Publicystyka - ngo.pl

W marcu 2014 roku Ochotnicza Straż Pożarna w Brusach w powiecie chojnickim w woj. pomorskim otrzymała pismo, w którym starosta chojnicki domaga się od organizacji podania informacji o adresie internetowym Biuletynu Informacji Publicznej, a w razie niedopełnienia tego obowiązku (tj. posiadania strony BIP) grozi wystąpieniem do Sądu Rejonowego o nałożenie na organizację grzywny do 5 tys. zł.

– Szczerze powiem, na początku byłem w szoku – opowiada Błażej Plichta, naczelnik OSP w Goręczynie. To do niego z prośbą o pomoc zwrócili się zaprzyjaźnieni strażacy z Brus. – Pierwszy raz usłyszałem wtedy, aby od stowarzyszeń wymagało się prowadzenia BIP-ów.

Podobne pisma dotarły także do organizacji z innych powiatów w województwie pomorskim, a także w mazowieckim.

Powodem tego poruszenia wśród wojewodów i starostów były z kolei skargi, które wpłynęły do tych urzędów. Autorami są różne osoby, działające na rzecz przejrzystości działań administracji publicznej i nie tylko. W jednej ze skarg skierowanej do wojewody pomorskiego, wszystkich rad powiatów, a także do rad miast na prawach powiatu w województwie pomorskim napisano m.in. „(…) W wyniku przeglądu szeregu dokumentów dotyczących organizacji pożytku publicznego, a w szczególności analizy Strony Głównej Biuletynu Informacji Publicznej, a także stron internetowych zgłaszamy niedopełnienie obowiązków określonych w art. 9 ust. 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niżej wymienione organizacje, a także niedopełnienia obowiązku nadzoru przez właściwych starostów województwa pomorskiego.(…). Oczekujemy:

• zobowiązania Starosty do usunięcia przedstawionych naruszeń,
• podjęcia niezbędnych kroków, w celu uniknięcia naruszeń w przyszłości,
• uwzględnienia skargi (…)”.

Załączona do skargi lista organizacji pożytku publicznego, które nie dopełniły obowiązku posiadania strony BIP w samym tylko powiecie wejherowskim liczy 28 pozycji. W województwie pomorskim jest 20 powiatów (w tym cztery miasta na prawach powiatów).

Organizacją, która znalazła się na kilku takich listach jest m.in. Związek Harcerstwa Polskiego. Do Kwatery Głównej ZHP w Warszawie także przyszły zapytania o adres BIP od osób zaangażowanych w działania organizacji strażniczych.

– W marcu otrzymaliśmy pierwsze pismo w tej sprawie, a potem zaczęliśmy dostawać sygnały od chorągwi i drużyn z różnych części Polski. Starostowie zażądali od nich wypełnienia obowiązku posiadania strony BIP – mówi Lucjan Brudzyński, Zastępca Naczelnika Związku Harcerstwa Polskiego. – Postanowiliśmy zbadać, czy rzeczywiście organizacje pozarządowe są zobowiązane do prowadzenia strony Biuletynu Informacji Publicznej i w jakim zakresie. Zwróciliśmy się o opinię w tej sprawie do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, a także do prawników. O tych działaniach poinformowane zostały także osoby, które wysłały do Kwatery Głównej zapytania o BIP.

Jednym z autorów tych zapytań jest Adam Nerdowski, mieszkaniec podwarszawskiego Milanówka.

– Dostrzegłem, że Związek Harcerstwa Polskiego, jako stowarzyszenie, a raczej grupa stowarzyszeń o tzw. podwójnej osobowości prawnej (osobowość prawną posiadają zarówno władze naczelne ZHP, jak i każda Chorągiew ZHP – przyp. red.), nie posiada Biuletynu Informacji Publicznej, niezgodnie z ustawą z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jest to dla mnie niezrozumiałe w sytuacji, gdy wszystkie jednostki terenowe ZHP realizują swoje działania przy wykorzystaniu środków publicznych. Myślę, że ZHP powinno być kuźnią przyszłych kadr i wzorem dla budowy transparentnego społeczeństwa jako marka sama w sobie. Dlatego zacząłem domagać się od ZHP podania adresu BIP – wyjaśnia Nerdowski i dodaje, że w ten sposób chce zwrócić uwagę na potrzebę budowy standardów przejrzystości w organizacjach pozarządowych, które powinny być wzorem w tym zakresie, także dla administracji publicznej. – Sądzę, że liderem w budowie takich standardów powinien być zwłaszcza ZHP, ze względu na swoją misję w sferze wychowania młodych ludzi w duchu obywatelskim. To władze naczelne powinny stworzyć odpowiednie procedury, kładąc w nich akcent na jawność.

