Publicystyka - ngo.pl

Większość Polaków nigdy o nich nie słyszała o OWES-ach, choć od kilkunastu lat są jednym z najważniejszych instrumentów aktywnej polityki społecznej państwa.

Ośrodki Wsparcia Ekonomii Społecznej to prowadzone, głównie przez fundacje i stowarzyszenia, ośrodki, które pomagają tworzyć przedsiębiorstwa społeczne i miejsca pracy dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym m.in. osób z niepełnosprawnościami, długotrwale bezrobotnych, osób po kryzysach psychicznych czy opuszczających zakłady karne.

To nie jest marginalny program. W Polsce działa 46 akredytowanych OWES. Każdy z nich odpowiada (w obecnej perspektywie UE) średnio za utworzenie 150–200 miejsc pracy. Wsparcie na jedno miejsce pracy wynosi około 80 tys. zł, a pojedyncze przedsiębiorstwo społeczne może otrzymać nawet około 800 tys. zł wsparcia. Oznacza to, że organizacje pozarządowe zarządzają środkami publicznymi liczonymi w milionach euro. Realizują zadanie, które państwo uznało za ważny element polityki zatrudnienia i integracji społecznej.

I właśnie tutaj pojawia się pytanie, które wykracza daleko poza ekonomię społeczną.

Od lat słyszymy, że organizacje pozarządowe są partnerem państwa. Unia Europejska opiera wdrażanie polityki spójności na zasadzie partnerstwa, a polskie dokumenty strategiczne podkreślają rolę organizacji pozarządowych w rozwiązywaniu problemów społecznych.

Partnerstwo oznacza jednak nie tylko powierzanie zadań. Oznacza również odpowiedni podział odpowiedzialności.

Dzisiaj organizacje prowadzące OWES odpowiadają za przygotowanie procedur, ocenę wniosków, podpisanie umów z przedsiębiorstwami społecznymi. W dalszej kolejności za monitoring, czy też dochodzenie zwrotu środków w przypadkach przewidzianych zapisami umowy o dotację. Za wszystkie te działania OWES ponoszą pełną odpowiedzialność.

Problem pojawia się w innym miejscu.

Obecne interpretacje Instytucji publicznych zarządzających środkami UE kreują rzeczywistość, w której jeżeli przedsiębiorstwo społeczne nie wywiąże się ze swoich zobowiązań odpowiedzialność finansowa jest w 100% przenoszona na NGO prowadzącą OWES.

Przedsiębiorstwo społeczne, które otrzymało wsparcie, jest odrębnym podmiotem prawa. Samodzielnie prowadzi działalność gospodarczą, podejmuje własne decyzje i ponosi ryzyko ekonomiczne.

Organizacja prowadząca OWES nie zarządza przedsiębiorstwem, nie podejmuje decyzji biznesowych w jego imieniu i nie ma wobec niego uprawnień właścicielskich. Jednak to OWES zwraca środki z dotacji do budżetu UE, a nie dane przedsiębiorstwo społeczne.

Obecnie w praktyce skutki niepowodzeń gospodarczych lub niewyegzekwowanych zobowiązań przedsiębiorstwa społecznego zostały w całości przeniesione na organizację prowadzącą OWES.

Powstaje więc pytanie: czy organizacja pozarządowa powinna odpowiadać za ryzyko wpisane w instrument polityki publicznej, jeżeli sama dochowała wszystkich obowiązków wynikających z przepisów prawa?

Można oczywiście powiedzieć, że OWES powinny prowadzić egzekucję.

Prowadzą ją, często przez wiele lat. Problem polega na tym, że egzekucja jest skuteczna tylko wtedy, gdy dłużnik ma z czego spłacić zobowiązanie. Tymczasem system został zbudowany po to, aby wspierać osoby znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji życiowej oraz przedsięwzięcia obarczone podwyższonym ryzykiem społecznym. W takich warunkach formalne zabezpieczenia często okazują się niewystarczające.

Z kolei ciężar nieodzyskanych środków publicznych przenoszony jest niezwłocznie na OWES realizujący politykę państwa. System nie czeka na wyniki postępowania egzekucyjnego. Środki należy zwrócić natychmiastowo. Nieważne, czy egzekucja będzie skuteczna.

Znane są już przypadki w Polsce, gdzie OWES zwracał bardzo wysokie kwoty środków publicznych do budżetu UE. W rzeczywistości nigdy ich nie odzyskał. Postępowania egzekucyjne są bowiem umarzane, gdy są nieskuteczne.

Podmioty prowadzące OWES to z reguły organizacje pozarządowe, które nie mają milionowych kapitałów żelaznych na spłatę tak wysokich środków na rzecz właściwych instytucji publicznych. Dla przypomnienia, zwrotu środków za zobowiązania innych podmiotów.

OWES stały się quasi-poręczycielem każdej dotacji przedsiębiorstwa społecznego.

Ryzyko OWES jest tak wysokie, że żadna firma ubezpieczeniowa nie podejmuje się ubezpieczenia członków Zarządów OWES, którzy ostatecznie odpowiedzą za to swoim majątkiem prywatnym.

Ekonomia społeczna nie została stworzona po to, aby finansować najbezpieczniejsze przedsięwzięcia gospodarcze. Jej istotą jest tworzenie szans dla osób, które z różnych powodów nie odnajdują się na otwartym rynku pracy.

