WILCZEK: Wejście w życie nowelizacji nie rozwiąże problemu dostępu osób niesamodzielnych do pomocy. Piłeczka będzie po stronie gmin, które będą musiały zapewnić odpowiednie finansowanie. Istnieje obawa, że w wielu miejscach może to potrwać długie miesiące, jeśli nie lata.
Kto jest niezdolny do samoobsługi?
Już samo pojęcie „zdolności do samoobsługi” wzbudziło wiele kontrowersji. Początkowo (w reakcji na wydarzenia w Zgierzu i Wolicy jesienią 2016 roku) Minister Rafalska dała pośrednio do zrozumienia, że może chodzić o wszystkie osoby z niepełnosprawnościami, co wzbudziło falę oburzenia po stronie pozarządowej. W apelu wydanym 21 października 2016 roku Minister napisała: „Osoby niepełnosprawne, przewlekle chore i osoby w podeszłym wieku powinny przebywać w warunkach godnych i być otoczone właściwą pomocą i opieką (…). Jednocześnie przypominam, że w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych, ogrzewalni mogą przebywać osoby zdolne do samoobsługi, których stan zdrowia nie zagraża zdrowiu i życiu innych osób przebywających w placówce”. W korespondencji z Ministerstwem pojawiła się namiastka definicji – Minister Bojanowska napisała miesiąc później w piśmie do Ogólnopolskiej Federacji na rzecz Rozwiązywania Problemu Bezdomności, iż: „za osobę zdolną do samoobsługi można uznać taką, która bez pomocy innych osób jest w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe w zakresie odżywiania, pielęgnacji ciała i przemieszczania się”. W lutym 2017 roku organizacje pozarządowe zostały poinformowane na spotkaniu w MRPiPS o pracach nad nową usługą obejmującą osoby niesamodzielne i jej podstawowych założeniach. Skonsultowana latem 2017 roku i przedłożona kilka tygodni temu Sejmowi nowelizacja definiuje odbiorców usługi schroniska z usługami opiekuńczymi jako „[osoby bezdomne], które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, ale nie wymagają usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, zakład opiekuńczo-leczniczy lub zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy”.
Nowelizacja przewiduje, że osoby te w nowej kategorii placówek mogą liczyć na „tymczasowe schronienie wraz z usługami opiekuńczymi oraz usługami ukierunkowanymi na wzmacnianie aktywności społecznej, w miarę możliwości wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej”. Schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi można łączyć ze zwykłymi schroniskami w formie „miejsc dla osób niewymagających usług opiekuńczych”, które to miejsca objęte są regulacjami dotyczącymi zwykłych schronisk dla osób bezdomnych (w tym standardami, o których za chwilę). Od osób ubiegających się o miejsce w schronisku z usługami opiekuńczymi nie wymaga się podpisania kontraktu socjalnego (jak w przypadku zwykłych schronisk), ale pobyt w nim warunkowany jest „decyzją o przyznaniu tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi albo decyzją o przyznaniu tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych, wydaną przez gminę”. Ponadto „dopuszcza się przyznanie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi osobom bezdomnym, które posiadają decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej, przez okres oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej, jednak nie dłużej niż przez 4 miesiące”.
Wyższe standardy nowych placówek
W druku zawierającym nowelizację znajdujemy również standard schroniska z usługami opiekuńczymi oraz zaktualizowane standardy pozostałych typów placówek, które po wejściu w życie nowelizacji będą musiały ponownie zostać przyjęte rozporządzeniem. Standard schroniska z usługami opiekuńczymi mówi między innymi o umożliwieniu spożywania posiłków w pokoju mieszkalnym (a w razie potrzeby – karmieniu), pomocy w myciu, kąpaniu i ubieraniu, opiece higienicznej i zapewnieniu usług pielęgnacyjnych w wydzielonym pomieszczeniu lub w pomieszczeniu mieszkalnym, jeśli łóżko jest oddzielone zasłoną. Ponadto zawiera usługi w zakresie pomocy w załatwianiu spraw osobistych, pomocy w korzystaniu ze świadczeń zdrowotnych, a także w zakresie aktywizacji, jednak (co zrozumiałe) znacznie węższym niż w standardzie zwykłego schroniska. Opieka zapewniana jest przez 1 opiekuna na 15 mieszańców (40 w zwykłym schronisku), zaś w porze nocnej 1 opiekuna na 30 mieszkańców (w zwykłym schronisku ma to być po prostu 1 opiekun na cały obiekt). Pracownik socjalny, podobnie jak w zwykłym schronisku – 1 na 50 mieszkańców. Nie zmienia się również maksymalna liczba miejsc w placówce – 80. Standard budynku, w którym znajduje się schronisko z usługami opiekuńczymi również jest wyższy niż w przypadku zwykłego schroniska – przede wszystkim wymaga pełnego dostosowania do potrzeb osób z niepełnosprawnościami ruchowymi (w tym wymóg posiadania obiektu parterowego lub zastosowania wind), umieszczania nie więcej niż 6 osób w pokojach (10 w zwykłym schronisku) oraz zapewnienia 5 metrów kwadratowych powierzchni na osobę w pomieszczeniu mieszkalnym. Nieco wyższe są też wymagania dotyczące wyposażenia pokoi – przede wszystkim zakazuje się używania łóżek piętrowych. Pozostałe standardy pobytowe zbliżone są do zwykłych schronisk.
