Publicystyka - ngo.pl

4 października 2018 roku Sejm RP uchwalił ustawę o kołach gospodyń wiejskich. Rządowy projekt nadaje osobowość prawną KGW. Pośpiech w przygotowaniu ustawy i brak konsultacji publicznych powodują, że ustawa zawiera szereg nieprzemyślanych zapisów, które budzą duże wątpliwości co do sensu ich stosowania, zgodności z innymi przepisami prawa i godzą w wolność zrzeszania się. Nad ustawą właśnie pochylają się senatorzy.

Gdy czytacie te słowa, ustawa być może jest już przegłosowana. Nie wiadomo, w jakim kształcie, bo wczoraj (to jest 25 października) zgłoszono do niej aż 37 poprawek legislacyjnych. Niezależnie od wyniku prac w Senacie RP warto jej się przyjrzeć. Ustawa tworzy zupełnie nową formę prawną organizacji pozarządowych (obok m.in. fundacji czy stowarzyszeń), jakimi będą koła gospodyń wiejskich, nadając im specjalne przywileje, między innymi w sferze zarobkowej czy podatkowej. Rząd szykuje specjalne dotacje dla KGW (choćby stąd pośpiech w nadaniu osobowości prawnej). Jednak pośpiech przy stanowieniu prawa, nie wróży niczego dobrego.

Obecnie funkcjonowanie KGW regulowane jest w ustawie z dnia 8 października 1982 roku o społeczno-zawodowych organizacjach rolników. Co do zasady KGW działa jako wyodrębniona jednostka organizacyjna kółka rolniczego (społeczno-zawodowej organizacji rolników indywidualnych obowiązkowo rejestrowanych w KRS). Na wsiach, w których nie ma kółek rolniczych, mogły być zakładane „samodzielne koła gospodyń wiejskich działające na podstawie regulaminu rejestrowanego w wojewódzkim związku rolników, kółek i organizacji rolniczych”. W tym przypadkach KGW mogły korzystać z osobowości prawnej kółek rolniczych, co nie było specjalnie wygodne na przykład przy ubieganiu się o dotacje ze środków publicznych. Według informacji ministerstwa rolnictwa takich KGW jest w Polsce 26 tysięcy.

Drugą formę prawną prowadzenia KGW daje ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 roku prawo o stowarzyszeniach. W tym przypadku KGW mogą funkcjonować jak każde inne stowarzyszenie rejestrowe lub stowarzyszenie zwykłe i korzystać z odpowiednich dla danej formy praw. Dokładna liczba KGW funkcjonujących w tej formie prawnej nie jest znana. Zapewne jest ich mniej. Z drugiej strony mogę przypuszczać, że część osób, które uwierały ograniczenia tradycyjnych KGW, często decydowały się założyć stowarzyszenie o szerszych celach działalności oraz tym samym o innej nazwie. Mamy w rejestrze wiele stowarzyszeń, które w nazwach mają zwroty „przyjaciół wsi” lub „miłośników wsi” i w praktyce często realizują przynajmniej część działań tradycyjnie kojarzonych z KGW.

Oficjalne projekt ustawy powstałej w ministerstwie rolnictwa datowany jest na 24 września. Dzień później projekt był już w Sejmie. Bez konsultacji publicznych, bez konsultacji międzyresortowych. Bez opinii Rady Działalności Pożytku Publicznego. Bez zapytania o zdanie najbardziej zainteresowanych, czyli samych kół.

Zabrakło także konsultacji z innymi resortami. Zdaniem projektodawcy potrzeba nadania KGW osobowości prawnej jest tak pilna, że nie ma czasu na konsultacje. To po pierwsze złamanie konstytucyjnej zasady przyzwoitej legislacji (innym jest brak vacatio legis – ustawa ma wejść w życie następnego dnia po ogłoszeniu), a po drugie rezygnowanie z możliwości wyłapania błędów, o których piszę dalej.

