Publicystyka - ngo.pl

W dyskusji o przysługujących Polsce środkach na najbliższe lata należy rozróżnić dwa, główne źródła finansowania. Jeden to tzw. Fundusz Odbudowy, drugi to ‘tradycyjne’ fundusze unijne, których celem jest realizowanie polityki spójności UE.

Fundusz Odbudowy został utworzony przez Unię, aby pobudzić gospodarkę po pandemii COVID-19. Większość środków z tego funduszu ma zostać przeznaczonych na transformację cyfrową, energetyczną i ochronę środowiska. 

Dla Polski zarezerwowanych jest tu ok. 23 mld. euro dotacji oraz 11,5 mld euro tanich pożyczek. Potencjalnymi odbiorcami tych środków mogą być administracja rządowa, samorządowa oraz przedsiębiorcy. 

Każdy kraj, który chciał skorzystać z Funduszu był zobowiązany przygotować plan wydatkowania środków oraz szczegółowe, planowane rezultaty. Rozliczanie środków ma następować przede wszystkim nie na podstawie faktur, jak to często jest przy ‘tradycyjnych’ funduszach, ale właśnie po ocenie osiągnięcia zamierzonych celów. 

Polski plan dla skorzystania z Funduszu Odbudowy, czyli Krajowy Plan Odbudowy (tzw. KPO) został zaakceptowany przez Komisję Europejską w pierwszej połowie 2022 roku. Zgodnie z nim Polska, aby otrzymać jakiekolwiek środki z Funduszu, powinna najpierw spełnić w całości określone warunki dot. niezależności sądownictwa, w tym reforma sądownictwa dyscyplinarnego, zagwarantowanie sędziom możliwości zwracania się z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, przywrócenie sędziów odsuniętych od orzekania z powodu protestów przeciwko ostatnim reformom. Zdaniem Komisji warunki te zostały spełnione tylko częściowo, dlatego żadnych wypłat Polska na razie otrzymać nie może. 

Zdecydowana większość państw Unii korzysta już z Funduszu od wielu miesięcy. Środki można wydatkować do 2026 roku. Czy istnieje możliwość odblokowania Funduszu Odbudowy dla Polski? Wydaje się, że obecnie sytuacja jest patowa i wymagałoby to jakiegoś bardzo konkretnego ruchu ze strony polskich władz w kierunku wprowadzenia zmian oczekiwanych przez Komisję.

W ostatnich tygodniach pojawiły się jednak także wątpliwości dot. otrzymania przez Polskę ‘tradycyjnych’ funduszy UE, z których w poprzednich latach korzystało także wiele organizacji społecznych. Ich celem jest przyczynienie się do realizacji założeń polityki spójności UE. Pod tym określeniem rozumiemy wyrównywanie dysproporcji w rozwoju społecznym i gospodarczym pomiędzy różnymi regionami Unii Europejskiej. Założeniem jest, że bogatsze państwa i regiony więcej wpłacają do unijnego budżetu, aby te biedniejsze mogły otrzymać dodatkowe środki na podniesienie poziomu życia i rozwoju na swoim terenie. 

Na lata 2021-2027 Polska ma do dyspozycji ok. 76 miliardów euro (na 7 lat). Dla porównania roczny budżet na wojsko w Polsce to ok. 12-13 mld euro. Są to więc gigantyczne pieniądze o skali nieporównywalnej z jakimkolwiek wsparciem uzyskiwanym przez nasz kraj przed wejściem do Unii Europejskiej. Środki te rozdysponowywane są w ramach kilku programów o znanych przynajmniej niektórym czytelnikom skrótach, jak FENG (Nowoczesna Gospodarka), FEnIKS (infrastruktura, Klimat i Środowisko), FERS (Rozwój Społeczny), FERC (Rozwój Cyfrowy) itd.

Jeżeli chodzi zaś o środki na programy realizujące założenia polityki spójności, to podstawą ich wydatkowania jest tzw. Umowa Partnerstwa zawarta pomiędzy rządem państwa członkowskiego a Komisją. Dla Polski Umowa taka została zawarta 30 czerwca 2022 roku. Dokument ten ma  prawie 300 stron i bardzo szczegółowo określa na jakie priorytety można przeznaczyć środki oraz jakie cele powinny zostać osiągnięte.

To właśnie tych pieniędzy dotyczą doniesienia o tym, że mogą one być zagrożone. Zamieszanie spowodowała m.in. wypowiedź Marca Lemaitre, dyrektora generalnego ds. polityki regionalnej w Komisji Europejskiej. W połowie października powiedział on, że "polskie władze same zadeklarowały, że nie wypełniły jednego z podstawowych warunków umożliwiających zwrot pieniędzy, związanego z kartą praw podstawowych. To horyzontalny warunek, nie dotyczy poszczególnych sektorów, ale całości funduszy. I dopóki on nie będzie wypełniony przez Polskę, płatności nie będą zwracane przez KE. Te rachunki będą czekać".

Z jego wypowiedzi można byłoby wnioskować, że – o ile Umowa Partnerstwa jest zaakceptowana i projekty teoretycznie mogą być realizowane – to Komisja na razie nie będzie pokrywać żadnych kosztów.