To oznacza, że pewien poziom ryzyka jest wpisany w sam cel instrumentu.

Tymczasem model funkcjonowania tego systemu w praktyce zakłada pełną skuteczność. Każde przedsiębiorstwo społeczne ma utrzymać działalność. Każde miejsce pracy ma zostać zachowane. Każda dotacja ma zostać rozliczona bez strat.

Takie założenie trudno pogodzić z rzeczywistością gospodarczą. Każdy instrument finansowy, od kredytów bankowych po fundusze inwestycyjne, uwzględnia określony poziom ryzyka.

Trudno oczekiwać, aby jedyny system skierowany do osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji życiowej był od tego ryzyka całkowicie wolny.

Jednym z najważniejszych tematów, nad którymi w ostatnich tygodniach pracował Krajowy Komitet Rozwoju Ekonomii Społecznej, było przygotowanie uchwały dotyczącej poparcia postulatów Sieci OWES w zakresie odpowiedzialności finansowej podmiotów prowadzących Ośrodki Wsparcia Ekonomii Społecznej.

Uchwała została przyjęta większością 46 głosów 22 lipca.

W postulatach Sieci OWES skierowanych do Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej podkreśla się, że:

• zakres odpowiedzialności OWES ogranicza się do należytego wykonania WŁASNYCH obowiązków
• odpowiedzialność kontraktowa nie może zostać rozszerzona na zachowania podmiotów trzecich
• przedsiębiorstwo społeczne nie jest wykonawcą zadań OWES
• brak jest podstaw do przypisania OWES odpowiedzialności za późniejsze działania przedsiębiorstwa społecznego.

Konstytucyjna zasada pomocniczości opiera się na partnerstwie państwa i społeczeństwa obywatelskiego.

Państwo wspiera obywateli oraz organizacje społeczne w realizacji zadań publicznych. Nie oznacza to jednak, że może przenosić na nie odpowiedzialność za ryzyka systemowe wynikające z realizowanej przez siebie polityki społecznej.

Trudno uznać za zgodne z zasadą subsydiarności rozwiązanie, w którym państwo:

• projektuje instrument wsparcia, 
• określa grupę docelową, 
• definiuje cele społeczne, 
• ustala wskaźniki i szczegółowe zasady realizacji,

natomiast finansowe konsekwencje niepowodzeń ponoszą organizacje pozarządowe oraz osoby pełniące funkcje w ich zarządach. Można to nawet uznać za prywatyzację ryzyka publicznej polityki społecznej.

Spór dotyczący odpowiedzialności OWES nie jest w istocie sporem o ekonomię społeczną.

Dotyczy znacznie szerszego pytania: gdzie przebiega granica odpowiedzialności organizacji pozarządowych realizujących zadania publiczne?

Jeżeli państwo chce powierzać organizacjom pozarządowym coraz większą rolę w realizacji polityk publicznych, a taki kierunek wyznaczają zarówno dokumenty krajowe, jak i europejskie, to równolegle powinno odpowiedzieć na pytanie o granice odpowiedzialności za ryzyka wpisane w te polityki.

Organizacja pozarządowa powinna odpowiadać za jakość swojej pracy, przestrzeganie procedur i należytą staranność. To jest fundament zaufania do sektora obywatelskiego.

Jednak czy powinna ponosić również odpowiedzialność za decyzje podejmowane przez niezależne podmioty, nad którymi nie sprawuje kontroli, a które realizują własną działalność gospodarczą?

To pytanie nie dotyczy wyłącznie ekonomii społecznej. Dotyczy całego modelu współpracy państwa z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego.

Jeżeli chcemy budować silny sektor obywatelski, zdolny do współtworzenia polityk publicznych i odporny na przyszłe kryzysy, warto już dziś odpowiedzieć na pytanie: czy partnerstwo oznacza wyłącznie przekazywanie zadań, czy również proporcjonalny podział odpowiedzialności i ryzyka pomiędzy państwo a organizacje realizujące cele publiczne?

Większość podmiotów prowadzących OWES, posiadających akredytację, tworzy i wspiera system ekonomii społecznej w Polsce od ponad 10 lat. To ogromny potencjał, doświadczenie, w który warto inwestować, rozwijać.

Niestety w przypadku braku wypracowania adekwatnych rozwiązań systemowych (jeszcze w obecnym okresie programowania), istnieje ryzyko ograniczenia potencjału, a w skrajnym scenariuszu także dostępności podmiotów zdolnych, do realizacji zadań polityki społecznej państwa.

Dodatkowo warto zaznaczyć, że w obliczu nowej perspektywy UE trwają dyskusja o rolę OWES w systemie polityki społecznej. Pojawiają się nawet głosy, że taką rolę powinny pełnić instytucje publiczne nie ngo.

Wracam zatem z pytaniem o zasadę partnerstwa UE, konstytucyjną subsydiarność.

Eksperci z innych krajów UE, działacze ngo, już zwracają uwagę na fakt, że zagrożenia dla społeczeństwa obywatelskiego rzadko pojawiają się nagle. Częściej są wynikiem wielu drobnych procesów.

Demokracja nie przestaje działać z dnia na dzień. Osłabia się stopniowo.

Wciąż wierzę w demokrację, dialog.