Smuci również fragment z wczorajszej debaty w Senacie, który ukazuje podejście rządu do konsultacji w przypadku tej ustawy. Ryszard Zarudzki, podsekretarz stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na pytanie o przyczyny braku konsultacji publicznych odpowiedział tak: „Ja mogę powiedzieć tak: to były takie społeczne konsultacje w środowiskach wiejskich, które są wyczulone na te tematy. Mamy jeszcze to powtarzać, robić kolejne konsultacje? Gdzieś jest granica tej partycypacyjności, tego współuczestniczenia. Jestem przekonany, że… I było też wiele pism do resortu i do premiera, aby to wdrożyć. Konsultacje są w różnych formach przeprowadzane. Czy zawsze muszą być realizowane zgodnie z pewną ścieżką? Niekoniecznie. Ważne, żeby ustawy spełniały oczekiwania społeczne, i myślę, że w tej sytuacji mamy z tym do czynienia”.

Aż chciałoby się zakrzyknąć: „Panie Ministrze, tak, muszą! Co do zasady, muszą!”. To nie zabawa w klocki Lego, tylko stanowienie powszechnie obowiązującego prawa.

A konsultacje nie służą tylko temu, żeby męczyć Szanownego Pana Ministra, a są jednym z narzędzi między innymi obrony obywatela przed pomysłami władzy i służą prowadzeniu kontroli społecznej.

Gdyby dokument został skonsultowany, to część poważnych błędów mogłaby być skutecznie wyeliminowana na etapie przygotowywania dokumentu. Osobnym tematem do dyskusji jest to, czy KGW rzeczywiście potrzebują odrębnej regulacji prawnej, która tworzy nową formę prawną w kontekście celów, jakie mają realizować. Moim zdaniem nie ma takiej potrzeby. Uważam, że cała regulacja dotycząca KGW – z drobnymi modyfikacjami – mogła być oparta o przepisy prawa o stowarzyszeniach.

Cześć rozwiązań w projekcie ustawy o KGW pochodzi wprost z ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników. Niestety, bezrefleksyjne kopiowanie zapisów jest krótkowzroczne. Artykuł 4 narusza prawa człowieka i ogranicza wolność zrzeszania się. Znajdziemy w nim następujące zapisy:

• „Na terenie jednej wsi może zostać utworzone jedno koło gospodyń wiejskich w rozumieniu niniejszej ustawy”.
• „Członkiem koła gospodyń wiejskich może być każda osoba, która ukończyła lat 18 i stale zamieszkuje na obszarze wsi będącej terenem działalności koła”.
• „Jednocześnie można być członkiem tylko jednego koła gospodyń wiejskich”.

Tymczasem artykuł 31 ustęp 3 Konstytucji RP stanowi, że: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.

Doprawdy nie mam pojęcia dlaczego ustawodawca chce ograniczać możliwość członkostwa tylko do jednego KGW? Dlaczego na terenie jednej wsi może zostać utworzone tylko jedno KGW? Największa wieś w Polsce, co łatwo sprawdzić, liczy ponad 12 tysięcy mieszkańców!

W województwie lubuskim wsi, które mają tysiąc lub więcej mieszkańców jest ponad 50. Bywa, że mieszkańcy są ze sobą skonfliktowani i może się okazać, że jedno KGW na daną wioskę to za mało. Albo dlaczego człowiek wychowany w danej wiosce, związany z nią sentymentalnie, ale mieszkający już w sąsiedniej miejscowości, nie będzie mógł być członkiem KGW i kultywować lokalnych tradycji?

Nie wiem, jakie dobra czy wartości chce chronić tymi zapisami ustawodawca? Proponowane zapisy są nie tylko niezgodne Konstytucją RP, ale również z Kartą Praw Podstawowych UE (art. 12 i 52) i Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych (art. 22). Ograniczenia praw i wolności muszą być proporcjonalne do celu, jaki chce realizować ustawodawca.

Artykuł 5 ustęp 1 wskazuje, że z inicjatywą założenia KGW może wystąpić 10 pełnoletnich mieszkańców danej wsi, którzy uchwalają statut koła i wybierają komitet założycielski.

Dlaczego ustawodawca proponuje parzystą liczbę osób i dlaczego ma być ich aż 10? Do założenia stowarzyszenia rejestrowego potrzeba w tej chwili 7 osób. Parzysta liczba członków założycieli powoduje problem w przypadku remisu w głosowaniu. Jak wybrać zarząd KGW w przypadku remisu? Prawo o stowarzyszeniach pozwala od razu na spotkaniu założycielskim wybrać władze – co często skraca czas rejestracji – dlaczego tego rozwiązania nie mogłyby zastosować KGW?

