Publicystyka - ngo.pl

Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz: – Rzeczywiście, po referendum w Wielkiej Brytanii po raz pierwszy zaczęto na poważnie stawiać pytanie o to, czy nie jest to pierwszy krok do rozpadu Unii Europejskiej. Nic dziwnego – była to decyzja bezprecedensowa. Wcześniej nikt na poważnie nie rozważał wychodzenia ze wspólnoty, nie mówiąc już o doprowadzeniu do podjęcia takiej decyzji.

– A proces wychodzenia Wielkiej Brytanii z Unii pokazał, że jest to bardzo trudne nawet dla kraju, który zawsze politycznie i geograficznie znajdował się trochę z boku wspólnoty. System polityczny Zjednoczonego Królestwa połamał sobie zęby na procesie dochodzenia do jakiejkolwiek wewnętrznej zgody w sprawie faktu i formy Brexitu. Nikt się nie spodziewał tak wielkich trudności – Brexit nie tylko obnażył słabości klasy politycznej w Wielkiej Brytanii, ale też wygenerował nowe. W efekcie posypał się jeden z najbardziej – jak się nam zdawało – stabilnych i trwałych systemów partyjno-politycznych na kontynencie.

– Coś zupełnie odwrotnego. Scenariusze działań zostały rozpisane jeszcze przed referendum. Gdy ogłoszono jego wyniki, wspólnota i jej instytucje były gotowe do wcielania ich w życie. Co więcej udało się uzyskać całkowitą spójność krajów członkowskich w tej sprawie. Nikt nie dobijał odrębnych targów z Wielką Brytanią – cała Unia miała jedno stanowisko i stała za nim murem, jak na przykład w sprawie niezgody na odnowienie granicy w Irlandii.

– Tak. Nawet obecny rząd włoski, tworzony przez siły, które – będąc w opozycji – podnosiły kwestię wyjścia nie z Unii, ale ze strefy Euro, zamilkł w tej sprawie. To ewidentnie efekt tego, jak wygląda – czy raczej nie wygląda – Brexit. Siły polityczne, które posługiwały się hasłami wyjścia z Unii czy Europy bez Unii, zrozumiały, że to zbyt ryzykowne przedsięwzięcie dla ich krajów. Uznały, że bycie we wspólnocie jest obecnie koniecznym, ale jednak mniejszym złem z ich perspektywy.

– Przyjęli strategię: „skoro już musimy w tym pociągu jechać, to będziemy jechać na gapę”.

– Będziemy czerpać z zasobów i korzyści, ale nie będziemy się stosować do obowiązków. Słowem: tam, gdzie przestrzeganie zasad jest dla nas niewygodne, będziemy je zwyczajnie kontestować. Dotyczy to przede wszystkim kontestowania porządku opartego na prawie. Tylko dzięki uznawaniu tego porządku cała ta machina może się trzymać.

Dlatego kontestowanie zasad od środka wcale nie jest mniej poważnym wyzwaniem dla Unii niż nawoływanie do opuszczenia wspólnoty. Tym bardziej, że ewidentnie są państwa, które z takiego podejścia uczyniły swój sposób na obecność w Unii. Byłoby naiwnością mówienie, że wszyscy zawsze przestrzegali unijnego prawa. Zawsze jednak uważano, że jego łamanie to incydenty, a nie świadoma i całościowa strategia poszczególnych państw. Sposób na to, by nie narażać się na koszty podobne do Brexitu, a z drugiej strony nie musieć stosować się do zasad.

– Teoretycznie funkcjonują. Tyle tylko, że w Unii nie przewidziano sytuacji, że do władzy w poszczególnych krajach członkowskich dojdą siły polityczne, które będą nie tyle naruszać określone zasady ekonomiczne czy ekologiczne, ale będą systemowo naruszać istotę samej demokracji, czyli rządy oparte na prawie. Że będą na przykład celowo podporządkowywać wymiar sprawiedliwości władzy wykonawczej. Że będą systemowo naruszać prawa obywatelskie, w tym prawa mniejszości. Wreszcie: że będą otwarcie prowadzić antyunijną narrację wewnątrz swoich krajów – nie jako marginalne siły polityczne, tylko jako siły sprawujące władzę – co sprawi, że kolejne państwa, będąc w Unii, będą równocześnie stały na antyunijnych pozycjach. Nikt na to nie wpadł.

