na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Pierwsze co zwraca uwagę to, że organizacje rzadko składały wnioski do wojewodów o uznanie ich za podmioty ochrony ludności. W żadnym województwie nie złożono więcej niż 10 wniosków. Większość organizacji, które zgłosiły się z prośbą o nawiązanie współpracy to organizacje wymienione w ustawie. Organizacje niewskazane w ustawie rzadko występowały z wnioskami o uznanie ich za podmioty ochrony ludności, takich wniosków złożono tylko kilkanaście w całej Polsce. Wśród organizacji, które złożyły wnioski dominują organizacje duże, w system nie udało się na razie włączyć żadnych małych lokalnych organizacji społecznych.

Trudno jednoznacznie stwierdzić z czego wynika taka sytuacja. Na pewno nie pomaga fakt, że nie ma żadnej konkretnej jednej ścieżki, którą organizacja może zgłosić się do wojewody. Brakuje informacji, w jaki sposób się zgłaszać i do kogo, jak powinien wyglądać wniosek, jakie dokumenty należy dołączyć, jakie wymagania trzeba spełnić. Brakuje kampanii informacyjnej kierowanej do organizacji na temat tego, że mogą zostać podmiotami ochrony ludności.

Organizacje, z którymi rozmawialiśmy, żeby zapytać, co jest powodem tego, że nie zgłosiły się do urzędów wojewódzkich, odpowiadały, że zniechęcają je formalności, nie widzą szans na zostanie podmiotem ochrony ludności, że nie wiedzą, co dobrego mogłoby z tej współpracy wyniknąć, obawiają się, że zostaną podmiotami ochrony ludności, ale nie otrzymają finansowania i będą miały więcej obowiązków niż korzyści.

W przypadku organizacji wpisanych do ustawy jest łatwiej – są one podmiotami ludności z mocy prawa, kwestią do ustalenia jest tylko zakres ich zadań i warunki finansowania. Organizacje miały więc rację, kiedy na etapie dyskusji nad ustawą zwracały uwagę na to, że organizacjom wpisanym do ustawy będzie łatwiej realnie stać się częścią systemu.

Zebrane przez nas dane nie są precyzyjne, ponieważ nie wiadomo co tak naprawdę wojewoda powinien odnotować jako oficjalny wniosek, a co jako nieformalne zapytanie organizacji.  W konsekwencji nie wiadomo, ile takich zapytań „umyka” urzędom wojewódzkim przez to, że są kierowane do niewłaściwej komórki. Jedna z pytanych przez nas organizacji poinformowała, że swoje zapytanie kierowała do Centrów Zarządzania Kryzysowego w różnych województwach i albo nie otrzymywała odpowiedzi, albo otrzymywała odpowiedź, że zgłasza się do złego podmiotu. Nikt natomiast nie skierował do właściwej osoby zajmującej się tym tematem. Jeden z urzędów, do których organizacja skierowała zapytanie, odpowiedział nam, że nie wpłynął do niego żaden wniosek.

Inna organizacja, że zgłosiła się do wszystkich urzędów wojewódzkich - wysłała list z prośbą o ustanowienie podmiotem ochrony ludności wraz z proponowaną treścią porozumienia i odpowiedź uzyskała jedynie z 4 urzędów (w 3 przypadkach bez propozycji zawarcia porozumienia).

Na pewno jest tak, że

Z zebranych przez nas informacji wynika także, że część organizacji działających w całej Polsce, składa wnioski nie w MSWiA, tylko w poszczególnych województwach, wychodząc z założenia, że prowadzą także działania lokalne. Część wojewodów przyjmuje takie wnioski, część jednak odsyła organizacje do ministerstwa.

Analizując odpowiedzi, które uzyskaliśmy z urzędów wojewódzkich widać jednak wyraźnie także, że wojewodowie nie są jednomyślni w interpretacji poszczególnych przepisów.  Takie rozbieżności dotyczą np. sposobu wyboru organizacji, z którymi zawierane są porozumienia. W niektórych województwach była to samodzielna decyzja wojewody, w innych organizowano konkursy – nawet dla podmiotów wpisanych do ustawy.