W momencie przygotowywania niniejszego tekstu trudno to z dużym prawdopodobieństwem określić. Wypowiedź jednego z urzędników nie musi oznaczać stanowiska całej Komisji. O ile wiadomo, żadne oficjalne decyzje w tej sprawie nie zapadły. Polski rząd twierdzi też, że nie otrzymał żadnej wiadomości w tej sprawie. Niemniej jednak wypowiedź ta nie została także zdementowana przez żadnego z komisarzy. Oznacza to najprawdopodobniej, że w Komisji Europejskiej jest znacząca grupa, które oczekuje zamrożenia funduszy. Komisja jest także pod naciskiem Parlamentu Europejskiego. Wspomnianą wypowiedź można więc odczytać jako ostrzeżenie, że jeżeli Polski rząd nie wykaże się większą otwartością na oczekiwane przez Komisję działania, to decyzja o wstrzymaniu środków może znaleźć poparcie w całej Komisji.

Jakich działań od Polski oczekuje Komisja? Nie zostało to wprost określone w wypowiedzi dyrektora Lemaitre, ale z kontekstu można się domyślać, że chodzi przede wszystkim o problemy z realizacją niektórych zapisów Karty Praw Podstawowych UE dot. niezależności sądownictwa. Polski rząd zapewne będzie udowadniał, że Komisja nie ma prawa do wstrzymania środków, ponieważ – po pierwsze, Polska na szczycie UE w Lizbonie 18–19 października 2007, kiedy osiągnięto porozumienie w sprawie Karty, przyłączyła się do tzw. brytyjskiego protokołu, ograniczającego jej stosowanie. Decyzję taką podjął ówczesny rząd Jarosława Kaczyńskiego, ale została ona podtrzymana przez następny gabinet z Donaldem Tuskiem na czele. 

Po drugie, ewentualne wstrzymanie funduszy powinno zostać poprzedzone spełnieniem warunków procedury zaakceptowanego wcześniej tzw. mechanizmu warunkowości. Zgodnie z jego postanowieniami, oprócz inicjatywy Komisji, konieczna jest także zgoda Rady UE (czyli przedstawicieli rządów), choć dokonana kwalifikowaną większością głosów. 

Komisja Europejska twierdzi zaś, że przestrzeganie Karty Praw Podstawowych zostało wpisane do wspomnianej wcześniej Umowy Partnerstwa określającej warunki realizacji poszczególnych programów i wypłaty środków, wspomina o tym bowiem rozdział 6. tej Umowy. Zdaniem Komisji sam polski rząd w ten sposób zobowiązał się do uzależnienia wypłaty środków z polityki spójności od realizacji zasad Karty Praw Podstawowych, w tym związanych z niepełną realizacją wyroków TSUE dot. niezawisłości sądownictwa.

Jeżeli Komisja faktycznie będzie odmawiała wypłat lub nie zostanie zawarty jakiś kompromis, polski rząd będzie zapewne zabiegał na poziomie politycznym, aby środków nie wstrzymywać. W następnej kolejności ewentualnie składał pozwy do TSUE, twierdząc, że Komisja nie ma prawa zamrażać pieniędzy bez przeprowadzenia procedur związanych z mechanizmem warunkowości. Jakim rezultatem i kiedy zakończą się te działania – nie da się w tej chwili przewidzieć.

 Tu też trudno jednoznacznie to określić, ponieważ w historii Unii nie mieliśmy jeszcze tak daleko idącego sporu, mającego wpływ na wypłacanie funduszy. Jest to więc w pewnym sensie sprawa precedensowa i może ona pisać nowe, nieprzewidziane scenariusze. 

Umowa Partnerstwa jest podpisana, założenia poszczególnych programów są zaakceptowane. Teoretycznie więc można sobie wyobrazić rozpoczęcie poszczególnych projektów. Nie będą one miały jednak gwarancji finansowania przez Unię. Ktoś musi więc wziąć na siebie ryzyko ewentualnego braku zwrotu środków. Widzę trzy możliwości, oczywiście jest to katalog otwarty, możliwe są też warianty łączone:

• ryzyko to weźmie na siebie Polski rząd i w przypadku nie otrzymania środków koszty projektów poniesie budżet państwa lub jakaś wyspecjalizowana jednostka, będąca faktycznie pod kontrolą władz (np. Polski Fundusz Rozwoju);
• ryzyko zostanie przerzucone na beneficjentów. Tzn.: będzie można podpisać umowę na realizację projektu z zastrzeżeniem, że środki zostaną zwrócone, jeżeli będą dostępne;
• nabory na projekty i ich realizacja zostaną wstrzymane do czasu rozwiązania sporu. Jeżeli on się natomiast przedłuży, środki mogą przepaść w całości lub części.

Jak się ostatecznie skończy ten konflikt – nie wiadomo. Nie ulega wątpliwości, że dla wszystkich, w tym dla Polski najlepiej, aby został on rozwiązany i to jak najszybciej. Trzeba pamiętać, że realizacja niektórych, większych przedsięwzięć zajmuje wiele lat. Wymaga ogłoszenia przetargów, zdobycia wielu pozwoleń, zrobienia skomplikowanych projektów. Czas nie gra więc na naszą korzyść.

Rafał Dymek – dyrektor Polskiej Fundacji im. Roberta Schumana; politolog, absolwent Uniwersytetu Warszawskiego i studiów podyplomowych z zarządzania w Szkole Głównej Handlowej. Ekspert od spraw europejskich i społecznych. Od dwudziestu lat związany z różnymi inicjatywami pozarządowymi i obywatelskimi.

Artykuł przygotowywany na podstawie danych i wiadomości aktualnych na 4 listopada 2022.