– Pierwszy mechanizm to Artykuł 7 Traktatu o Unii Europejskiej, który został po raz pierwszy uruchomiony wobec Polski, a następnie wobec Węgier. Tyle tylko, że ten mechanizm zakłada dobrą wolę po drugiej stronie – istotą tego mechanizmu jest prowadzenie dialogu, wskazywanie błędów i liczenie, że uwagi zostaną uwzględnione, a rząd, do którego są skierowane, wykaże wolę korekty swoich działań. Okazało się, że tak to nie działa. Unia stanęła więc pod ścianą, bo Artykuł 7 w praktyce nie przewidywał sytuacji, w której po drugiej stronie nie ma gotowości wyprostowywania ewidentnych naruszeń.

– Są. Ale ich zastosowanie wymaga zgody wszystkich krajów członkowskich – konsensu w całej Unii. To bardzo wysoki próg, nieosiągalny w sytuacji, gdy trendy, o których mówimy, wystąpiły jednocześnie w kilku krajach. Język dialogu okazał się nieskuteczny, a język siły niemożliwy do zastosowania.

Wtedy uruchomiono inny mechanizm, czyli skierowanie sprawy niezależności sądów do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Nie był to jednak mechanizm gotowy, trzeba było wykonać namysł nad tym, czy rzeczywiście Trybunał jest władny podejmować decyzje w tej sferze. Zostało to rozstrzygnięte przez TSUE, który wydał postanowienie w sprawie polskiego Sądu Najwyższego. I ten mechanizm okazał się skuteczny: wszyscy wiedzą, że niezastosowanie się do decyzji Trybunału to bardzo poważny krok, wiążący się de facto z wykluczeniem samego siebie z unijnego systemu prawnego oraz z dotkliwymi karami finansowymi. Język siły zadziałał i polska ustawa została skorygowana. Ale system istniejących mechanizmów leczenia tego problemu nie jest w Unii wystarczająco rozbudowany.

– Stąd dwa pomysły, o których warto mówić razem.

Zdiagnozowano dwie zasadnicze luki w mechanizmach unijnych. Pierwsza związana jest z faktem, że nie da się budować demokracji i praworządności wyłącznie metodą odgórną. Kluczowe jest zakorzenienie demokracji i rządów prawa w postawach społecznych. Wierząc, że w Unii ta sprawa jest już załatwiona, nie doceniono poziomu deficytów w tej sferze. Brakuje więc wystarczających mechanizmów wspierania działań obywateli i obywatelek na rzecz zakorzeniania, bronienia i promowania praworządności. Ta diagnoza uruchomiła długotrwały proces tworzenia programu, który będzie wspierał podobne działania obywateli.

Druga luka rzeczywiście dotyczy bezzębności Unii.

Skoro nie da się tego rozwiązać dobrym słowem, zdecydowano się sięgnąć po inne argumenty. Stąd wzięła się wspomniana przez pana propozycja powiązania wydatków z budżetu europejskiego ze stanem praworządności w poszczególnych krajach członkowskich.

– Zakres stosowania tego mechanizmu jest dosyć szeroki i nie dotyczy tylko tych państw, które jednoznacznie uderzyły w niezawisłość wymiaru sprawiedliwości. Najogólniej chodzi o takie sytuacje, gdy działania (lub ich brak) kraju członkowskiego powodują, że nie ma gwarancji, że pieniądze unijne zostaną wydane zgodnie z unijnymi zasadami i prawem. W skrócie: że nie istnieje wystarczająca ochrona przed korupcją i nadużyciami prawnymi. Podstawy do ograniczenia funduszy będą więc występowały przede wszystkim w przypadku bardzo rozplenionej korupcji, niejasnych powiązań politycznych czy podporządkowania wymiaru sprawiedliwości władzy wykonawczej. W tym sensie to nie jest kara, lecz sposób na zabezpieczenie odpowiedniego sposobu wydatkowania pieniędzy z budżetu unijnego.

