Publicystyka - ngo.pl

W połowie lutego 2022 roku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) podjął ważną decyzję w sprawie przepisów prawa europejskiego zwanych potocznie "pieniądze za praworządność". Podmioty, które korzystają z funduszy europejskich, w tym organizacje społeczne, zastanawiają się teraz czy grozi im zablokowanie możliwości korzystania z funduszy europejskich w Polsce. Spróbuję odpowiedzieć na pytania czy taka blokada w najbliższym czasie jest możliwa, od czego jest uzależniona i jak konkretnie mogłaby wyglądać.

Mechanizm warunkowości jest dobry dla demokracji, klimatu i środowiska. Komentarz Zuzanny Rudzińskiej-Bluszcz

TSUE w swoim wyroku stwierdził, że Rozporządzenie „pieniądze za praworządność"¹ jest zgodne z Traktatami UE. Sprawa dotyczy Rozporządzenia, które formalnie już obowiązuje. Po jego przyjęciu ponad rok temu Komisja Europejska zawarła jednak z rządami Polski i Węgier „dżentelmeńską umowę”, że nie będzie ono stosowane dopóki Trybunał, na wniosek tych dwóch państw, nie potwierdzi, że Traktaty dają unijnym instytucjom podstawy do stosowania przepisów i procedur, o których mówi Rozporządzenie. TSUE nie podzieliło w swoim wyroku wątpliwości skarżących państw. Nie ma więc obecnie żadnych przeszkód prawnych, ani nieformalnych, aby mechanizm „pieniądze za praworządność” zacząć stosować.

Celem tego Rozporządzenia jest ochrona budżetu Unii Europejskiej w przypadku naruszeń zasad państwa prawa w krajach członkowskich. Zwolennicy zawartych tam przepisów argumentują, że skoro podatnicy europejscy, za pośrednictwem budżetu Unii, przekazują konkretnym państwom znaczne środki finansowe na różne cele, muszą mieć gwarancje, że fundusze te będą wydatkowane prawidłowo, a właściwe państwo gwarantuje funkcjonowanie niezbędnych ku temu procedur, związanych z praworządnością. Ryzyko ich nieprzestrzegania, zgodnie z Rozporządzeniem, pojawia się m.in gdy w państwie członkowskim występuje zagrożenie dla niezawisłości sądownictwa. Zwraca się uwagę, że mowa jest tu nie tylko o braku niezawisłych sądów, ale także o warunkach, w których one co prawda jeszcze funkcjonują, ale ich niezależność jest zagrożona.² Jak powszechnie wiadomo sytuacja sądownictwa w Polsce budzi zastrzeżenia m.in. Komisji Europejskiej, co w niektórych przypadkach zostało już potwierdzone wyrokami TSUE, który orzekł m.in., że funkcjonujący w Polsce system sądownictwa dyscyplinarnego nie daje gwarancji niezawisłości.³

Czy taka sytuacja daje możliwość zawieszenia wypłaty środków unijnych państwu członkowskiemu? W rzeczywistości sprawa jest bardziej skomplikowana, co czasem jest pomijane w dyskusjach medialnych lub prostych analizach na ten temat. Otóż, aby uruchomić proces wstrzymania wypłaty środków Komisja musi dodatkowo wykazać, że złamanie zasad państwa prawnego wpływa lub stwarza poważne ryzyko wpływu –  w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii.⁴Nie wystarczy więc samo stwierdzenie, że np. zagrożona jest niezawisłość sądów, aby zawiesić wypłaty środków. Trzeba także udowodnić, że te uchybienia dotyczące praworządności zagrażają budżetowi Unii, i to w dodatku w sposób „wystarczająco bezpośredni”. W praktyce ustalenie tego nie będzie raczej bardzo łatwe. Komisja musiałaby np. podać jakieś konkretne przykłady w jaki sposób wady w systemie sądownictwa, przede wszystkim brak skutecznej kontroli sądowej⁵, wpłynęły lub chociaż mogą wyraźnie wpłynąć na nieprawidłowości w zarządzeniu funduszami europejskimi.