O tym, że Adam Nerdowski szczególnie zainteresował się przejrzystością ZHP, zadecydowała nieudana próba dowiedzenia się, jakie są relacje między wpłatami uczestników wyjazdów organizowanych przez Hufiec ZHP Milanówek a dopłatami uzyskiwanymi ze strony samorządu terytorialnego.

– Nie tracę nadziei, że zobaczę kiedyś jednoznaczne rozliczenia wpłat od rodziców na wyjazdy organizowane przez Hufiec ZHP Milanówek i dowiem się, czy są one w całości ujawnione w sprawozdaniach, a także jak na ich poziom wpływają dotacje otrzymywane z tutejszej gminy, bo od tego wszystko się zaczęło ponad rok temu – mówi Nerdowski.

Rok intensywnej korespondencji z władzami ZHP oraz władzami powiatowymi, sprawującymi kontrole nad organizacją.

– Najpierw było milczenie i zbywanie, potem odpowiedziano cokolwiek – irytuje się Adam Nerdowski, który w końcu – rozczarowany postawą jednostek terenowych ZHP – wobec dwóch chorągwi skierował „wnioski do organów nadzoru o rozwiązanie stowarzyszenia w trybie pilnym w związku z rażącym naruszeniem prawa w zakresie niedopełnienia obowiązku określonego w art. 9 ust. 2 i 3 ustawy z dni 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (…), pomimo wielokrotnych wezwań do usunięcia ich”.

– Myślę, że waga tworzenia cywilizowanych standardów przejrzystości w organizacjach pozarządowych uzasadnia moje wnioski – tłumaczy. – Były one konsekwencją środków, jakie na podstawie przepisów Prawa o stowarzyszeniach przysługują organom nadzoru w przypadku, gdy dane stowarzyszenie łamie przepisy prawa. Dla mnie osobiście to przykre, że dopiero po tym moje postulaty zostały w ZHP potraktowane nieco poważnej, gdyż wcześniej były wyraźnie lekceważone. Podobny stosunek występował wobec organów nadzoru.

Jednak opinie prawne, ta zamówiona przez ZHP i ta, którą otrzymała OSP z Goręczyna, nie pozostawiła wątpliwości: organizacje, które realizują zadania publiczne (otrzymując na to np. dotacje od samorządu lub z rządowych konkursów grantowych) są obowiązane do udostępniania informacji publicznej, także poprzez ich umieszczanie w Biuletynie Informacji Publicznej. Podobnie odpowiedział MAiC.

– Skorzystaliśmy z bezpłatnej aplikacji Scentralizowanego Systemu Dostępu do Informacji Publicznej (SSDIP). Nie było to trudne, ale może dlatego, że robił to dla nas człowiek, który w swoim miejscu pracy także tym się zajmował – wyjaśnia Błażej Plichta.

Strażacy zamieścili w swoim BIP-ie bardzo podstawowe informacje: statut, sprawozdanie za 2013 r., władze.

Samo założenie czy też zarejestrowanie strony BIP nie musi stanowić problemu – jak pokazuje przykład OSP z Goręczyna – dostępne są bezpłatne aplikacje temu służące. Zachęca do tego także Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji.

Trudniej nieco uzyskać jednoznaczną odpowiedź na pytanie, jakie informacje – oprócz teleadresowych – powinny znaleźć się w BIP-ie stowarzyszenia czy fundacji.

Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji zapytane, czy strona domowa organizacji może zostać zarejestrowana jako strona Biuletynu Informacji Publicznej i czy tym samym organizacja wypełni obowiązek wynikający z przepisów o prowadzeniu BIP, odpowiedziało, że jest to możliwe, pod warunkiem wszakże, że na stronie tej znajdą się informacje wymagane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej, szczególnie w paragrafach od 5. do 7. oraz 11. Zaś katalog informacji, które powinny być publikowane jest uzależniony od rodzaju wykonywanych zadań publicznych lub gospodarowania majątkiem publicznym.