Do tej pory nie było także jednego wzoru porozumienia – z informacji od organizacji wynika, że taki wzór dopiero ostatnio zostały przyjęty przez ministerstwo.

Inna ciekawa kwestia także dotyczy procedur. Ustawa stanowi, że „Podmiotami ochrony ludności są m.in. podmioty, z którymi organ ochrony ludności zawarł porozumienie o wykonywaniu zadań”. Stanowi także, że „w porozumieniu określa się w szczególności zakres zadań, warunki finansowania i sposób współpracy z podmiotem ochrony ludności oraz możliwość wykorzystania zasobów w sytuacjach zagrożeń, w tym ich dostępność i dyspozycyjność personelu”.

Czytając te przepisy literalnie można dojść do wniosku, że porozumienie jest pewnego rodzaju umową pomiędzy organizacją i organem administracji, podmiotem ochrony ludności zostaje się poprzez sam fakt zawarcia porozumienia, a finansowanie jest naturalną konsekwencją podpisania porozumienia. Przyjęta przez większość urzędów praktyka obejmuje natomiast aż trzy etapy – wniosek o uznanie organizacji za POL, porozumienie, a następnie przyznanie dotacji celowej na podstawie umowy.

Dopytywany o tę kwestię urząd świętokrzyski wyjaśnił, że zgodnie z procedurami „stowarzyszenie lub fundacja prosi o uznanie za POL, a urząd wojewódzki weryfikuje i podpisuje porozumienie (bez warunków finansowania)”.

Wygląda więc na to, że urzędy znalazły sposób na stosowanie ustawy, której przepisy nie do końca przystawały do ich dotychczasowego funkcjonowania. Jednocześnie potwierdza to obawy organizacji: podpisanie porozumienia – wbrew wcześniejszym deklaracjom – nie musi wiązać się z finansowaniem.

Pokazuje to przykład Aeroklubu Ziemi Lubuskiej, który nie wystąpił o dotację celową, a tym samym nie otrzymał środków. Można przypuszczać, że gdyby złożył wniosek, finansowanie zostałoby przyznane, jednak przypadek ten jasno pokazuje rozdzielność obu kwestii.

Jest to sprzeczne z deklaracjami przedstawicieli MSWiA, składanymi podczas prac nad ustawą w komisjach, gdzie wskazywano, że finansowanie będzie wynikać z zawartego porozumienia.

Nasze małe badanie pokazuje także, że administracja nie dysponuje jednolitym systemem gromadzenia informacji. W praktyce oznacza to niski poziom monitorowania wdrażania ustawy. Problem może się istotnie pogłębić w momencie włączenia do systemu wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Wprowadzone w Sejmie zmiany legislacyjne zmierzają wprawdzie w kierunku większego włączenia samorządów, jednak bez równoczesnego uporządkowania zasad wyboru partnerów, finansowania oraz systemu gromadzenia danych mogą jedynie zwielokrotnić istniejące problemy.

Z informacji przesłanych przez urzędy wojewódzkie wynika, że system jest wciąż na etapie budowy, a w zakresie włączania organizacji w system ochrony ludności w ciągu roku działania ustawy nie nastąpił znaczący postęp. W praktyce oznacza to, że potencjał organizacji społecznych pozostaje w dużej mierze niewykorzystany, a współpraca z administracją ma nadal ograniczony i nierównomierny charakter.

Jeśli system ma działać skutecznie w sytuacjach kryzysowych, konieczne jest jednak nie tylko doprecyzowanie przepisów, ale także uporządkowanie procedur, zwiększenie przejrzystości decyzji oraz stworzenie realnych zachęt do udziału dla organizacji spoza wąskiej grupy podmiotów wskazanych w ustawie. Bez tego trudno będzie mówić o budowie szerokiego i sprawnie funkcjonującego systemu ochrony ludności.