Wymogi dotyczące personelu (nota bene przeniesione z rozporządzenia standaryzującego wprost do ustawy) obejmują pracownika socjalnego oraz opiekunów posiadających „kwalifikacje do wykonywania zawodu pielęgniarki, ratownika medycznego, opiekuna w domu pomocy społecznej, opiekuna osoby starszej, asystenta osoby niepełnosprawnej, opiekunki środowiskowej, opiekuna medycznego lub udokumentowane co najmniej roczne doświadczenie zawodowe polegające na świadczeniu usług opiekuńczych osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku oraz ukończone szkolenie z zakresu udzielania pierwszej pomocy”. Ciekawostką jest, że w zwykłych schroniskach, noclegowniach, a nawet ogrzewalniach, od opiekunów wymaga się wykształcenia co najmniej średniego, co eliminuje możliwość zatrudnienia pracowników z niższym wykształceniem, mimo posiadanego przez nich doświadczenia na tym stanowisku, podczas gdy w schronisku z usługami opiekuńczymi dopuszczone zostały osoby z rocznym doświadczeniem niezależnie od ich wykształcenia. Wymogi dotyczące kierowników placówek wynikają z zapisów artykułów 51 i 122 ustawy, o czym za chwilę.
Należy więc wyraźnie powiedzieć, że samo wejście w życie nowelizacji nie rozwiąże automatycznie problemu dostępu osób niesamodzielnych do pomocy. Piłeczka będzie po stronie gmin, które będą musiały zapewnić finansowanie tworzenia lub adaptacji placówek i ich bieżącego funkcjonowania. Istnieje obawa, że w wielu gminach może to potrwać długie miesiące, jeśli nie lata.
Ile się oczekuje wobec organizacji?
Na plus omawianej nowelizacji ustawy o pomocy społecznej niewątpliwie należy policzyć zniesienie konieczności spisania kontraktu socjalnego w sytuacji przyznania tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych przez gminę pobytu na podstawie artykułu 101 ustęp 3 ustawy, czyli w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki (chcielibyśmy oczywiście, aby tak traktowano każdą interwencję wobec osoby bezdomnej zimą, ale niestety w wielu gminach nie jest to takie proste).
Z drugiej jednak strony w nowelizacji znajdujemy niekorzystne dla organizacji przypieczętowanie sporu o to, czy schronisko dla bezdomnych jest ośrodkiem wsparcia. Od około dwóch lat MRPiPS forsuje interpretację obowiązującego artykułu 51 ustęp 4 ustawy, mówiącą, że każde schronisko dla osób bezdomnych jest ośrodkiem wsparcia, a więc z mocy artykułu 6 punkt 5 ustawy, także jednostką organizacyjną pomocy społecznej (JOPS) z pełnymi konsekwencjami tego faktu. Ministerstwo nie wysłuchało głosu organizacji i mimo przedstawianych argumentów, w nowelizacji dodało do artykułu 51 nowy ustęp mówiący iż: „Za ośrodek wsparcia uznaje się również schronisko dla osób bezdomnych pomimo nieświadczenia w nim usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych”. Przede wszystkim oznacza to, że pozarządowe schroniska dla bezdomnych podlegać będą takiemu samemu nadzorowi wojewody jak każdy inny JOPS, co w opinii części środowiska stanowi podważenie autonomii organizacji pozarządowych. Bardziej wymierne utrudnienia obejmują kwestie związane z wymogami wobec kierowników schronisk oraz odpłatnością pobieraną od mieszkańców placówek.