Wskazówek należy szukać w art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zakresie działalności stowarzyszeń dotyczyłoby to w szczególności informacji o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) majątku, którym dysponują, f) trybie działania, g) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, h) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, i) dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, j) majątku pochodzącym z zadysponowania majątkiem publicznym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

Przy czym MAiC zastrzega, że nie ma kompetencji do wydawania wiążącej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a powyższe informacje są jedynie opinią ministerstwa.

Z kolei z opinii prawnej uzyskanej przez ZHP wynika, że na stronie BIP organizacji powinna pojawić się każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

– Doszliśmy zatem do wniosku, że informacją publiczną w odniesieniu do Związku Harcerstwa Polskiego oraz jednostek terenowych są jedynie wszystkie informacje o wydatkowaniu środków publicznych, bowiem ZHP nie wykonuje żadnych zadań publicznych w innym niż powierzenie lub wspieranie zakresie na podstawie umów zawieranych w wyniku otwartych konkursów ofert lub inicjatywy lokalnej na podstawie Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – wyjaśnia Brudzyński.

ZHP poinformował także, że „informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek zainteresowanego, przesłany lub złożony w sekretariacie Głównej Kwatery Związku Harcerstwa Polskiego, pokój nr 113”. Dlaczego ZHP woli odpowiadać na wnioski niż umieścić więcej informacji na stronie?

– To nie jest Biuletyn Informacji Publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, bo ZHP to grupa stowarzyszeń. Każda Chorągiew ZHP, jako stowarzyszenie z osobowością prawną, powinna mieć swój BIP, tak jak autonomicznie prowadzi swoją działalność – ocenia jednak Adam Nerdowski.

Lucjan Brudzyński odpiera jednak ten zarzut, twierdząc, że ZHP nie jest grupą stowarzyszeń, a organizacją unitarną o podwójnej osobowości prawnej.

Zawartością strony BIP ZHP zainteresowany został nawet Rzecznik Praw Obywatelskich. Pismo do niego w tej sprawie skierował Janusz Ostrowski, także mieszkaniec Milanówka. W odpowiedzi na nie, Mirosław Wróblewski z Zespołu Prawa Konstytucyjnego i Międzynarodowego Biura RPO napisał do Małgorzaty Sinicy, Naczelniczki ZHP z prośbą o wskazanie przyczyn "nieudostępnienia na stronie BIP wszystkich informacji wymaganych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz rozporządzenia w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej".

Kwestia prowadzenia BIP-ów przez organizacje pozarządowe co jakiś czas powraca i rozpala emocje. Do tej pory dyskusje traktowano często jako teoretyczne rozważania. Wiele organizacji nie wiedziało, że obowiązek posiadania BIP na nich ciąży, wiele wiedziało, ale ignorowało ten fakt, wychodząc z założenia – podobnego jak ZHP – że wszystkie informacje, które należałoby uznać za publiczne w kontekście ich działalności są jawne i dostępne bądź na ich stronach internetowych, bądź na stronach administracji.

Skargi wysyłane przez działaczy organizacji strażniczych do urzędów, nadzorujących działania organizacji pozarządowych, a raczej reakcje tych urzędów, przeniosły jednak „BIP-owskie” rozważania z wymiaru teoretycznego na grunt bardzo praktyczny.

O tym, że organizacje pozarządowe są szczególnie zobowiązane do przejrzystości, nie trzeba przekonywać. Pytanie jednak – jak sprostać tym wymaganiom, aby jednocześnie nie nakładać na stowarzyszenia i fundacje kolejnych obciążeń biurokratycznych?

Zwolennicy, jak i przeciwnicy posiadania BIP-ów przez organizacje pozarządowe zgodni są w jednym: winą administracji publicznej jest brak prostego narzędzia do prowadzenia BIP-ów, a także brak jasnych wytycznych, jakie informacje które podmioty powinny tam zamieszczać.

– Organizacje mogą zrobić BIP całkiem bezwysiłkowo, z małą liczbą informacji. Tyle że bezsensownie, bo nie jest to w żaden sposób informacyjne – mówi Katarzyna Batko-Tołuć. – BIP można zrobić byle jak i pozbyć się problemu. Jednak chciałabym przekonać organizacje, że BIP może im się przydać do budowania wizerunku. Trzeba go jednak wtedy traktować jako sposób informowania o tym, jak wydajemy powierzone pieniądze.