– W tym kształcie, w jakim jest to obecnie procedowane – bo jeszcze ostatecznej decyzji nie ma – na poziomie prawnym podobne ryzyko zostało wyeliminowane. Zakres naruszeń w sferze państwa prawa jest definiowany szeroko, ale jednocześnie jest wprost zaznaczone, że mechanizm ten będzie dotyczył wyłącznie tej właśnie sfery. Kluczowa jest jednak praktyka stosowania prawa, przede wszystkim równego traktowania wszystkich państw członkowskich. Istnieje obawa, że mechanizm będzie uruchamiany wyłącznie wobec państw słabszych. Oraz że będzie stosowany tak naprawdę nie z powodu naruszenia praworządności, ale tego, że danemu państwu inne kraje mają coś innego za złe: na przykład brak solidarności w kwestiach migracyjnych.

– Trzeba bardzo mocno podnosić tę kwestię, by dobrze napisane prawo było później dobrze stosowane. Wymyślono również mechanizmy zabezpieczające. Powołany zostanie panel ekspercki, w którego skład wejdą eksperci wybrani przez Parlament Europejski, ale także przez poszczególne kraje członkowskie. Panel ten ma co roku przygotowywać ocenę stanu praworządności we wszystkich krajach członkowskich. Ma to zapewnić całościowy ogląd problemu praworządności w Unii. Wierzę, że będzie to ważny punkt odniesienia przy podejmowaniu decyzji. Podwójne standardy zniszczyłyby ten mechanizm.

– Na pewno takie głosy będą się pojawiać. Zawsze, gdy pojawiają się restrykcje wobec niepraworządnych poczynań jakichś sił politycznych, to reagują one, przekonując, że ich naruszenia niczym nie różnią się od naruszeń stu innych podmiotów.

– Najsilniejszych i najbardziej zaangażowanych w proces. Sama Komisja Europejska ma mnóstwo problemów z korupcją. Ponieważ wiemy, że te argumenty będą padać, tym ważniejsza jest czystość i jednoznaczność stosowania tego mechanizmu.

– Zawsze ziarno prawdy w nich jest! I dlatego są tak niebezpieczne. Nie ma na świecie instytucji idealnych, w których nie ma korupcji czy nadużyć. Nie ma krajów, w których prawo jest nienaruszane, a rządy zachowują się nieskazitelnie. Pewna ułomność jest wpisana we wszystkie systemy prawne i we wszystkie instytucje. Kluczowa jest kwestia skali zjawiska i jego charakter – to, czy jest ono incydentalne, czy systemowe. Tym bardziej, że systemowe naruszenia zwiększają liczbę incydentalnych odstępstw. Korupcja na Węgrzech zawsze była problemem, ale jego skala dramatycznie wzrosła, od kiedy ograniczono niezależność sądownictwa.

Ważnym elementem jest też mechanizm chronienia sygnalistów. Planowane jest uruchomienie portalu, w którym organizacje, osoby, ofiary czy świadkowie nadużyć przy wydatkowaniu unijnych pieniędzy będą mogli to zgłosić w bezpieczny dla siebie sposób.

– Takie głosy także na pewno będą się pojawiać, a konflikt lojalności wobec własnego kraju i Unii Europejskiej jest realnym problemem. Ale nie ma lepszego sposobu na rozwiązanie go niż odwołanie się do wartości, w imię których człowiek decyduje się działać, uznając je za ważniejsze niż narodowa lojalność.

– Jest. Zasady funkcjonowania programu zostały ostatecznie uzgodnione. Zgodził się na nie Parlament Europejski, zgodziła się Komisja. Pozostaje jeszcze kwestia zakresu finansowania. Obecnie mówi się o niemal dwóch miliardach euro w latach 2021-2027. Ale ta decyzja będzie elementem ustaleń wokół całego budżetu Unii na te lata.