Jeśli chodzi o kierowników, artykuł 122 ustęp 1 ustawy mówi, że kierownicy JOPSów (a więc także schronisk dla osób bezdomnych) muszą posiadać co najmniej trzyletni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. To ostanie oznacza konieczność odbycia 265-godzinnego szkolenia w trybie zbliżonym do zaocznych studiów podyplomowych, zakończonego egzaminem dyplomowym, które kosztuje około 3000-3500 złotych. Zdecydowanie należy uznać to za przerost formy nad treścią i niewielką pociechę stanowi tu deklaracja Ministerstwa Rozwoju o uruchomieniu w 2018 roku projektu EFS pokrywającego koszty tego szkolenia dla kierowników schronisk. Warto tu zauważyć, że podmioty uprawnione przez Ministerstwo do prowadzenia tych szkoleń są niemal wyłącznie w miastach wojewódzkich. A w województwie lubuskim nie ma takiego w ogóle, więc do wyboru jest Szczecin, Wrocław lub Poznań.
Wreszcie, ogromnym plusem omawianej nowelizacji jest przedłużenie terminu na wprowadzenie standardów wszystkich placówek dla osób bezdomnych do 31 grudnia 2020 roku. Ogólnopolska Federacja na rzecz Rozwiązywania Problemu Bezdomności już na etapie prac legislacyjnych wiosną i latem 2015 roku zwracała uwagę, że zapis dotyczący tego terminu, uzależniony od momentu wejścia w życie ustawy (36 miesięcy, w pierwotnym projekcie było 18), jest co najmniej niefortunny. 12 miesięcy minęło, zanim Ministerstwo mogło w ogóle wydać rozporządzenie ze standardami (przepisy artykułu 48a ustęp 14 ustawy upoważniające Ministra do wydania rozporządzenia wchodziły w życie po roku od podpisania ustawy). Kolejne osiem miesięcy upłynęło, zanim rozporządzenie ujrzało światło dzienne i nagle okazało się, że organizacjom na adaptację pozostało… nieco ponad rok. Dlatego należy docenić wysłuchanie głosu środowiska w tej sprawie.
Najważniejsze jest niewidoczne dla oczu?
Ten cytat z de Saint-Exupéry'ego dobrze oddaje charakter zmian w tak zwanym rejestrze wojewody opisanym w artykule 48a ustęp 11 ustawy. Dotychczasowa norma mówiła, iż „Wojewoda prowadzi rejestr placówek udzielających tymczasowego schronienia”, nowelizacja wprowadza zapis: „Wojewoda prowadzi rejestr miejsc, w których gmina udziela tymczasowego schronienia (…)”. Różnica jest tak niewielka, że w konsultacjach publicznych organizacje nie zwróciły na nią uwagi, skupiając się na wyłączeniu ich z możliwości dodawania placówek do rejestru. Tymczasem jest to różnica kolosalna i bardzo brzemienna w skutkach! Dotychczas wojewoda gromadził jedynie informacje o stanie faktycznym, to jest o liczbie miejsc w istniejących placówkach. Po nowelizacji rejestr będzie narzędziem weryfikacji, czy dana gmina zabezpiecza miejsca w poszczególnych kategoriach placówek, a więc czy prawidłowo wywiązuje się z obowiązku udzielania schronienia nałożonego artykułem 17 ustęp 1 punkt 3 ustawy! Każda z niemal 2500 gmin w Polsce będzie musiała się wykazać zabezpieczeniem schronienia dla osób bezdomnych – zgodnie z wydanymi przez MRPiPS w kwietniu 2017 roku „Wytycznymi w zakresie pomocy osobom bezdomnym” może to nastąpić poprzez:
- prowadzenie placówki we własnym zakresie;
- zlecenie prowadzenia placówki w drodze konkursu lub postępowania z zakresu zamówień publicznych;
- podpisanie porozumienia z gminą, która prowadzi lub zleca usługi schronienia.
Używając niezbyt może adekwatnego języka ekonomistów – ta zmian wywraca rynek usług do góry nogami i znacząco przesuwa nas od rynku zamawiającego w kierunku rynku zleceniobiorcy, na którym to organizacje mogą próbować dyktować warunki finansowe gminom. Już teraz mamy liczne sygnały od organizacji zrzeszonych w Ogólnopolskiej Federacji na rzecz Rozwiązywania Problemu Bezdomności o gminach, które dotychczas nie świadczyły, ani nie zlecały żadnych usług, a które dopytują usługodawców pozarządowych o możliwość nawiązania współpracy. Jest więc to niewątpliwie ważna zmiana, kto wie, czy nie zaczątek nowego otwarcia w pomocy osobom bezdomnym w Polsce. Kluczowym jednak jest pytanie, czy wojewoda będzie sprawdzał wyłącznie to, czy gmina w ogóle zabezpiecza jakieś miejsca dla bezdomnych, czy też może także to, czy liczba zabezpieczonych miejsc jest adekwatna do potrzeb?