– Najtrudniejsza w tej całej sytuacji jest jej niejasność – komentuje Renata Niecikowska z redakcji serwisu poradnik.ngo.pl. – Drążymy ten temat od kilku miesięcy i nie my pierwsi to robimy. Ale nikt nie jest w stanie zobowiązująco stwierdzić, co ma być na stronie BIP organizacji. Każdy trochę umywa ręce, podając ogólne stwierdzenia z ustawy o dostępie do informacji publicznej lub stwierdzając, że „wszystko”, co dotyczy pieniędzy publicznych. Efekt? Każda organizacja radzi sobie sama i coś tam zamieszcza. Efekt złudny, bo nic nie zmienia w praktyce. Obywatel, bo to jemu mają służyć informacje w BIP, zgubi się bez trudu. Myślę, że organizacje apelujące o przejrzystość, którą ich zdaniem ma zagwarantować BIP, powinny przede wszystkim dążyć do zmiany przepisów w tej sprawie. Stan obecny jest kuriozalny – organizacje mają obowiązek, ale nie wiadomo de facto, na czym on polega.

Sprawą zajęła się m.in. Rada Działalności Pożytku Publicznego. Rozważano np. wprowadzenie zmian w ustawie o dostępnie do informacji publicznej lub rozporządzeniu w sprawie BIP. Lub – korzystając z toczących się prac – wprowadzenie stosownych zapisów do ustawy o działalności pożytku publicznego.

Póki co, Zespół ds. Interwencji działający w Radzie ma opracować katalog informacji, które organizacje byłyby zobowiązane publikować w BIP-ach. A we wrześniu propozycje te mają zostać omówione na spotkaniu z przedstawicielami MAiC.

Wynik tych prac może być pomocny dla organizacji w tworzeniu BIP-ów czy też dostosowywaniu swoich stron do wymogów prawnych, ale – jak zauważa Katarzyna Batko-Tołuć – nie będzie on wiążący.

Jak pokazuje przykład ZHP – samo utworzenie BIP-u rzeczywiście może nie wystarczyć. Wydaje się, że wartością nadrzędną powinna być przejrzystość i jawność prowadzonych działań, a nie techniczne posiadanie strony w Biuletynie Informacji Publicznej. Przepisy jednak obowiązują wszystkich. A i z „dobrowolną” przejrzystością wśród organizacji nie jest najlepiej. Jak znaleźć złoty środek?

Dyskusja wokół BIP-ów jest tylko częścią szerokiej debaty wokół jawności i przejrzystości trzeciego sektora. Z jednej strony podnosi się, że rzadko które z organizacji same z własnej inicjatywy pokazują obywatelom, jak wydają publiczne pieniądze. A z drugiej – znane są obciążenia biurokratyczne związane ze sprawozdawczością organizacji do kolejnych urzędów. Z tego punktu widzenia obowiązek prowadzenia BIP-u jawi się jako jeszcze jedna uciążliwa administracyjna konieczność. Zwolennicy BIP-ów przekonują jednak, że uciążliwości są niewspółmiernie małe w porównaniu z korzyściami, jakie daje dobrze prowadzona strona BIP-u organizacji: jest to najtańszy sposób budowania wiarygodności i dobrego wizerunku, poprawia także zarządzanie organizacją, chociażby, gdy trzeba napisać sprawozdanie.

Być może rozwiązaniem byłoby uproszczenie sprawozdawczości organizacji i uczynienie jej bardziej przyjazną i czytelną w formie dla odbiorców, nie tylko tych zza urzędniczego biurka. Temu służyć miały m.in. prace zmierzające do wprowadzenia rozliczania projektów za rezultaty (na razie utknęły w martwym punkcie), a także prace nad stworzeniem jednego formularza do sprawozdań (na wzór np. formularzy do rozliczania podatku dochodowego). Te ostatnie toczą się właśnie w Zespole ds. Rozwiązań Finansowych i Prawnych w zakresie Działalności Społecznej i Obywatelskiej przy Kancelarii Prezydenta RP.

Na razie ciągle nie wiadomo, jak ma wyglądać "twój BIP".