Pełczyńska-Nałęcz: Historia Europy się nie skończyła

– Według zapowiedzi – do końca roku. W praktyce: prawdopodobnie w kolejnym.

– Trzeba patrzeć na cały proces negocjacyjny wokół budżetu, w którym PWW jest małym kamyczkiem w kamieniołomie innych wydatków. To zadanie dla organizacji pozarządowych oraz polityków krajowych i europejskich. Trzeba być czujnym, by ktoś tego kamyczka nie poświęcił w ramach jakiegoś większego biznesu. Ale wydaje się to mało prawdopodobne – najważniejsze targi będą dotyczyć innych, znacznie większych pozycji budżetu.

– Uznano, że kwestia demokracji i państwa prawa, w tym niezawisłości sędziów i sądownictwa, wymaga wsparcia Unii Europejskiej w Unii Europejskiej, a nie w krajach trzecich. To novum. Udało się przestawić wajchę i wytłumaczyć, że mamy problem w środku, który może rozsadzić całą strukturę. To pierwsza innowacja.

Druga innowacja dotyczy tego, że znaczna część środków ma trafić do mniejszych organizacji na poziomie krajowym. To odejście od nastawienia, że jeżeli wspieramy działalność obywatelską, edukacyjną, prodemokratyczną, to stawiamy przede wszystkim na sieciowanie wielkich, europejskich organizacji…

– Przede wszystkim całych europejskich networków, które dbają przede wszystkim o demokrację w Brukseli, a nie poszczególnych państwach członkowskich. Potrzebujemy takich działań po to, by Europejczycy i Europejki czuli się obywatelami Unii i czuli, że mają na nią wpływ, ale zauważono także, że obok deficytów demokracji w Brukseli istnieją o wiele większe deficyty w krajach członkowskich. A praworządność Unii zależy w największym stopniu od praworządności krajów członkowskich.

Trzecia innowacja polega na mechanizmie kryzysowego reagowania, a nie tylko rozdzielania pieniędzy w ramach długoterminowego planowania. Dynamika wydarzeń jest bardzo wysoka.

– Najwięcej – 850 milionów euro – przeznaczono na część „Wartości”, czyli rozmaite działania prodemokratyczne, w tym strażnicze. Dwie pozostałe części: „Równość, prawa i równość płci” – czyli działania antydyskryminacyjne, zwłaszcza w odniesieniu do kobiet – oraz „Aktywni obywatele”, czyli aktywizacja i edukacja obywatelska, otrzymają finansowanie w wysokości około 500 milionów każda.

– Już jest tak przedstawiany. To sprawa fundamentalna, by wdrożyć go w życie w taki sposób, żeby był dostępny dla jak najszerszej grupy organizacji podzielających podstawowe wartości Unii Europejskiej. Jeżeli okaże się, że pieniądze z niego trafią tylko do wąskiej grupy organizacji, może to doprowadzić do pogłębienia się podziałów ideowych w ramach wspólnoty. Nie mogą być z udziału w nim wykluczeni obywatele, którzy są prounijni, ale mają na przykład inną perspektywę światopoglądową niż środowiska lewicowe.

Nie znaczy to, że ma to być program dla wszystkich. Nie będą z niego finansowane działania zmierzające do zwalczania Unii Europejskiej i unijnych wartości, do podważania zasad demokracji i praworządności.

– Tak, trudno to wyważyć i nigdy nie zrobi się tego idealnie. Ale jeśli już na początku zdiagnozujemy ten problem, to możemy zrobić wiele, by miał on jak najmniej dotkliwe skutki.

Ale równocześnie musi być jasno narysowana linia wykluczenia: to program dla tych, którzy chcą promować i bronić wartości unijnych.

– Dyskusja o tym, które z nich są absolutnie fundamentalne i nienaruszalne, a co do których możemy się różnić, będąc razem w Unii, w zasadzie na poważnie nie odbyła się ani w Europie, ani w Polsce. Musimy ją rozpocząć teraz, bo jest kluczowa dla dobrego wdrażania tego programu.