Komisja rewizyjna? W KGW jej istnienie jest dobrowolne – mimo że ustawodawca przyznaje KGW dużo większe możliwości zarobkowania (między innymi nieopodatkowane dochody ze sprzedaży wyrobów sztuki ludowej, rękodzieła i rzemiosła ludowego i artystycznego, żywności regionalnej oraz sprzedaży, najmu lub dzierżawy składników majątkowych) niż stowarzyszeniom rejestrowym. Bieżący nadzór i kontrolę działalności koła ma prowadzić zebranie członków.

Rejestracja KGW? Niby prosta. Wniosek składany do kierownika właściwego biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (o samej agencji piszę osobno) i już.

Nic bardziej mylnego. O NIP i REGON koła będą musiały wnioskować we własnym zakresie, nie dostaną ich „z automatu” jak stowarzyszenia, bo ustawodawca o tym zapomniał.

Zbędny moim zdaniem jest artykuł 4 ustęp 4. „Za zgodą przedstawicieli ustawowych w działalności koła mogą brać także udział osoby, które ukończyły lat 13. Osoby te mogą również tworzyć młodzieżowe i dziecięce organizacje wspomagające realizację celów koła”. Pierwsze zdanie wystarczająco reguluje kodeks cywilny. W przypadku drugiego nie mam bladego pojęcia, co ustawodawca ma na myśli i czym są owe młodzieżowe i dziecięce organizacje?

Doprawdy nie wiem, skąd pomysł, aby to ARiMR pełnił funkcję organu rejestrowego i nadzorczego w przypadku KGW. O ile z prowadzeniem rejestru i pomocą w przygotowaniu wniosków pracownicy ARiMR zapewne sobie poradzą, o tyle przestrzeń związana ze stwierdzeniem tego, czy statut koła jest zgodny z przepisami prawa, wymaga znacznej, jeśli nie dużej znajomości prawa. Nawet sądom rejonowym zdarza się przepuszczać statuty stowarzyszeń czy fundacji, które zawierają zapisy niezgodne z przepisami prawa. Mimo że odpowiadają za to osoby z wykształceniem prawniczym. Podobnie będzie w przypadku nadzoru. Prezes ARiMR będzie mógł badać sprawozdania koła pod kątem ich rzetelności, dokonywać kontroli działalności koła (nie wiadomo, pod jakim kątem) i dokonywać innych przewidzianych prawem czynności w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania koła.

Ustawodawca nie przewidział, że w momencie, w którym KGW będzie chciało na przykład prowadzić działalność gospodarczą lub będzie chciało uzyskać status OPP, to i tak będzie musiało przejść właściwą procedurę w sądzie rejonowym.

Projektowana ustawa zawiera załącznik ze wzorcowym statutem koła. Problem w tym, że §16 poświęcony likwidacji koła przewiduje dyspozycję majątkiem, która jest niezgodna z ustawą prawo o stowarzyszeniach.

Wzorcowy statut przewiduje, że „majątek pozostały po likwidacji koła staje się własnością członków koła w dniu likwidacji” (sic!). To ewenement w polskim prawodawstwie, bo na taki podział majątku między członków nie pozwala ani prawo o stowarzyszeniach, ani ustawa o fundacjach.

Co więcej rodzi się poważna wątpliwość, czy przypadku likwidacji KGW zastosowanie jednak będą miały przepisy z prawa o stowarzyszeniach.

O ile artykuł 7 ustęp 1 stanowi, że przepisom ustawy prawo o stowarzyszeniach nie podlegają między innymi organizacje społeczne (a takimi niewątpliwie będą KGW) działające na podstawie odrębnych ustaw, o tyle artykuł 7 ustęp 2 stanowi, że m.in. do organizacji społecznych w sprawach nieuregulowanych odrębnie stosuje się przepisy ustawy prawo o stowarzyszeniach. Zatem zastosowanie miałby artykuł 38 prawa o stowarzyszeniach, który mówi o tym, że majątek zlikwidowanego stowarzyszenia przeznacza się na cel określony w statucie lub w uchwale walnego zebrania członków, a w razie braku postanowień statutu lub uchwały w tej sprawie, to sąd (w tym przypadku prezes ARiMR) orzeka o przeznaczeniu majątku na określony cel społeczny. Czyli zapis we wzorcowym statucie jest niezgodny z przepisami prawa.

Chciałoby się zakrzyknąć: „Panie Ministrze, tak, muszą!”. To nie zabawa w klocki Lego, tylko stanowienie prawa.