Czy mamy dobrą zmianę?
Zapominając na chwilę o niezrozumiałym forsowaniu przez Ministerstwo wepchnięcia schronisk w kategorię ośrodków wsparcia, wygląda na to, że zmiany idą w dobrym kierunku – umożliwiają opiekę nad osobami niesamodzielnymi, ułatwiają interwencyjne przyjęcia do schronisk, wydłużają termin na przystosowanie placówek do standardów, wreszcie zmieniają pozycje negocjacyjne w zlecaniu usług, dotychczas zupełnie zdominowane przez gminy. Z drugiej strony, jak zawsze – brak jednoznacznego określenia źródeł finansowania zmian. Wątpliwości budzi także zapis ograniczający zaledwie do czterech miesięcy czas pobytu osób niesamodzielnych z orzeczonym skierowaniem do DPS – nie wiadomo, co się stanie, jeśli gmina nie znajdzie w tym czasie miejsca w DPS. Czy organizacja powinna taką osobę po upływie terminu wyrzucić z placówki? Skreślić na jeden dzień i przyjąć na kolejne cztery miesiące? Odwieźć do właściwego OPS-u albo, jak radzi siostra Chmielewska, wprost do Warszawy na Nowogrodzką pod drzwi Minister Rafalskiej? Podobny dylemat mamy wciąż jeszcze z osobami niesamodzielnymi – przyjmować zgodnie z misją i narazić się na kary, które mogą zachwiać stabilnością finansową organizacji, co w niektórych przypadkach może skutkować nawet zaprzestaniem świadczenia pomocy w ogóle? Czy stosować się do przepisów i narażać się na ostracyzm i oskarżenia o bezduszność? Wobec rosnącej liczby przepisów określających, co możemy, a czego nie w pomocy bezdomnym, jako organizacje misyjne stajemy więc przed dylematem, z którego, jak się wydaje, nie ma dobrego wyjścia.
Filozofia zmian forsowanych przez Ministerstwo zasadza się na zapisanym w ustawie poglądzie, że zapewnienie schronienia osobie bezdomnej jest obowiązkiem gminy, a nie organizacji pozarządowej, czego wyraźnym przejawem są opisane wyżej zmiany w rejestrze wojewody. Ministerstwo wyraźnie dąży do tego, żeby zwiększyć odpowiedzialność gmin (od lat przyzwyczajonych do tego, że robią to organizacje) za ludzi w kryzysie bezdomności. Ale, świadomie czy nie, zmianami tymi Ministerstwo stawia organizacje w roli wykonawcy usług, zleceniobiorcy, co może stać w sprzeczności z naszą misją pomagania każdemu potrzebującemu. W końcu święty Brat Albert uczy nas, iż należy być dobrym jak chleb, z którego każdy może kęs dla siebie ukroić i nakarmić się, jeśli jest głodny. Każdy! Nie „każdy, kto ma skierowanie z OPS-u”. Wielu przedstawicieli sektora zwraca także uwagę na to, że nadmierna regulacja jest szkodliwa dla kreatywności i innowacyjności organizacji. Rozwiązaniem wydaje się tu znalezienie złotego środka, na który składają się trzy elementy. Pierwszy to oczywiście baczne przyglądanie się wprowadzanym zmianom, aktywny udział w debacie publicznej i próba znalezienia wspólnego stanowiska, które moglibyśmy jako sektor przedstawiać administracji publicznej. Nie jest to łatwe w tak rozdrobnionym i zróżnicowanym sektorze, ale od kilku lat czynimy w tym kierunku pierwsze, nieśmiałe kroki. Drugi to pozyskiwanie środków ze źródeł niepublicznych pozwalających na częściowe uniezależnienie się od coraz bardziej krępujących nas przepisów – aktywny fundraising, ekonomia społeczna. I wreszcie trzeci to dobra współpraca z gminami, którym być może wreszcie zacznie zależeć na współpracy z nami. Wydaje się, że wynikająca ze zmian w ustawie lepsza pozycja rynkowa sektora (jakkolwiek niemisyjnie by to brzmiało) jest dobrym krokiem w tym kierunku.
Czym żyje III sektor w Polsce? Jakie problemy mają polskie NGO? Jakie wyzwania przed nim stoją. Przeczytaj debaty, komentarze i opinie. Wypowiedz się! Odwiedź serwis opinie.ngo.pl.
Ministerstwo wyraźnie dąży do tego, żeby zwiększyć odpowiedzialność gmin za ludzi w kryzysie bezdomności.