– Teza, którą bym zaproponowała jako wstęp do rozmowy, brzmiałaby tak: kluczowe wartości to te związane z praworządnością i państwem prawa – trójpodział władzy, niezależny od władzy wykonawczej system sprawiedliwości, równość wobec prawa. To kwestia najbardziej fundamentalnej niedyskryminacji, która jest niedyskutowalna – to unijna cienka czerwona linia. Dlatego środowiska, które się na to nie zgadzają, nie powinny być wspierane w ramach programu, o którym mowa, bo mówimy o działaniach sprzecznych z wartościami wyrażonymi w traktatach.

Jest jednak całe spektrum wartości i spraw, w których możemy się różnić, niezależnie od tego, że one też są w pewnym – choć innym – sensie fundamentalne: takie jak stosunek do małżeństw jednopłciowych czy aborcji. Musimy sobie w Unii dać prawo do posiadania różnych poglądów w tych kwestiach. I stanowisko w tych sprawach nie powinno wykluczać z udziału w programie organizacji, które chciałyby działać na rzecz praworządności, a na przykład są przeciwne aborcji na życzenie.

– Musimy sobie zdefiniować „prounijność”. Dziś pływamy w mętnej wodzie, w której każdy sobie tłumaczy hasło „europejskich wartości” tak, jak chce. Potrzebujemy tej dyskusji. Bo dziś rozpiętość stanowisk jest olbrzymia: od przekonania, że w ogóle nie należy ich definiować, przez mój pogląd, że da się pokazać nieprzekraczalne linie, po opinię, że wartości europejskie obejmują także właśnie dostępność aborcji czy prawa par jednopłciowych do związków małżeńskich.

– To węzeł trudny do rozwiązania, ale jedynym sposobem jest szukanie odpowiedniego wyważenia między wymiarem technokratycznym i politycznym. Kiedy organizacje zaczną działać dzięki pieniądzom unijnym, często w kontrze do swoich rządów, pojawi się wokół tego mnóstwo gorących emocji. Jeszcze więcej emocji może być przy cięciach budżetowych dla państw naruszających praworządność. Jedną z narracji, które na pewno się pojawią, będzie właśnie oskarżenie decydentów o upolitycznienie i o kierowanie się własnymi interesami.

– Proces podejmowania decyzji musi być technokratyczny. Dominującą rolę musi pełnić w nim Komisja Europejska, w której komponent polityczny jest najmniej obecny. Ale to nie znaczy, że politycy mają powiedzieć, że to nie ich sprawa i że nie mają zdania. Bez legitymacji politycznej, czyli jednoznacznego wsparcia w szeregu, najlepiej większości, polityków z krajów członkowskich, Komisja nie będzie miała siły, mandatu i odwagi, żeby wejść w konfrontację z konkretnym państwem. Do tego potrzebne jest mocne wsparcie polityczne, opierające się na jasnych deklaracjach wiary w to, że praworządność jest sprawą fundamentalną. I że nawet jeśli dbanie o nią wiąże się z konfrontacjami wewnątrz Unii, to nie można jej złożyć na ołtarzu wygody.

By Komisja mogła działać skutecznie, potrzebne są też działania obywatelskie. Dzięki temu unijne instytucje widzą, że mają partnera w społeczeństwie w danym kraju – że rząd danego państwa nie jest równoważny całej wspólnocie, że są obywatele, którzy walczą o praworządność.

Komisja musi działać nie tylko w imię określonych wartości, ale też w imieniu obywateli, którzy w te wartości wierzą.

Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz – jest dyrektorką forumIdei Fundacji Batorego, które m.in. zajmuje się inicjowaniem debaty o strategicznych interesach naszego kraju na arenie międzynarodowej. Doktor socjologii, była wicedyrektorem Ośrodka Studiów Wschodnich, wiceministrem spraw zagranicznych (2012-21014), ambasadorem w Rosji (2014-2016). Autorka kilkudziesięciu publikacji poświęconych transformacji w Rosji i Europie Wschodniej, stosunkom polsko-rosyjskim, polskiej i unijnej polityce zagranicznej.