Jakie możliwości ma Komisja Europejska, jeżeli już ustali, że istnieją podstawy do stwierdzenia, że naruszenia praworządności zagrażają budżetowi unijnemu? W takim przypadku Komisja może uruchomić procedurę, która docelowo ograniczy państwu częściowo lub w całości dysponowanie funduszami europejskimi. W trakcie tego procesu państwo ma prawo składać wyjaśnienia, a zastosowanie mechanizmu „pieniądze za praworządność” ostatecznie musi zaakceptować Rada. Decyzja podlega zaskarżeniu do Trybunału Sprawiedliwości. Jeżeli cały ten proces zakończy się niepomyślnie dla państwa członkowskiego Komisja może m.in. zawieszać płatności lub zakazać zaciągania nowych zobowiązań w zakresie wykorzystania środków unijnych. W grę wchodzą tylko środki, których odbiorcą jest jednostka rządowa lub ich zarządzanie jest dzielone z państwem członkowskim. Decyzja może dotyczyć całości tych funduszy lub tylko części. Co więcej Rozporządzenie wymaga, aby działanie Komisji było „proporcjonalne”⁶ do wpływu naruszeń zasad państwa prawnego na należyte zarządzanie środkami europejskimi. Nie musi więc być tak, że Komisja będzie chciała wstrzymać wszystkie dostępne fundusze, niezależnie od ich znaczenia, ostatecznych odbiorców, skali i miejsca naruszeń, itd.

Reasumując powyższą analizę można stwierdzić, że:

• Ze względu na naruszenie zasad praworządności, potwierdzone wyrokiem TSUE, uruchomienie procedury „pieniądze za praworządność” wobec Polski nie jest wykluczone.
• Dalsze korki będą uzależnione od konkretnych efektów dialogu pomiędzy Komisją i polskim rządem w sprawie realizacji Postanowienia TSUE o zawieszeniu Izby Dyscyplinarnej. Jeżeli Polska podejmie oczekiwane kroku, procedując np. dalej nad ustawami reformującymi sądownictwo dyscyplinarne zgodnie z oczekiwaniami UE, to procedura z Rozporządzenia „pieniądze za praworządność” prawie na pewno nie zostanie rozpoczęta.
• Jeżeli, w wyniku braku kompromisu, Komisja zdecyduje się uruchomić ww. Rozporządzenie to ostateczny rezultat nie jest jeszcze przesądzony. Komisja będzie musiała wykazać, że uchybienia w Polsce zagrażają budżetowi Unii. Jeżeli takie uzasadnienie przedstawi, decyzja Komisji z pewnością zostanie zaskarżona przez Polskę do TSUE. Wyrok nie jest przesądzony, a cały proces zajmie przynajmniej kilka miesięcy.
• Jeżeli, w pesymistycznym scenariuszu, dojdzie do zawieszenia wypłat, nie będzie to dotyczyło wszystkich funduszy UE, z jakich korzystają polskie organizacje.

• Być może Komisja będzie szukała rozwiązań, żeby nie blokować w całości tych funduszy, aby efekty jej decyzji były jak najmniej dotkliwe dla konkretnych obywateli lub niezależnych organizacji społecznych.

Na koniec trzeba wyraźnie zaznaczyć, że Rozporządzenie ‘pieniądze za praworządność’ nie było do tej pory nigdy w praktyce zastosowane. Dopiero jeżeli dojdzie do uruchomienia przewidzianych w nim procedur będziemy mogli poznać szczegółowo jego skutki, wpływ na konkretnych beneficjentów, w tym i organizacje społeczne. Na obecnym, teoretycznym etapie rozważań na wiele pytań nie ma jeszcze jednoznacznej odpowiedzi.

¹ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092 z 16 grudnia 2020 roku w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii.

² Artykuł 3 Rozporządzenia 2020/2092.

³ Postanowienie Trybunału Sprawiedliwości z dnia 8 kwietnia 2020 r. C-791/19 R. Zawieszenie stosowania przepisów dotyczących właściwości Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego w sprawach dyscyplinarnych sędziów.

⁴ Art. 4.1. Rozporządzenia 2020/2092.

⁵ Art. 4.2.d. Rozporządzenia 2020/2092.

⁶ Art. 5.3. Rozporządzenia 2020/2092.

⁷ Art. 5.2. Rozporządzenia 2020/2092.

Rafał Dymek – Polska Fundacja im. Roberta Schumana; politolog, absolwent Uniwersytetu Warszawskiego i studiów podyplomowych z zarządzania na Szkole Głównej Handlowej. Ekspert od spraw europejskich i społecznych. Od dwudziestu lat związany z różnymi inicjatywami pozarządowymi i obywatelskimi.